基于腐败治理视角下的国家审计定位与效用研究

黄苏芬 刘 钢

（宿州学院，安徽宿州，234000）

一、引言

国家审计是政府治理的基石，对腐败治理长期作为国家治理的核心内容。这充分说明国家审计是提升国家治理能力现代化建设的重要内容之一，加强腐败治理离不开国家审计，国家审计有责任、有义务、有条件，也有能力发现、揭露公共权力运行过程中存在的国家“资源”被直接侵占或间接侵占行为，不断强化腐败监督与治理，积极发挥国家审计服务腐败治理的效用。然而在腐败治理中，国家审计的效用发挥的前提是要找准其定位。而比较遗憾的是，通过回顾已有的相关研究成果，发现目前尚无以“审计逻辑”为主线开展贯通式的国家审计逻辑分析的相关研究，继而难以为国家审计找到清晰而准确的定位。为此，本文将在腐败治理的视角下，提出国家审计应有的定位，以及国家审计在腐败治理中的效用和具体措施。这一研究对正确树立国家审计在腐败治理中的定位、有效发挥其服务国家反腐败治理的效用具有重要意义。

二、国家审计在腐败治理中的定位

在中国经济社会发展的进程中，腐败现象日趋加剧，这是经济发展的必然，反腐败工作随之被提到重要位置。近年来，国家不断加大反腐倡廉工作保持高压态势，就是因为腐败问题已经严重损害到国家公共财产安全，并对政府公信力造成不良影响。党的十八大提出“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题”。2019 年，最高人民检察院发布的工作报告中有一组数据充分显示出强化反腐败工作必须与强化国家审计同步进行。报告中指出：2018 年，全年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件32551 件50706 人，同比上一年分别上升9.0%和8.1%。国家审计是反腐倡廉惩防体系的重要组成部分，担负着参与腐败治理、发挥自身独特功能的重要使命，该如何定位、实施并发挥应有的效力成为中国国力可持续发展的重要内容。

那么，国家审计在国家廉政中的位置与地位是如何界定的呢？新西兰学者杰瑞米·波普在其著作《制约腐败国廉政体系》中提出了神庙论，将国家廉政体系形容为一座神庙，由屋顶、支柱和地基组成，屋顶是三大目标即可持续发展、法制和生活质量，支柱是各种机构，地基则是公众意识与社会价值。其中立法机关、行政机关、司法机关、审计部门、监察专员、反腐败机关、公务员系统、新闻媒体、公民社会、私人部门和国际行动者这11 个部门就是支柱，它们相互协作与配合，构建成稳固的国家廉政体系。

中国国家审计署于1998 年介入反腐国家廉政体系并逐渐崭露头角，官员财产申报制度、审计公告制度等不断成为反腐败的手段，在监督政府财政预算与收支方面发挥着无法替代的作用。在中国现阶段严厉打击腐败以及未来的预防腐败，都离不开审计这一专业职能部门的配合。所以说，国家审计是“国家廉政体系”建设不可或缺的一部分，将不断以其独特的功能在反腐败道路上发挥越来越大的作用。

特别是党的十九大提出要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。其中，国家审计属于国家机关监督下的一种专门监督形式。这足以说明，国家审计已不仅仅是党和国家系统构建“全面覆盖、权威高效的监督体系”的重要组成部分，更应该是一种地位相对独立的专门监督形式。

正确定位的重要基础是必须树立正确的定位原则，即必须以国家审计的特质作为一种独特的制度供给来满足党和国家加强腐败治理的监督需求，否则就很可能会影响到国家审计服务于党和国家加强腐败治理的效用。为此，接下来本文将首先具体分析我国国家审计的特质，然后在此基础上详细分析与阐述国家审计加强腐败治理的正确定位。

三、国家审计在腐败治理中如何发挥作用

既然国家审计是国家廉政治理体系的支柱，那么它是通过哪些方式发挥其功能？首先是预警功能，就是指国家审计机关通过及时发现经济社会系统中存在的不健康的苗头和潜在的隐患风险，提前采取措施，把问题消灭在萌芽状态。除此之外，国家审计还具有相对独立且稳定的品质。关于这一问题，目前学术界主要存在两大观点或认知：经济监督论和免疫系统论。前者认为，国家审计主要是针对政府财政财务收支及其有关经济活动情况真实性、合法性和效益性开展的一种独立的、综合的、高层次的监督形式。但这一论断虽然强调了国家审计的“独立性、综合性、高层次性”，一定程度上体现了国家审计监督的特质，但其最大的问题是仍无法清晰地将国家审计监督与财政监督、税收监督、国有资产监督等专门的经济监督形式区分开来，以至于难以从实质意义上彰显出国家审计的特质。后者认为国家审计的预防、揭示和抵御功能类似于人体免疫系统，进而充当国家治理的“免疫系统”。这一观点将国家审计制度提升至国家宏观政治经济管理体系的历史新高度，因而在理论界和实务界均产生了比较深远的影响，但这一论断实际上更多的是对党和国家监督体系整体特质的一种综合性表述，有待予以进一步地深化认知与阐述。

本文认为，欲深入分析国家审计的特质，有必要将其对象、需求、功能、目标、客体、内容及方法紧密地联系和有机组合起来。其中，国家审计监督的对象是针对国有“资源”（包括资金、资产、生态环境等）经管责任受托履行情况独立开展的一种专业化鉴证、界定与评价；国家审计监督的需求是因国有资源经营管理委托代理关系而产生代理人受托责任，在公共权力运行过程中，代理人可能并不会“勤勉尽责”地履行其国有资源经管责任进而导致腐败现象的发生，因此才需要国家审计开展相关监督活动；国家审计监督的功能则包括鉴证、界定、评价和结果应用等；国家审计监督的目标包括直接目标和终极目标，具体是指发现、抑制（直接目标）和促进（终极目标）国有资源经管责任履行，依法实现对权力运行的制约与监督；国家审计监督的客体指的是国有资源经管责任的承担者，既包括相关自然人，也包括相关组织单元；国家审计监督的内容主要包括国有资源的使用情况、国有资源目标责任完成情况；国家审计监督的方法则重点强调两个方面：系统方法、独立性。

综上所述，本文将国家审计的特质表述如下：审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，发现和抑制国有资源经管责任履行中存在的代理问题，审计对象和内容涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域，以此促进国有资源经管责任履行，依赖专业知识、技术方法界定和评价，保障公共权力得以合理运行的一项制度性安排。那么，在国家腐败治理中，国家审计应该具有怎样的定位呢？国家审计对履行公共责任过程中因公共权力运行可能引发的腐败问题担负着重要的监督责任。公共责任有很多种，但国家审计主要监督的是国有资源经管责任，主要包括使用国有资源完成相关目标过程中因财务责任（财政财务收支）和业务责任催生的腐败问题。

四、国家审计参与腐败治理的具体措施

为了更好地建立国家的廉政体系，充分利用国家审计的反腐功能，提出几点国家审计参与腐败治理的具体措施：

（一）完善法律的建设，用法律来保障国家审计的独立性

虽然在《宪法》中有明文规定审计机关有独立的审计监督职能，但是在现实中，基于各种因素的影响，导致了审计机关常常和政府捆绑在一起，缺乏了独立的审计监督职能。目前为了更好地确立我国审计的独立性，其中最有效的方法就是完善法律的建设，加强法律对国家审计的规范和保护。例如把审计机关的人事选拔、经费预算等事项从各级政府中剥离开来，把关乎审计机关的掌控权回归于审计机关手中，并用法律的形式来进行约束管理，以达到审计机关从真正意义上的脱离政府的制约，建立独立的国家审计部门。

（二）明确国家审计参与腐败治理的职责和界限

在我国的法律中都没有明确规定国家审计参与腐败治理的界限和职责，这导致了国家审计在进行腐败治理时，严重缺乏了强制性和权威性。基于此，首先，在审计工作的主要目标中要包含发现腐败、预防腐败的内容，用法律形式明确国家审计参与腐败治理的职责。在国家廉政体系中，加强国家审计的法律地位。其次，为了避免资源的浪费，要明确规定国家审计和其他廉政部门的职责界限。

（三）完善国家审计公告制度，加强问责制度的建设

在我国，审计问责仍旧属于行政问责，这容易导致审计结果缺乏公告，无法实现审计的最终作用，基于此，要完善国家审计公告制度，加强问责制度的建设。首先，要建立并完善审计公告制度和审计结果的问责制度。从法律上来进行制约，明确问责的主体和客体，细化问责的相关内容和程序。其次，要建立和审计结果相对应的处罚措施，不能让审计变成一种形式，而是要真正发挥审计的作用，审计结果是为了更好地进行腐败治理工作的。

五、总结

关于在腐败治理中国家审计定位与效用的研究与探讨看似属于单一的理论问题，而实际上其亦具有十分重要的现实性意义，可以有力地指导国家审计强化在腐败治理的实践活动。但充分发挥国家审计在腐败治理的作用，必须合理把握其特质，进而正确定位。而国家审计加强腐败治理效用的发挥情况则关乎广大人民群众切身利益、社会公平正义以及党和政府的生死存亡，丝毫不能予以放松。但我们也应该认识到，不论在国内外，腐败治理均作为一项任重道远的历史性任务，务必持之以恒地保持腐败治理的高压态势，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，谨防“千里之堤毁于蝼蚁”，切实履行好国家审计在强化腐败治理上的“天职”，决不辜负时代韶华和人民期待。