新时代党政联合发文生成的政治-经济逻辑

成立文，王建芹,2

（1.厦门大学 党内法规研究中心，福建 厦门 361005；2.中国政法大学 党内法规研究中心，北京 100088）

一、问题的提出

自20世纪80年代后，党政联合发文现象日益凸显，起草文件的相关部门为了提高发文层级和文件的后续影响力与执行力，普遍倾向于希望通过党委与政府联合发文的形式出台文件。从中共中央办公厅法规局印发的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》《中 国 共 产 党 党 内 法 规 选 编（1996—2000）》《中 国 共 产 党 党 内 法 规 选 编（2001—2007）》《中 国 共 产 党 党 内 法 规 选 编（2007—2012）》《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》（以下简称《汇编（1949—2016）》）五本党内法规汇编来看，涉及党政联合发文的内容不在少数。以最具全面性的《汇编（1949—2016）》为例，被编写进其中的260份中央党内法规及规范性文件中，共有106份属于党政联合制定，占比达到40.8%。其中以中共中央与国务院名义联合发布的共11份，以中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的共92份。在党内法规以党章为核心，党的领导、党的组织、党的自身建设、党的监督保障四大制度板块为辅助的“1+4”基本框架中，党政联合发文突出适用于党的领导法规制度和党的自身建设法规制度领域，并以人才工作、法治建设、社会治理、作风建设和反腐倡廉建设等领域较多，采取联合制定形式的文件达到90%以上。

然而，运用如此广泛的党政联合发文，虽在实践中具备一定的默认处理规律，但一直欠缺制度规范，此前仅《党政机关公文处理条例》对其有所涉及。不但国家法律层面未对这类特殊的文件形式予以明确规范，学术研究领域关于这部分的文献也尚且不足，通过知网关键词检索仅发现十余篇。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》［以下简称《制定条例》（2019）］对党内法规予以重新定义，并在第十三条第二款新增了关于党政联合发文的规定①，从而使得这类实践先行的特殊文件形式有了进一步的制度根基。黑格尔曾说“存在即合理”，那么就党政联合发文这一实践先行的文本形式来讲，是否可以纯粹凭借经验上的适用作为认定其正当性的基石呢？事实上，此前学界关于党政联合发文存在不少质疑的声音。例如有学者提出党政联合发文模糊党规与国法边界，或将造成党规效力“溢出”的“效力外溢论”②；也有学者认为党政联合发文的产生，主要是源于部分地方党委和政府企图通过多主体发文的形式增加所发布文件的“含金量”，从而对党政联合发文持否定观点③；甚至早前有观点将党政联合行文的本质上升到党政不分的高度，认为这是规避人大审查监督的做法，不符合法治要求④。党组织参与联合发文越多将造成法律监督工作越混乱，因此不宜参与政府联合发文⑤，从根本上否定这一发文形式生成的正当性。那么是否跨制度体系的特殊发文现象就没有存在的逻辑基础，或是说不具有正当性呢？或仅仅强行由默认规则一言代之？答案是否定的。发文形式的多样化是社会政治形势演变后的必然选择，之所以产生争议是因为忽视了逻辑上的某些环节，导致逻辑分析与实践经验的冲突。《制定条例》（2019）对联合发文形式的肯定也并非无源之水的创举，从党政联合发文意在便利发文、提高发文执行力的目的与功效上看，这一特殊发文形式的生成重在从提高国家治理的政治视角和降低发文与执行成本的经济视角出发，兼顾政治发展多元化的需要和决策部署的经济理性考量。本文即是在这样的分析前提下，试图从党政联合发文的政治和经济的二维视角分析这一特殊发文现象的生成逻辑，通过寻求其产生的逻辑起点或逻辑条件，立足制度体系视角赋予党政联合发文合理的规范定位，以期为日后更好地解答这类文件在行政审判实务和日常公文处理备案中存在的问题找寻科学规范的路径。

二、逻辑起点：党政联合发文的类型与特征

分析党政联合发文的生成逻辑首先应当了解现有党政联合发文的类型与基本特征。从对现有党政联合发文类型的归纳出发，剖析党政联合发文的具体构造、制定程序和主体责任，并根据对党政联合发文特征的总结，推理出联合发文制定时考虑的关键因素与主要目的，探寻文件得以长期存在的基本逻辑。

（一）党政联合发文的类型

联合发文是指两个或两个以上机关就需要共同管理或处置的事项联合制发文件。其目的在于整合各部门的意见，在不需要设立跨部门机构的情况下，解决跨部门事务⑥。多主体的联合发文现象并不鲜见，在国家机关间、国家机关与司法机关、军事部门、事业单位等之间的发文普遍适用。依据现有文献资料，联合发文现象发源于行政机关公文发布⑦，出于便利部门间就跨领域相近问题作出统一规定的考量。国务院办公厅1981年发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》（失效）最早许可同级行政机关间可以进行联合发文⑧，并强调“国家行政机关的公文不得对党组织做出指示、交任务”。此后《中国共产党机关公文处理条例》（失效）、《国家行政机关公文处理办法》（失效）、《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理条例》）等文件逐步跳脱出联合发文仅限于行政机关内部的规定，开始许可党委与政府、政府机构与党的机构间联合制发文件，即本文探讨的党政联合发文，这类较为特殊的发文形式也在1999年以后日趋频繁。

“党政联合发文”实际上是党政机关联合制定或发布文件的简称，严谨地说应包括制定和发布两个要素，是同级党政机关就职权管理范围内的相同、相似事项共同制定的法治规范。由于发文主体涵盖党、政两大体系，其文件效力范围较单一发文主体更广，对党委系统与政府系统均发挥作用。现行规范党政公文处理的《公文处理条例》虽在第十七条许可了党政机关联合发文的必要性，并给出党政机关各自职权范围内事项不得联合发文的宏观禁止性规定，但却尚未进一步就党政联合制发文件的可行类型与划分标准予以明确。从目前已纳入《汇编（1949—2016）》的中央党政联合发文及部分通过地方党政机关网站检索到的地方性党政联合发文来看，大致可以按“制-发”结构和制定主体构成两个维度对党政联合发文进行类型化区分。

首先，按照“制-发”结构分布来看，理论上党政联合发文的类型包括联合制定党委发布、联合制定政府发布、单独制定联合发布三种，其中党政联合制定的政策倡导性的党内法规、党内规范性文件或党政联合作出的行为，不属于本文探讨的党政联合发文。其次，按照制定主体的构成党政联合发文可以分为同级党委与政府间的联合发文，同级党政机关部门间的党政联合发文，同层级党政机关与军队、人民团体、事业单位间联合发文等。其中第三类联合发文涵盖了除党、政系统外的其他组织体系，而本文重点关注党、政两大核心系统间的衔接治理，并由此探讨党政联合发文的生成逻辑，所以这一类包含党政机构以外第三主体的党政联合发文将不作为本文的重点研究对象。此外，还可以根据制定主体的整体行政层级分为中央党政联合发文和地方党政联合发文。而按照制定主体构成的联合发文中，由于上、下级党政机关间属于领导与服从关系，出于层级管辖效力，通常鲜见跨层级的党政联合发文。需要注意的是，按主体构成的划分标准无关乎文件的性质分辨，只是纯粹按照共同要素归类梳理党政联合发文。与此同时，以上的分类都是立足现有党政联合发文的构成形式进行归类后的理想化分类模型，是基于将党政联合发文的文件属性置于党内法规与国家法律中间地位，是一种特殊的政策文件性质的划分。无关乎党政联合发文到底属于党规体系下的党内法规或党内规范性文件，还是法律体系下的行政规范性文件。实际上联合制定单独发布的文件通常被认定为发文部门系统下的文件，如联合制定政府发布的被视为行政规范性文件，党委发布的为党内法规或党内规范性文件，而不被看作特殊政策性文件的党政联合发文。

（二）党政联合发文的特征

基于现实情况总结，党政联合发文的特征主要表现为：同级党政机构间联合制发、有别于党政混合信息和由实践默认规则规约三项。

首先，发文主体层级集中于同级党政机构间。与行政机关内部的联合发文相似，党政联合发文主要集中在同一层级内部。集中在政府部门间的联合发文主要与部门间职责承担的结构相关，除较为严谨、排他性的“一一对应”关系外，现实中还存在部门设立与职责承担的“一对多”“多对一”“多对多”等关系。当一个部门被赋予多项职责，或多个部门负责多项彼此交叉的职责时，就涉及彼此参与、协商、合作的问题，而在实施管理的过程中进行联合发文规范，这种现象在综合性部门中极为常见。由于政府科层制实行“条块管理”模式，上下级内部间具有领导属性，上级部门决策对下级的约束与指导性较强，因此联合发文的现象鲜见，更多的是与同级其他机构间的联合发文，涉及的通常是具有强应急（紧迫）、跨领域、对象群体众多的强辐射性事项。党政联合发文也具有同样的特性，不同层级的党政机关间属于领导关系，上级机构的指示和规定具有较强的指导和规制作用，跨层级的党政联合发文既不具有现实的必要性，也不具有操作的可行性。

其次，性质上党政联合发文不等同于党政混合信息。由于当下对于党政联合发文究竟该如何分辨其属性仍不明确，司法实践中涉及党政联合发文的行政公开问题时，通常通过发文字号进行辨别，将党政联合发文的内容分为党务信息、政务信息和党政混合信息，但具体如何区分尚未形成一种权威性的指导意见。例如上海市嘉定区出于周延政府信息公开指向的考量，将涉及党政联合制发的文件予以不同情况的划分，将其中使用行政机关文号的联合发文视作政府信息⑨。而上海市委办公厅、市政府办公厅制定的《关于党委政府混合信息公开的意见（试行）》及《金山区党政混合信息公开实施意见（试行）》则采取了“党政混合信息”的概念。实际上不论是政府信息还是党政混合信息都不能恰切地等同于党政联合发文，前者完全将属于党内法规体系部分的效用吸收于法律体系中，笼统概之反而加重了两个体系的模糊性。而党政混合信息也不能等同于党政联合发文，主要在于“信息”的指向范围过于宽泛，其中包含了非公文形式的信息内容，相较于党政联合发文涵盖内容更广，且在文件的规范性上也有所不足，形式相对更为灵活。两者的相似性在于均可以印证党、政两个不同系统的主体认知和意志，体现交融的双重属性。

再次，制度规范上尚缺少权威性的规约标准。一方面，除新修订的《制定条例》（2019）和《公文处理条例》通过一两个条款笼统地肯定这一发文形式的可操作性外，仍缺少对具体定位、制定、备审事项上的制度规约。中共中央办公厅法规局2020年7月就关乎党内法规制定、解释、备审、执行四项核心党内法规出台的《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》作为目前对相关规定的唯一官方解释，就党政机关联合制定党内法规的解释也仅为基于实践中存在大量联合制发的情形，为科学管理而予以规范⑩。虽对应当采用联合发文的党规类型进行了列举，但如何具体操作制定未能进一步明确。另一方面，在学术研究上目前党内法规研究中最为权威的著作是宋功德教授2015年所写的《党规之治》，其中在党的文件对党外活动的影响一节，谈到直接称作党政联合发文不够准确，采用党政联合制定更为准确，应按照发文字号将由党委发布的党政联合制定文件视为党的文件⑪。这也引申出“党的文件是否属于党内法规？两者属于何种关系？以及如何通过联合发文中制定与发布间的联合关系与责任来认定党政联合发文？是否党政联合制定由政府发布的文件一定属于政府公文？”等一系列问题，而对此，论著中尚未给出具体的解释。另外在实践中，主要以发文字号来分辨文件的备审主管单位，属于实践默认规则，其背后的制度和理论依据也有待进一步阐明。

对类型和特征的阐释目的在于解释清楚党政联合发文的具体构造和制定程式，通过对联合发文特征的解析归纳出联合发文制定时考虑的关键因素与主要目的，从而根据制定目标推理出制定逻辑。现有依照“制-发”结构和制定主体构成的分类，更多地体现出党政联合发文依靠党的机构的政治领导而强化文件的权威性，并借助联合制定的低成本实现高效的文件制定与执行力。总的来看，政治权威与经济效益是促使文件生成的重点考量因素。作为实践先行的特殊制度形式，尤其需要立足于社会系统整体的实践性角度探索生成逻辑，而社会系统性思维与法经济学关于成本-收益、路径依赖的基础理论恰好为解释党政联合发文的正当性提供了可靠依据。

三、政治理论逻辑：系统论下法规范（法律/权威制度）与政治耦合的体现

德国社会学家尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）在帕森斯关于世界上的事务与社会现象都是相互关联，并由特有的关系形成一定结构模式即系统的一般系统理论（general system theory）⑫的基础上，提出了社会系统论。他认为，社会的基本元素不是“人”或社会团体，而是从不同结构层面进行功能性划分的不同子系统。基于社会中各社会成员主观意志的不确定性，社会结构与功能分化也具有复杂性⑬，各子系统间需予以差异论认识。同时，社会子系统具有“自创生”能力，除绝对的自主性和相对的开放性外，在自我控制和运作封闭的基础上，又与环境存在一定的交流，是自我关联沟通（告知—信息—理解）的产物⑭。借助系统的不同功能与特定媒介使系统二元符码化⑮，实现内部的运作封闭，并以此为基础形成“系统/环境”的区分，使得各子系统间相互依赖，互为彼此的环境，这种渗透和影响属于“结构耦合”⑯。而政治与法律原本就具有天然的相关性，并非彼此隔离自足，即具备耦合关系（kopplung），是互为“系统/环境”的两类社会子系统，二者彼此交织，既存在差异又相互影响。功能主义公法论者更是将法律视作政府机器的一个组成部分⑰。而党内法规体系作为不同于国家法律体系的我国特有的政党内部制度规范体系，在我国政治实践中的特殊地位俨然促使其成为我国政治系统与法律系统的过渡，形成彼此存在“激扰关联”的耦合结构。而党政联合发文作为党内法规中的特殊文件类型，它的构成一半来源于政治，一半牵涉法律体系，相当于连接系统骨骼间的关节，衔接与润滑两个体系，是系统间耦合关系下的必然产物。

首先，党内法规是政治系统和法规范系统共同的子系统，兼具政治性与制度规范性，为党政联合发文作为耦合结构的生成提供基础。不同于其他国家的政体形式，我国的中国特色社会主义在“法秩序”上不仅仅局限于法律体系的秩序，还包括党内法规体系的秩序，是“双轨制”并行的中国特色社会主义法治体系。着重规范公职人员、领导干部与各行各业先进分子代表的党内法规，直接作用对象党员干部已超9000万，在国家法秩序中举足轻重。这种广义上包含党内法规在内的法规范更贴合我国实际对“法秩序”的理解，遵循良法善治的基本法理思维⑱。也是因为这种特殊的中国特色社会主义法治，赋予了党内法规在国家制度规约“法”上的重要地位，同时其在国家治理规范上的作用不容忽视，甚至具有超领域的影响力，从而引发了众多关于党内法规法秩序定位的讨论。其中包括以姜明安教授为代表的“软法”与“社会法”属性论⑲、“政策规范”论以及兼具软法与政策“二元属性”⑳的几种不同观点，迎合了党内法规展现的外部特征。实际上党的十八届四中全会将党内法规体系纳入国家法治体系之列，即是在一定意义上肯定党内法规是法规范系统下与国家法并重的重要子系统。而产生的这一争论，造成对党内法规属性把握不准，甚至是否存在外溢效力难以明确的原因关键在于党政联合发文的双向结构耦合属性。

而从党的强烈政治属性视角观之，党内法规系统是政治系统的再分化子系统，国家的运作都必然需要权力机关的代行管理，基于不同国体与政体的特征，权力机构的组成和代议机构的性质都会有所差异，但共通的是政党在政治中具有决定性话语权。政治与党派成为难以分割理解的概念，基于党政联合发文而造成党内法规的外溢效应之嫌也是由此产生。政党逐渐成为执掌或影响国家权力的政治组织。党的强烈政治属性，使得党内法规与政治不可分割，具有必然的联系与依赖关系。作为中国共产党党内治理的政治和组织依据，党内法规以政治性为依据，党内法规系统是政治系统的一项子系统，二者借助政党的联结存在“政治—政党—党规”的递进逻辑。

其次，党政联合发文是政治与法规范系统衔接的特殊媒介，而非党内法规外溢效应的载体。通常意义上，党政联合发文会根据其发文主体涉及党的机构或部分联合发文采用党组织的发文字号，而被认定为一种特殊的党内法规制度文本。实际上，根据新修订的《制定条例》（2019）的表述，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。肯定的是本已确定性质为党内法规的文件可以采取联合发文的特殊外在表现形式，是先定性后明确形式的过程，此时的党政联合发文无疑属于党内法规。这也说明第十三条第二款仅仅是对依据《制定条例》（2019）制发的党政联合发文认定为党内法规，此处涉及的仅是党政联合发文整体的一个类型区分，并非对党政联合发文整体属性的确认。当然也存在部分尚未被首先确权为党内法规的党政联合发文，对这部分文件的属性认定则可能存在近似于行政规范性文件的可能。也有学者就提出依据文件制定的程序性标准以及联合发文涉及对公民权利义务的规定，这类文件应当被认定为行政规范性文件。这种观点更多是从文件规约的内容出发，以公民权利法定为基础。可是依照法规范体系的严谨制定条件来看，党的机构并不能作为行政规范性文件的制定主体，这时候将党政联合发文认定为行政规范性文件显然不符合国家法律立法的基本要求。加之从《汇编（1949—2016）》来看，联合发文的形式重点应用于党的领导法规制度和党的自身建设法规制度中，党组织作为联合制发主体更多的是体现党的领导作用，提升文件落实的执行力与号召力，在规范对象上以党员干部为主，兼顾非党公职人员，以强烈的政治领导与规约为核心内容，着重发挥政治功能。在这个意义上文件整体性质更倾向于党内法规制度的一种，是特殊的党内法规或党内规范性文件，是党内法规作为政治与法规范系统耦合衔接的特殊媒介。

不同系统耦合运作的过程中彼此为“系统/环境”，并借助特定的媒介即耦合结构形成互动机制㉑。党内法规系统的政治性，孕育了党政联合发文的政治性特征。党政联合发文作为党内法规所具有的强烈政党规范属性使其隶属于政治系统，其因联合政府发布兼具了政府规范性文件或政府规章的角色，而宪法在序言中确立的党的领导制度使得党政联合发文具有法律意义，又使其足以跻身于法律系统中。中国共产党在我国政治、经济、社会发展中的绝对领导地位，使得作为这一领导集体的制度规范的党内法规从根本上具备国家治理规范的本源属性。富勒曾说“法治是人们服从于规则治理的事业”，政党作为一个国家的主要领导力量，必然需要通过一定规则规范其自身及其成员的行为。政党法治是依法治国的必然环节，其中既包括依法治党也包括依规治党。联合发文的形式看似模糊了党内法规体系与国家法体系间的界限，甚至有观点认为是党规上升为国法，政治与法律“去分界化”的具象体现，呈现出党规“直接干预”法律系统的形式表征㉒，实则不然，这种实践先行的发文形式并非毫无根据的肆意行为，而是法规范系统与政治系统在国家治理中不可避免的联系与依赖的必然结果，符合党内法规制度体系从形式法治向实质法治转变㉓的基本趋势，体现出系统间的耦合关系，构建了两大体系间沟通的桥梁，过往关于党政联合发文正当性质的基础并不可取信。政治系统可以为全社会整合问题起亏损担保作用㉔，而党政联合发文的法律规范属性，使得实现党规意欲传递的政治目的不再需要依靠“结构耦合—激扰—符码—转译”㉕的传统跨系统沟通途径，而是直接借助联合发文的中间媒介，采用“输入—联合发文—输出”的演进便足以兼顾法律与政治效果。

四、经济实践逻辑：经济理性考量的产物

法律经济分析的一大要务是利用经济学来解释现有的法律为何存在㉖，放在整个法秩序领域同样适用。除政治视角的生成根基外，经济效益最大化是在保障公平正义基础上影响“法秩序”订立的另一重要因素。党政联合发文这一现象也正是在经济理性的逻辑下，出于减少长期实践产生的沉没成本损失的目的，遵循路径依赖原则，并经过成本收益计算后符合效益最大化的文本体例。

（一）基于过往治理经验“路径依赖”的结果

路径依赖（path dependence）理论是指人们基于对已有行为或习惯的惯性，一旦选择某个体制或行为将会由于已付出的沉没成本和既得利益，而延续原有选择鲜有改变的现象。道格拉斯·诺斯将这一理论推广到对经济制度变迁的发展中，并称之为经济制度演化的“路径依赖”现象。虽然，路径依赖理论起源于经济学领域，但并非经济发展中的特有概念。这类对原有选择的惯性延续已然对经济、社会、法律甚至人们的日常行为都具有较强的解释力。佩雷尔曼即提出法律制度“惯性原理”㉗，在非不可抗力影响下，不应轻易修改现有规范，更遑论整体性地取消在实践中已然产生重要影响的制度。

回顾制度演变历程，多主体的联合发文现象并不鲜见，依据现有文献资料，联合发文现象发源于行政机关公文发布，此后在国家机关间、国家机关与司法机关、军事部门、事业单位等之间的发文中普遍适用。国务院办公厅1981年发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》（以下简称《公文处理暂行办法》）最早许可同级行政机关间可以进行联合发文㉘，并强调“国家行政机关的公文不得对党组织做出指示、交任务”。可见在早期，对于联合发文的主体对象严格限定在政府机构内部，党委与政府联合制发文件的形式尚未得到制度领域上的肯定。这与当时以政府机关内部联合发文为主，党政联合发文现象鲜见相关。从《汇编（1949—2016）》中党政联合制发的文件时间上看，最早的党政联合发文是1984年发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于贯彻执行离退休干部生活待遇规定的通知》，在各种类型的党政联合发文中，以涉及党的作风建设的时间最早。因此，1981年的《公文处理暂行办法》尚未涉及党政联合发文符合当时实际。此后取代《公文处理暂行办法》的《国家行政机关公文处理办法》（1987）［以下简称《公文处理办法》（1987）］虽仍然在第十四条中强调政府部门间可以联合行文，但却取消了不得规约党组织工作的规定㉙。这与《汇编（1949—2016）》中显示的党政联合制发文件的形式最早从党的作风建设领域，逐渐向其他各个领域推广的现象相衔接吻合，党政联合发文的现象出现频率也在此阶段慢慢增加。可见党政联合发文这一跨越了不同组织系统，更具特殊性的联合发文形式，在我国强调党的领导的制度背景下也具有相对长期的历史沿革基础。

以《汇编（1949—2016）》为蓝本统计，党政联合发文的时间分布上呈现出日趋增长的样态，2000年后为增长高峰，2000年前的党政联合发文仅占总数的28.1%。其中，20世纪90年代前制发的有8份，1990年至2000年制发的共21份，其余74份均为2000年后制发，这也印证了取代《公文处理办法》（1987）的《国家行政机关公文处理办法》（2000）［以下简称《公文处理办法》（2000）］开始正式规定政府可以与相应的党组织和军队机关联合发文㉚的必要性，并成为制度层面对党政联合发文的最早明文规定。直到2012年《党政公文处理条例》正式颁布，对党政联合发文的必要性提出要求，对范围进行规范，以许可的或然性标准为基点，并严格限制了部门内设机构的对外行文权限㉛，《公文处理办法》（2000）与1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》㉜才一同正式被宣布失效。

从1981年的《公文处理暂行办法》到现行的《党政公文处理条例》历时39年，党政联合发文的数量、种类和涉猎领域不断扩大，虽然相关制度规范一直未能跟上节奏，处于笼统含蓄状态，历史上存在过的以上1981年、1984年、1987年、1996年、2000年、2012年六部规定，均仅是用只言片语对宏观上的“联合发文”进行规范，真正涉及“党政”跨领域联合发文的规定实属凤毛麟角，但却积累了不少关于落款方式、发文单位、字号、归档程序等规范内容的经验。实践中更是将这一发文形式运用得越发普遍，缓解了因多机构共管而已产生分歧的不良隐患，进而促成新修订的《制定条例》（2019）在此前文件与实践经验的基础上，首次就党政联合发文相关事项进行明文规定。需要认清的一点是，《制定条例》（2019）虽并未能直接规范实质性事项，而仅仅是认可党内法规在有条件的情况下可采用党政联合发文的特殊形式，但却是对当下存在的大量党政联合发布的文件难以找到合理性制度根据的有效回应。要求先确定了发布的文件属于党内法规，再出于便利实施的考量对发文主体进行多样性的吸纳。天然认定所有党政联合发文均属于政党主导型联合范围，既排斥了以政府机关主导的部分文件，与先前采用发文字号分辨文件性质的实践经验自相矛盾，又非确切将政府作为党内法规的制定主体，认可党政联合发文在性质上属于党内法规。

可见，党政联合发文作为法治体系中的特殊文件形式，由于此前规范文本的空白，一直以来都以实践效力为基础，是实践先行规约在后的发文形式。而从1981年《公文处理暂行办法》到2012年《党政公文处理条例》的六部规范，以及2019年新修订的《党内法规制定条例》第十三条更是借助党内“立法法”的形式肯定其合规性，均是在前述规定与经验的基础上不断完善，是原有习惯性发文操作的“路径依赖”体现，为后续更为规范的采用党政联合形式制发文件积累了经验。在长期的实践过程中，惯用的联合发文程序，虽没有明文规定，但却在实践中得到默认，由政府机构提请起草后，交由党委审议是否联合发文。已然形成规律的发文程序如若推翻重来，必将造成作为立法的沉默成本的提高。同时，其内部适用上的既定规则对于部门间利益的平衡有了一定的把握，与其另辟蹊径，不如顺应现有制度习惯，避免长期以来使用中产生的沉没成本损失。已付出的沉没成本与既得利益导致这种特殊的制度形式保留下来。这也是目前党内法规实务界人士默许党政联合发文具有合理性的主要原因之一。

（二）风险社会中基于成本-收益分析下决策的应然结果

追求个人利益最大化是理性人的根本遵循。诺贝尔经济学奖获得者西蒙在考虑到人的利他行为后，修正地提出了有限理性人的观点。这是指在“有限理性”的范围内，人们做出的任何决定都是经过理性思考、权衡利弊后的选择，小到日常决策与个人行为、大到国家立法均存在经济效用最大化的成本收益计算。未来法学研究与发展将趋向于“去法化”与“趋经济化”㉝，以边沁为代表的功利主义学派认为，立法的真正原则是功利主义，即“根据任何一种行为本身是能够增加还是减少与其利益相关的当事人的幸福这样一种趋向，来决定赞成还是反对这种行为”㉞。国家立法中任何法律、法规的出台均需在立法过程中耗费大量的人力、物力、财力及时间成本。国家立法在追求良法善治，推进科学立法、民主立法、依法立法的基础上㉟，还需讲求立法效益。成本-收益分析作为风险社会中决策判断的重要分析方法，最早在20世纪70年代的美国就业已存在关于立法成本的研究和惯例，通过对拟出台或已经发布的法律可能带来的成本、收益与效果进行评估，决定是否有必要制定、调整或废止㊱。此后，各国均将立法成本收益评估制度作为提高立法质量、保证立法正当性的标准。通过对法律效益的经济评估在成本-收益的权衡计算下，对法律的社会价值做评价㊲。

对法规范出台的成本-收益分析的内核在于将制度出台的成本、收益统一量化，从而计算决策的净收益值，实现收益最大化。这个过程当中立法的成本包括可预见的程序成本、人工成本、财力成本，以及不可预见的沉默成本和机会成本，即人们被迫在稀缺物品之间做出选择时所需要付出的成本，是采取某种而非另一种行为所放弃的机会性代价。换成公式即：发文成本=立法程序成本+人工成本+联合制发机会成本+沉默成本，发文收益=高效率+避免矛盾规定+执行效率。当成本大于收益时为有效益，反之为无效益或负效益。

联合发文的最大效益在于：相同的内容可以在参与联合制定的不同主体的管辖领域同时实施。而党政联合发文通过在党规与国法系统的正当文本角色地位，以得到实践中的有效执行是其在党政协同治理、推动治理体系和治理能力现代化过程中不容忽视的最大优势。它所具备的便捷高效和双规适用性，一方面在立法层面节省了两次“立法”所带来的时间成本、经济成本、人工成本。尤其是在国家法律系统的立法程序中，从起草、听证到审议、颁布不仅人力物力成本耗费大，而且周期长，为保证严谨性普遍以年为计量单位，这无疑给对时效性要求较高的党政共辖事项的规制带来挑战。另一方面鉴于此前长期以来实践惯用的路径依赖性，必然存在大量基于已有经验与默认规则的沉默成本。故而就相似的问题领域，具有重叠性的规制对象而言，与其在两个权力组织轨道系统分别进行发文规约，不如采用多主体联合制定或发布法规、文件，这是充分利用资源、高效维护社会利益成本最低的方式。与此同时，从发文收益来看，除党规制定程序更为便捷高效所带来的时间收益之外，由于现在地方立法权的下放与扩张，地方性法规的文本起草以部门为主导，分别立法不仅难以阻却部门利益保护主义思想在立法中滋生，甚至将造成相似事项规定矛盾、执行困难的不经济现象。而党的全面领导地位更有利于文件发布后的执行与推广，在调度各部门工作协调配合的过程中，党委字号的文件更具号召力，可以在降低机会成本的同时提高执行效率。总之，党政联合发文通过降低“立法”成本、提高发文收益的方式，充分体现了经济效益，是成本-收益分析下基于功利理性要求的应然产物。

五、结语：关于进一步完善党政联合发文规范的思考

党政联合发文作为一个既传统又新鲜的发文现象，在政治实践中的运用越发广泛，探究党政联合发文的生成逻辑仅仅是对这一特殊文本形式研究的第一步。由于党政联合发文实践先行的基本特征，在日常操作中仍存在不少不甚规范之处有待进一步探讨完善。其中既包括学者们热议的关于党政联合发文的性质是政府信息还是党内法规、为什么不将党政联合发文视为纯粹的政府信息、剔除政府信息之列的途径有哪些，尤其是在涉及党政联合发文的行政诉讼案件中，由于部分文件限于党内公开，在案件审理中存在是否可以依法公开与是否可以适用行政诉讼的问题，不少地区法院在审理中遇到这类问题通常会选择按照发文字号的规定将其列入党内法规，不纳入行政公开与诉讼的范畴。但实践中惯用的通过发文字号与加盖印章的方式，仅关注到发布主体，忽略了制定过程参与单位的作用，仍旧难以区分党内法规、行政规章、党内规范性文件或行政规范性文件。看似简单易操作，但实际上让问题更复杂，一方面联合发布的这部分党政联合发文难以得到性质上的明确，另一方面参与文件制定却未获得发文字号的机关作用易被忽视。发文字号只能显示主办机关的属性，并不代表仅一个主办制作机关㊳，单纯以文号确定党政联合发文的性质不够规范。除此之外，当下党规学者开始广泛讨论的党内法规在司法实务中是否可以作为行政诉讼或复议的审查对象的问题也亟待解决。行政法学界有观点认为，党政机构改革后联合发文的常态化是对行政法及行政诉讼法的空前挑战㊴。造成这类问题的关键在于党政联合发文的范围和权限尚不明晰。事实上在《制定条例》（2019）对依照党内法规制定程序与标准制发的联合发文定性为党内法规或党内规范性文件之余，2020年由中共中央办公厅出版的《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》也对党政联合发文的范围进行了一定明确，结合此前《党政机关公文处理条例》的规定，可以考虑从党政联合发文性质出发，以突出党的领导的治理事项为联合发文适用的主要领域，着重凸显党政联合发文作为国家治理规范属于党内法规体系强烈的政治属性，以不超出对公职人员及组织的规约及党政机构改革后相关机构的协作履职范围为基本权限。由于党政联合制发文件是出于政治与经济双重逻辑考虑的结果，所以在其后续的规范路径上也应当以文件生成逻辑为基础，在中国特色社会主义“法秩序”的基本规约框架下，充分考虑其政治影响与经济效益。未来可以尝试立足于党内法规的公开性、党政联合发文的范围与权限以及党政联合发文的监督救济机制等视角，就党政联合发文的后续规范展开细致研究，并提出可行的完善路径。

例如就党政联合发文的性质和权限而言，可以将党政联合发文归类为党政机关发布的政策性国家治理规范，是党内法规系统与国家法律系统衔接下的特殊媒介，以党领导下的政治治理为突出特征。在文件管理规范上应当遵守《党政机关公文处理条例》的有关规定，中央发布的党政联合发文须严格限制在党政共辖的国家治理事项中，以宏观政治领导为基本准则。对于党的自身内部建设与管理事项、政府行政职权事项需避免通过联合发文形式发布规范。地方发布的党政联合发文除具象化贯彻中央联合发文指示精神外，也应当严格限制仅限于党、政一方工作职责内部事项借助联合发文形式提高影响力与执行力的做法，进而避免对党政联合发文产生“党内法规效力外溢”“党的文件越权规范”等偏颇认识。

因此，在党政联合发文的公开方面，由于党政联合发文属于党的政治领导下的国家治理规范，涉及政策性的政治治理内容的文件需兼顾《中国共产党党务公开条例》《政府信息公开条例》的规定，依照相关法律、法规规定程序予以公开，涉及国家秘密的事项，应当依照《保守国家秘密法》列入国家秘密行列不予公开。总体上表现为以公开为常态，以不公开为例外的基本原则。在涉及公开党政联合发文的行政诉讼中，注重实体内容的审核，而非仅依据发文字号进行形式裁定。可以通过吸纳党内法规研究专家、党政联合发文制发主体机关的专业人士协助法官审核的方式，提高文件实体性审核定性的准确性。

注释：

①《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第十三条第二款规定：制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。

②李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017年第3期，第64页。

③滕修福：《规范性文件不宜党政联合制发》，《人民代表报》2014年5月10日第3版。

④卢鸿福：《严控党政联合行文》，《人民代表报》2013年4月20日第3版。

⑤⑦王春业、任佳佳：《论多主体联合发文现象》，《广西社会科学》2012年第1期，第95—99页。

⑥杨杰、杨龙：《中国政府及部门间联合发文的初步分析——基于200篇联合发文》，《天津行政学院学报》2015年第5期，第66—73页。

⑧《国家行政机关公文处理暂行办法》第十条规定“同级机关可以联合行文”。

⑨参见《上海市嘉定区人民政府办公室关于进一步加强政府信息公开和政务公开工作的通知》（嘉府办发〔2013〕5号）。“使用行政机关文号的联合发文，原则上视为政府信息”。

⑩中共中央办公厅法规局《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第47—49页。

⑪宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第69页。

⑫ Talcott Parsons，1964a，Beitragezursoziologiscben Theorie，p.54；Talcott Parsons，1964b，Zur Theoriesozialer Systeme，p.16ff.

⑬秦明瑞：《系统的逻辑——卢曼思想研究》，商务印书馆2019年版，第15页。

⑭ Niklas Luhmann，1986，OkologischeKommunikation，pp.7-8.

⑮符码原本是计算机通信上的最小表达单位，这里的符码化是指依据一套组织规则编排并为特定成员认同的符号系统，以便更为明晰便捷地区分系统组成与功能。将整个社会系统区分为系统/环境两个主要构成元素（符码），以二元形式有效区分系统间要素的功能以及彼此间的互动关系。参见Niklas Luhmann，2004，Law as a Social System，Oxford University Press，p93.

⑯李忠夏：《基本权利的社会功能》，《法学家》2014年第5期，第15—33页。

⑰马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第85页。

⑱郭春镇、曾钰诚：《党规中的法理思维》，《理论探索》2019年第1期，第26—33页。

⑲姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期，第109—120页。

⑳屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期，第52—58页。

㉑张海涛：《如何理解党内法规与国家法律的关系——一个社会系统理论的角度》，《中共中央党校学报》2018年第2期，第53—61页。

㉒张海涛：《政治与法律的耦合结构：党内法规的社会系统论分析》，《交大法学》2018年第1期，第76—88页。

㉓曾钰诚：《中国共产党党内立规制度嬗变:特征与逻辑——基于三个制定条例的规范考察》，《社会主义研究》2020年第2期，第72—80页。

㉔亏损担保是担保法上的概念，多用于债的担保，是指以当事人的一定财产为基础的，能够用以督促债务人履行债务，保障债权实现的方法。而这里是指政治在国家治理中的统筹与领导作用，避免因社会各组成部分间的利益冲突影响整体的稳定运转。

㉕伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，《法律科学（西北政法大学学报）》2012年第2期，第3—14页。

㉖[美]大卫·D.弗里德曼：《经济学与法律的对话》，徐源丰译，广西师范大学出版社2019年版，第16页。

㉗[德]罗伯特·阿列克西：《法律论证理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第215页。

㉘参见《国家行政机关公文处理暂行办法》第十条“同级机关可以联合行文”。

㉙参见《国家行政机关公文处理办法》（1987）第十四条“政府各部门可以联合行文”。

㉚参见《国家行政机关公文处理办法》（2000）第十六条“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文”。

㉛2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”

㉜参见中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》第十二条“党的机关的行文关系，根据各自的隶属关系和职权范围确定。……（四）同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文……”。第三十四条“两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关立卷归档，相关机关保存复制件。机关领导人兼任其他机关职务的，在履行其所兼职务过程中形成的公文，由其兼职的机关立卷归档”。

㉝[美]理查德·A.波斯纳：《行政法的潮涨潮落》，蒋红珍译，《比较法研究》2007年第8期，第149—155页。

㉞[美]E.博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第99页。

㉟习近平总书记在党的十九大报告中提出了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的新论断。

㊱汪全胜、黄兰松：《论立法的正当性——以立法成本效益评估制度的建立为视角》，《山东社会科学》2016年第1期，第124—130页。

㊲[美]罗宾·保罗·麦乐怡：《法与经济学》，浙江人民出版社1999年版，第2页。

㊳张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，《政治与法律》2018年第8期，第73页。

㊴姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，《人民法治》2018年第Z1期，第45—48页。