国家治理现代化视域下社会主义核心价值观融入立法的检视与完善

杨清望， 黄 鑫

(中南大学 法学院， 湖南 长沙 410012)

近年来，学术界对社会主义核心价值观入法入规的目标、方式、影响等内容进行了广泛探讨，但是将其与国家治理现代化联系起来加以研究的相对较少。这一方面使得核心价值观入法入规缺乏国家治理现代化的目标导引，另一方面也使得立法难以有效表达核心价值观的要求，使得国家治理现代化缺乏有力的制度保障。有鉴于此，本文主要回答以下四个问题：第一，社会主义核心价值观融入立法与国家治理现代化的关联何在；第二，既有社会主义核心价值观融入立法的基本模式是什么；第三，社会主义核心价值观融入立法存在哪些掣肘因素及其产生原因；第四，如何促进社会主义核心价值观进一步有效融入立法。通过对上述问题的系统回答，我们尝试为社会主义核心价值观入法入规提供理论支撑，进而推动国家治理体系和治理能力的现代化。

一、社会主义核心价值观融入立法与国家治理现代化的内在契合

国家治理现代化需要价值支撑和制度支持。而社会主义核心价值观融入立法就是通过将社会主义核心价值观转化为法律法规，实现道德感召力和法律约束力的结合，促进国家治理的良法善治。

(一)国家治理现代化需要社会主义核心价值观的支撑

国家治理现代化的重要表征在于实现良法善治，这需要以社会主义核心价值观为检验标准。第一，法律是否为“良法”需要以社会主义核心价值观为判断标准。“国家治理是不是良法之治，关键看国家治理制度体系贯通什么样的价值观和价值标准。”[1]社会主义核心价值观以中国特色社会主义理论为基础，内含着全球化、信息化和多元化时代背景下的价值依归，因此可以成为良法的判断标准。而且，法律作为国家治理最重要的手段，其本身必须反映和表达社会主义核心价值观的要求。“一个国家的治理现代化缺失了核心价值观的导航，必定偏离国家的价值目标，悖逆社会的价值取向，违背个人的价值准则。”[2]第二，治理是否为“善治”也需要以社会主义核心价值观为判断标准。善治要求凝结最广泛的社会共识，发挥制度优势，提高治理效能。社会主义核心价值观包括国家、社会、公民三个层面的价值目标，本身就是最广泛社会共识的反映。而且，将社会主义核心价值观转化为法律法规，一方面可以将道德和价值共识固化为法律制度，为共识性价值目标的实现提供有效的制度支撑；另一方面可以增强民族凝聚力，提升共同体意识，将特有的制度优势转化为强大的治理效能。

(二)社会主义核心价值观法律化符合国家治理现代化的要求

国家治理现代化要求系统治理、综合治理、源头治理、依法治理。第一，系统治理要求各治理要素的兼容和统一。其中关键是要处理好公民、政府、市场三个要素之间的相互关系，实现权利保障、治理现代化、市场整合的有机结合。社会主义核心价值观三个维度的内容也就是这三种要素的科学反映，从而可以成为系统治理的统合性力量。第二，综合治理要求不同手段的补缺和配合。“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[3]将社会主义核心价值观融入法律法规，不但划定了法律、政策和道德的作用边界，而且也使其作为不同的治理资源相互补缺和相互配合。第三，源头治理本质上要求“定分止争”。法律和社会主义核心价值观的融合，能构建一个“情、理、法”相协调的规范系统，为权利义务的分配、权力责任的划定提供更为科学的法律依据。第四，依法治理是治理现代化的保障。“国家治理体系是一个宏大的政治体系，在一定意义上也是一个宏大的法治体系。”[4]国家治理现代化要求建立健全的制度体系，立法发挥着引领和推动作用。所以，社会主义核心价值观融入立法既是改进立法工作的基本要求，也是推动国家治理现代化的现实需要。

二、社会主义核心价值观融入立法的基本模式及其困难

社会主义核心价值观融入立法的模式决定着它调整社会关系的途径以及规范公民行为的效力。法律法规要更好地体现国家、社会和公民的价值目标、价值取向、价值准则，“目标”“取向”“准则”的不同表述表明了社会主义核心价值观融入立法的三种不同模式。

(一)融入法的目的条款

法的目的条款是社会主义核心价值观融入立法的主要载体。当前，立法者主要是运用这一载体推动社会主义核心价值观入法入规。“立法目的条款是整个法律文本的价值目标，其他部分都是为实现立法目的而设置的。”[5]它具有高度抽象性，并蕴含着立法者的价值追求，社会主义核心价值观的三个不同层面皆可通过立法目的条款予以体现。

社会主义核心价值观融入立法目的条款主要以三种方式呈现：第一，在目的条款之中明确载入社会主义核心价值观这一概念。我国《民法典》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》等第一条就规定有“弘扬社会主义核心价值观”的内容。第二，在目的条款之中载入社会主义核心价值观的一个或几个具体价值观。我国《教育法》第一条就规定“为了促进社会主义物质文明和精神文明建设”的目的；《上海市社会信用条例》第一条有“为了提高社会信用水平、增强诚信意识”的规定。第三，在目的条款中没有载入社会主义核心价值观或者其基本内容的明确术语，但是条文明显体现了社会主义核心价值观的价值要求。《上海市居住证积分管理办法》第一条目的条款即蕴涵着平等、和谐的价值观(1)《上海市居住证积分管理办法》第一条规定，为了保障境内来沪人员的合法权益，规范人口服务和管理，提高政府服务水平，促进本市经济、社会、资源、环境协调发展，根据《上海市居住证管理办法》，制定本办法。。这三种方式并不互相排斥，它们有可能在目的条款中同时交叉重叠出现。例如，《英雄烈士保护法》《国歌法》《南京市国家公祭保障条例》第一条，既有培育和践行社会主义核心价值观的规定，也有传承和弘扬爱国主义精神的内容。

但是，目前很多立法并没有认识到目的条款如何体现社会主义核心价值观的要求，体现为不能甄别法律法规调整对象与调整目的的关系，所以既难以为后续立法活动提供价值指引，同时又难以有效指导执法和司法。

(二)融入法的基本原则条款

法的基本原则条款是表达和反映社会主义核心价值观的重要载体。“任何一部法律主要是法的规则所组成的有机统一的体系，这些法的规则体系必须统一于法的原则之下。”[6]相较于具体的法律规则，基本原则更能体现一般的价值准则，融入基本原则的社会主义核心价值观决定着整部法律的价值取向。

当前，社会主义核心价值观已经融入不少法律的基本原则条款中。《民法典》第四条的平等原则、第七条的诚信原则，确立了民事主体在民事活动中的平等性和遵循诚信原则的必要性，为其他规则的设立提供了基础性原理，这两条原则性条款就表达了社会主义核心价值观的平等价值观和诚信价值观。《民法典》第九条的绿色原则条款，虽然没有对应社会主义核心价值观或其基本内容的明确术语，但这一原则蕴含着人与自然和谐相处的思想，诠释了生态文明的理念，融入了文明、和谐的社会主义核心价值观。总之，社会主义核心价值观融入法的基本原则条款，可以将自身的道德约束力拓展到公民的法律权利义务中，进而指引和评价公民的行为。

但是，不同的法律原则往往是不同法律部门划分的学理标准及其部门法体系融贯性的基石，而社会主义核心价值观何以可能符合法律原则的这两点要求成为一个难题，这呼唤更高的立法技术来解决。

(三)融入法的规则条款

相较于法律原则，融入法的规则条款是社会主义核心价值观由观念层面转向制度层面的必由之路和最佳选择。

社会主义核心价值观融入法律规则主要是融入其行为模式部分和法律后果部分。第一，融入行为模式部分时，目前立法基本做到了评价标准尽量明确，权利义务性内容清晰。《长沙市文明行为促进条例》第六至十四条细致地规定了倡导的文明行为与禁止的不文明行为，具体到了公民日常生活的各个方面，每一条都融入了文明的价值观，并把这种价值观转化成了细致的法律条款。通过具体规则为公民设立行为的准则，使之具有更强的可操作性。第二，融入法律后果部分时，在把握好法律与核心价值观界限的同时将前者的刚性与后者的柔性有机结合起来，鼓励公民自觉遵守法律规定，践行核心价值观。《慈善法》第八十条关于国家给予慈善活动税收优惠的规定，通过对法律后果部分的合理设计，给予公民奖励性的法律结果，弘扬了友善的价值观。全国人大于2017至2019年间制定的《外商投资法》《监察法》《民法总则》等三部法律，皆在规则条款中规定了社会主义核心价值观的相关内容，将自由、平等、民主等价值观转化为调整公民权利义务的法律规范。

但是，社会主义核心价值观本质上属于道德层面的内容，感化和软约束是其重要的作用方式，将其转化为硬性约束的法律规则就存在一个如何把握“度”的难题。

三、社会主义核心价值观融入立法的困难之成因

目前，社会主义核心价值观融入立法取得了显著成效，但是仍然存在一些深层的困难，其主要成因有以下几个方面。

(一)社会主义核心价值观与法律的本质区别决定了融入难度

社会主义核心价值观与法律本质上分属两种不同的规范体系，二者在作用机理、体系结构等方面都存在差异，这是社会主义核心价值观融入立法困难的根本原因。

一是社会主义核心价值观的作用模式与法律的作用机理相错位。第一，二者作用范围不同。社会主义核心价值观本质上是一种道德规范。它既关注私人领域的关系，也关注公共领域的行为；它在调整公民外部行为的同时也影响着公民的内心世界。而法律调整的是公民的行为，并不对人们的内心活动加以干涉，保持“私域自治”是法律的美德。第二，两者作用方式不同。社会主义核心价值观作用的基本方式是感化和劝导，力促公民自觉承担道德责任，主动维护他人的合法权益和社会的整体利益。而法律的强制性是法的本质特征，立法就是对有限社会资源的强制分配，也赋予维护公民权利的强制手段。作用机理的不同使得社会主义核心价值观在融入立法时，难以把握融入的精度、深度和广度。“核心价值观入法，既要引导、激励、约束，又不能超出高限、强人所难。”[7]一旦立法在融入较高层次的价值目标之后，制定了公民难以遵守的法律规定，法律制度势必难以有效实施，将会损害法律的权威，国家治理的社会效益也会大打折扣。

二是社会主义核心价值观的指导性与法律的精确性要求相错位。社会主义核心价值观在未融入立法之前，更多的是以道德规范的形式调节着社会关系。作为一种思想意识体系，社会主义核心价值观是一种抽象的价值指导，它具有丰富的内涵和巨大的解释空间。然而，法律内在要求确定性和可操作性。根据《立法法》第六条的规定，法律规范应当明确和具体。社会主义核心价值观内容的模糊性与法律的确定性要求产生冲突，使得融入社会主义核心价值观的法律法规可操作性降低。

(二)现有立法技术能力不足阻碍了融入进程

如何促进社会主义核心价值观融入立法需要高超的立法技术，其中首先要确定合理的立法选项，其次要协调整体融入与部分融入的关系。目前，立法尚未很好地解决这两个问题。

现有立法选项对社会主义核心价值观融入立法的激励性存在不足。当前立法(特别是地方立法)选项的重心不在于促进社会主义核心价值观的法律转化，甚至有的地方立法选项就没有对培育和践行社会主义核心价值观的考虑。例如，2015年设区的市获得三个方面立法权之后，各市对“城乡建设与管理”的立法热情高涨，甚至请求全国人大法工委对其作出了扩大解释的答复，但是对可能集中反映社会主义核心价值观方面的文化传统保护相对冷淡得多。这一做法使得高品质的社会主义核心价值观系统立法得不到保证，各项立法也难以从整体上满足国家治理现代化的需要，对治理体系的价值指引和制度保障作用也难以显现。

现有立法技术对社会主义核心价值观入法入规的方式协调能力不足。从性质上看，当前社会主义核心价值观融入立法主要有两种方式：第一，理念性融入，即将社会主义核心价值观作为整体理念写入法律条文，包括目的条款和原则条款。第二，规则性融入，即将某一具体的价值观转化为法律规则。立法技术的不足使得在第一种方式下，部分法律文件简单照搬社会主义核心价值观，法的评价作用减弱，沦为形式化、口号化的宣示性立法；在第二种方式下，不能科学设置公民权利义务，从而不能有效承接社会主义核心价值观法律化的要求及其限度。“现行一些法律法规的内容尽管总体上与社会主义核心价值观相一致，但规定过于宽泛而不够具体，阐释不够明确和清晰，过于强调法律的客观性和刚性，忽视了社会主义核心价值观的导向性。”[8]这一方面会导致立法效果与立法目的相背离，法律的公信力受损；另一方面致使社会主义核心价值观融入立法的现实需求与实际作用相背离，法律法规难以发挥预期效果，并不能为国家治理现代化提供有效的制度支撑。

(三)融入立法限度的把握难度制约了融入效果

社会主义核心价值观融入立法的限度，必须以公民对于法律规范的遵守程度和社会主义核心价值观的接受力度为依据，单纯强调融入极易引发法律制度的可接受性问题。以2013年广西省南宁市发布的《南宁市城市公共汽车客运管理办法(征求意见稿)》中的“让座”规定为例，该办法要求遇有老、弱、病、残、孕等特殊乘客，应当主动让位。这一“让座”规定目的在于塑造文明乘车理念，弘扬社会主义核心价值观，但却可能引发更多的问题。例如，地方立法能够任意增设公民的让座义务吗？如何保护其他乘客的利益？其法理依据何在？总之，虽然社会主义核心价值观融入立法之后其规范作用增强，但并不能机械地通过立法作对应规定，立法过多地介入社会主义核心价值观的作用范围，效果可能会适得其反，可能不但会折损社会主义核心价值观，而且不利于弘扬社会主义核心价值观，从而从根本上弱化了治理能力。

四、促进社会主义核心价值观融入立法的建议

推动社会主义核心价值观融入立法是一项繁重的工作和一个长期的过程。针对当前立法遇到的障碍，结合推进国家治理现代化的客观需要，提出如下几点建议。

(一)廓清法律与社会主义核心价值观的边界，科学设置权利义务

一是根据实际需要和法律的可接受性要求，将社会主义核心价值观转化为法律规则的各个构成要素。社会主义核心价值观融入立法是赋予其法律效力的必要前提。推动社会主义核心价值观融入立法要考虑社会的实际需要和民众的承受力，综合权衡社会主义核心价值观融入某一法律文件的必要性与可行性，科学评估其法律效果、社会效果和政治效果，从而在法律规则的构成性上科学选择设定假定条件、行为模式和法律后果的具体内容。此外，将社会主义核心价值观融入立法并不是机械地将其基本概念纳入法律条款之中即可，而是需要运用法律语言和权利保护精神将核心价值观加以新的阐释，甚至通过法律解释方法明确法律概念，划定其适用范围。

二是推动社会主义核心价值观入法，要牢牢把握保护公民基本权利的主线。倡导社会主义核心价值观固然重要，但不能颠倒社会主义核心价值观与法律的主次关系。只有坚持基本权利保护的主线，社会主义核心价值观在从软性要求上升为硬性规范时，才不会破坏法律文明和法治精神，融入立法之中的社会主义核心价值观，才能在国家治理现代化中有效发挥价值支撑和制度保障的功能。

三是建立健全司法实践中法律推理和法律论证的“熔断机制”。推动核心价值观入法本质上是从法律的角度确保价值观的约束力，同时也是防止道德僭越法律的需要。“社会主义核心价值观入法不能冲淡、减损、破坏或替代法律，切忌颠倒法律与道德之间的主次关系，必须维护法律的至上地位。”[9]一旦核心价值观通过立法融入法律条款之中，价值观就具有了法律效力和熔断理由，不能再首先或者单纯以原来的价值观来分析和解决纠纷，必须首先以融入后的法律规则来处理权利义务主体间的矛盾。

(二)改进现有立法技术，确保社会主义核心价值观实质融入立法体系

社会主义核心价值观在转化为良法的过程中，必须依靠完善的立法技术作为支撑，以此增强法律的可操作性和可接受性。

慎重选择立法项目，准确把握立法选项。确定立法选项须着重把握好以下四点：第一，根据现实需求深入分析价值观立法的必要性，遵循立法的自身规律，积极借鉴国外价值观入法的先进经验，选择契合人民诉求的立法项目，避免重复立法。第二，重视价值观的引领作用，特别是在市场经济、生态文明、互联网等重点领域的立法项目，在准确把握立法趋势的基础上区别轻重缓急，精选有利于践行社会主义核心价值观的立法项目。第三，通过网络、座谈会、报刊等广泛征集公民的立项建议，支持社会各界深度参与立法，确保上升为硬性规定的社会主义核心价值观充分体现社会的广泛共识。第四，对收集到的立法项目进行反复论证，逐一筛选，严格把关立法建议项目，针对重点、难点问题及时立法。第五，合理使用立法资源。地方人大要紧扣社会主义核心价值观融入法律的趋势，在立法权限内选择符合地方实际、具有地方特色、满足地方可持续发展需要的立法项目，注重环境保护、历史文化保护方面的立法，防止将获取经济利益作为立法选项的唯一标准。

设定引导措施，完善融入方式，协调社会主义核心价值观理念性融入与规则性融入的关系。改进融入方式可通过以下四种途径：第一，结合已有的立法选项，选择适当的融入方式，防止片面追求社会主义核心价值观融入立法。第二，在将社会主义核心价值观融入立法时，可以根据立法需求同时采用两种融入方式，充分发挥价值观的引领作用。理念性融入能提升公民对价值观立法的认同感，规则性融入能更为高效地约束特定主体，两种方式的功能虽然存在差异，但却并不存在冲突。第三，为了避免上升为法律规范的社会主义核心价值观以大量宣言似的口号存在，力求明确相应的法律责任以保障社会主义核心价值观的规范效力。即使社会主义核心价值观融入的是法的目的条款和基本原则条款，也需要尽可能增强其指引作用。第四，推动行政机关和地方政府通过实施性立法，将社会主义核心价值观转化为更为具体的实施细则。

(三)科学制定立法策略，把握社会主义核心价值观融入立法的限度

根据不同的融入模式科学制定相关策略，是把握社会主义核心价值观融入立法限度的可靠途径。第一，区分立法直接目的和间接目的。在社会主义核心价值观融入法的目的条款时，根据立法所要解决的首要问题和立法意图，合理确定何种价值观为应当首先获得满足的直接目的，何种价值观可通过间接目的予以诠释。确立为直接目的的价值观必须反映该项立法的特殊需求，而确立为间接目的价值观必须由直接目的引起或与其紧密相关。第二，融入基本原则条款的社会主义核心价值观不得与文本中的其他原则、规定发生冲突。当某些价值观难以转化为具有可操作性的法律规范时，可以通过法律语言的转化融入基本原则条款。第三，科学使用倡导性规则。例如立法不宜制定命令公民主动做好人好事的强制性规则，但可以制定倡导性规则对公民的善行予以保护和鼓励，在降低做好人好事成本的基础上调动公民的积极性。总之，应该根据社会主义核心价值观融入立法的三种不同模式，合理设置相关策略，适度把握融入限度，提高社会主义核心价值观融入立法的效能，确保良法善治，由此推进国家治理体系和治理能力的现代化。