后扶贫时代县域返贫的预防机制研究

罗兴奇

(盐城师范学院 历史与公共管理学院，江苏 盐城 224007)

我国脱贫攻坚的全面胜利标志着消除绝对贫困目标的实现，由此，我国贫困将“进入以次生贫困和相对贫困为特点的新阶段”。[1]进入后扶贫时代，已脱贫的9 000多万建档立卡贫困户中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中有近300万人存在致贫风险，需要持续提升贫困治理效能。本课题以江苏省M县为例，总结贫困治理的经验，分析贫困治理存在的返贫风险，并提出相应对策，以期为实现乡村振兴和解决后扶贫时代农村贫困治理问题提供参考。

1 县域贫困治理成效

M县是江苏省12个重点帮扶县之一。2016年实施精准扶贫以来，5万多建档立卡的低收入户成功脱贫，脱贫攻坚工作成效显著。

1.1 贫困群体收入水平达标

产业是实现脱贫目标、推进发展的重要基础。[2]产业扶贫决定了大部分农民的生产生活方式，影响着其家庭的生计状况。M县将脱贫攻坚与产业振兴相结合，从发展优势特色产业切入，积极发展西兰花、浅水藕等特色种养业，把低收入户融入优势特色产业链，促成了产业与扶贫的深度融合，全面提升低收入群众收入水平。全县通过产业直接带动1.3万余人脱贫，脱贫巩固率达100%。

1.2 贫困群体家庭经济韧性得到强化

贫困问题的产生不仅仅源于经济收入水平问题，各种疾病、突发事件以及孤残等家庭因素也是致贫的重要原因。鉴于此，M县针对贫困的家庭性因素，通过一系列兜底政策，强化了贫困家庭的经济韧性。一是结合康居扶贫工程，改造修缮C、D级危房，保障低收入户住房安全；二是强化健康扶贫，将低收入人口全部纳入医疗救助范围，在县内住院实行“先诊疗后付费”，将报销比例提高到90%以上；三是将扶贫和低保政策进行有效衔接，对1.3万无就业创业能力的低收入人口采取政策兜底。对无劳动能力又不符合兜底政策的低收入人口，通过村居扶贫资产收益予以补贴，切实解决特殊群体的兜底保障问题。

1.3 贫困县村综合实力增强

贫困群体脱贫离不开村集体经济发展，盘活农村经济提高农村发展能力的目的是增加农民收入，为乡村脱贫提供持续强有力的保障。M县着眼发展集体经济，引导相关行政村成立股份合作社，开发光伏和标准化猪场项目，年收益分红的40%以上用于无劳动能力和低收入户兜底分红，确保了经济薄弱村集体经营性收入稳定达标，也为低收入户脱贫提供了资金支持。截至2020年，所有薄弱村集体经营性收入均达到35万元，达标巩固率100%。

1.4 贫困群体生计能力得到提升

人力资本的提升是家庭经济发展的主要动力，这种资本包括贫困户自身人力资本的提升，还有通过对子女教育或者培训提升代际人力资本。为此，在就业扶贫方面，M县聚焦贫困群体的就业问题，出台相关激励政策，安排公益性岗位、“精准扶贫就业车间”实现就业，吸纳低收入群体就近就业，并通过强化技能培训，提高贫困户就业能力。截至2020年，全县先后有2.3万余人通过就业实现家庭脱贫。在教育扶贫方面，建立了教育扶贫制度，在全面落实教育资助政策的同时，将低收入户子女考取大学费用全部纳入减免范围，阻止贫困现象代际传递。

2 县域返贫潜在风险分析

进入后扶贫时代，县域经济社会发展将面对新矛盾和新问题，扶贫产业发展的基础薄弱、多维贫困和相对贫困问题、扶贫政策可持续性等问题，导致脱贫群体存在较高的返贫风险，这种情况将严重影响脱贫攻坚的成效。

2.1 贫困群体收入不稳定风险

脱贫政策与资源的大量嵌入是影响低收入群体收入达到现行脱贫标准的重要因素，但政策性收益和次生贫困等因素的存在仍将对贫困群体收入下滑带来风险。据统计，目前M县人均收入低于8 000元还有6 000余人,部分低收入户人均收入虽然超过6 500元，但生活仍然比较困难。具体来看，收入不稳定风险主要体现在两个方面：一是部分低收入户政策性收益较高，造血功能不足。通过随机抽查10户低保户发现，转移性收入占总收入的82%以上；随机抽查的10户一般贫困户，转移性收入占总收入的12%以上。如光伏发电扶贫项目，多是依靠政府贴息等方式开展，贫困户参与度较低，部分脱贫户对产业依赖性强，市场竞争能力低，抵御市场风险的能力较弱，一旦政府政策性输入不足，返贫概率会大大增加。二是次生贫困导致收支压力。我国社会救助体系尤其是灾害救助体系不够完善，部分已脱贫的群体，受制于自身较弱的发展能力，存在再次返贫的风险，导致“边脱贫边返贫”的问题，甚至因照顾患病人员而托累家庭其他劳动力，造成家庭性返贫的困局。[3]从2020年M县建档立卡低收入户赔付情况来看，因重大疾病赔付就有40余户，因车祸等意外赔付就有60余户，往往收不抵支。这些因病因灾等次生性问题导致家庭支出骤增的情况，给低收入家庭带来了巨大的返贫风险。

2.2 贫困群体保障政策衔接风险

随着贫困性质的转变，贫困群体保障政策将面临新的发展趋势。在农村兜底保障方面，随着农村老龄化速度的加快，农村贫困兜底扶贫不仅面临着现有贫困人口扶贫内容扩大的压力，也面临着农村贫困老年人数量不断增加的压力，这无疑将会增加未来兜底扶贫政策的压力。同时，主要兜底保障的特困人员、低收入群体等人群都是收入较低，靠低保、临时性补贴等外部途径实现脱贫，但随着生活成本的不断增加，会导致收支不平衡，影响个人或家庭的可持续发展。[4]在基本医疗政策方面，目前M县县内住院报销比例全部超过90%，而县外住院经基本医疗、大病保险、医疗救助报销后再报50%，也很难维持在90%以上。“十三五”期间的教育、医疗、资产收益分红等政策福利性较强，大幅增加收入、减少支出。一旦政策衔接出现滞后，会增加大病家庭的医疗负担，增加学生家庭的教育负担，使无劳动能力的家庭失去分红收益，大大增加低收入户返贫风险。

2.3 产业项目可持续运营风险

从目前来看，一是，产业的规模和基础不足。M县农业产业化还处在起步阶段，特色企业数量和规模小，产业链条短，对经济带动力偏弱，产业持续发展能力不足。此外，村集体经济增收过度依赖政府投入，过高分红回报率无法保证导致企业经营风险不断增加。二是产业运营的成本问题凸显。尽管将“十三五”的扶贫项目资产全部纳入村级“三资”平台进行监管，但如何保证扶贫资产效益最大化是突出难题。例如，光伏扶贫项目需要安排专业的人员进行维护，全程跟踪监测，确保全负荷运行，才能保证收益最大化；标准厂房、门面房、冷库等项目如何第一时间通过“三资平台”租出去，避免闲置，确保扶贫资产的效益最大化,这些产业的可持续运营对政府财力压力和时间成本提出了更大的挑战。

3 县域返贫治理的预防机制的构建路径

在后扶贫时代，面对次生贫困、相对贫困等贫困相关问题，必须正确把握贫困问题变化的特点和规律，从构建相对贫困增收机制、防贫救助机制、返贫监测机制等多维度，构建新型贫困治理政策体系，夯实反贫困治理工作效果。

3.1 健全产业产销一体化体系

推进乡村振兴战略与脱贫攻坚衔接，将扶贫产业纳入乡村产业振兴整体规划，加强特色产业规划与发展，提升特色和支柱产业的规模化、品牌化，构建“三产”融合发展的现代产业体系。促进低收入户融入特色产业链，放大产业带动扶贫的经济效应，构建现代农业利益共享机制，助力农户摆脱贫困、持续增收，增强规避市场波动和信息不对称等风险能力。积极对接经济发达地区消费市场，合理利用线上线下宣传工具，依托中国社会扶贫网、政府采购平台以及京东等各类电商平台和新媒体平台，实施“互联网+”农产品出村进城，培育优质扶贫产品品牌。

3.2 建立可持续增收机制

进一步推进特色产业的规模化和品牌化，促进低收入群体深度融入产业，提高贫困群体的收益水平。加大就业创新培训力度，加大财税减免、贷款贴息社会保险补贴等配套就业扶持力度，完善多元化就业服务平台和渠道，不断拓宽农户持续增收渠道，提高可持续收入水平。进一步健全扶贫资产运营与监管机制，拓宽和整合集体闲置资源的利用渠道，规范产业扶贫和光伏扶贫收益用途，确保扶贫资产效益最大化，增强村集体经济实力和脱贫保障能力。

3.3 建立多维化帮扶机制

首先，提高新帮扶对象识别标准。可参照国扶办认定办法，按照“十三五”标准(6 000元)的1.5倍(9 000元)确定“十四五”的帮扶对象，包括城镇居民，实现城乡并轨，构建逐年高于低保的递增标准的递增机制，分类认定帮扶对象。各项帮扶工作由行业扶贫部门研究确定帮扶对象，如卫健委、医保局确定需要纳入医疗救助的对象，教育局确定需要纳入教育资助的对象，人社局确定需要就业援助的对象，民政局确定需要政策救助的对象，做到精准分类帮扶。其次，建立分类救助机制。优化健康扶贫政策，不断提升基本医保、大病保险保障水平，持续降低收入人群住院费用个人自付比例。精准落实家庭经济困难学生教育资助政策，加强对各学龄段相对贫困家庭子女进行生活资助。设立防贫保险，探索为因病因灾生活不能自理、家庭又无人照顾的困难群体提供托养服务，解决他们的基本生活问题。

3.4 构建返贫预警监测机制

“后扶贫时代”阻断返贫的长效机制，重在构建精准的预警机制。一方面，要充分利用大数据平台，动态准确地收集与更新本地区贫困信息与数据，建立相对贫困人口信息库和数据系统。[5]持续监测低收入群体收入变化及其保障情况。另一方面，优化大数据管理技术，通过数据分析等手段来精准识别潜在的返贫人口，评估其返贫概率，针对不同的风险水平制定精准政策、优化扶贫资源配置，从源头阻断返贫风险。