论地方政府在农业保险中的职责和权力

◎庹国柱

中国政策性农业制度建立已有14年，这是农业保险发生翻天覆地变化的14年。这个制度下的一系列保险产品虽然还不能为农户提供充分的补偿，但在一定程度上为中国农业现代化发展解决了风险补偿问题，也为乡村振兴战略的实施提供了越来越强大的风险保障。刚刚过去的2020年，农业保险为农业提供的风险保障达到4.13万亿元，以保费计算的市场规模达到814.93亿元，为农户提供的风险补偿为616.56亿元，分别比2019年增长8.54%、21.18%和10.07%。按照人民币兑美元的汇率6.5元/美元，中国农业保险保费是125.37亿美元，同年美国的农业保险纯保费是100.62亿美元，即使其管理费补贴为17%，其总保费也不过117.72亿美元。也就是说，我国2020年的农业保险市场规模超过美国，成为全球第一。

不过，我国建立的政策性农业保险制度还不完善，作为这个制度主导的政府方面，有许多需要解决的问题。特别是地方政府，到底应该在这个制度中发挥什么作用，具体的职责和权力是什么，并不是非常明确，在执行过程中难免出现失当，影响农险制度效率的提高。本文主要就地方政府在农险制度中的某些不当权力使用进行一些讨论。这里所讨论的地方政府，主要是省级和县级政府。

中国农业保险制度的双层机制设计

中国政策性农业保险制度，吸取了美国的“政府+市场”的制度模式，也吸收了加拿大的央地双层机制设计。中央层面负责制度供给，解决体制机制问题，通过立法和制定各种政策，特别是财政税收政策、监管政策和多部门配合政策，鼓励和引导地方政府举办符合本地实际的政策性农业保险。省及省以下的地方政府负责具体实施。

（一）地方政府担责的法规和政策依据

总结这些年的实践经验，就某种意义上来讲，在政策性农业保险制度中，中央政府主要决定农业保险市场发展的方向和速度，地方政府主要决定农业保险市场发展的秩序和质量。农业保险高质量发展，虽然需要中央进一步的政策支持，但“重头戏”是在地方政府。可以这样说，在法规和政策确定的条件下，农业保险能不能实现高质量发展，取决于地方政府。那么，地方政府，特别是省级政府和县级政府在农业保险中，到底应当发挥什么作用、担当哪些职责呢？

根据笔者对法律法规的理解和十多年时间的观察与研究，对省级政府而言，主要是根据本省的农业和农村经济结构及财政实力，承担以下职责：1.确定本省的经营模式和市场组织结构；2.制定本省的农业保险发展规划；3.确定本省的保险标的、补贴范围和标准；4.依据法规政策确定农业保险在本省的运行规则；5.建立本省农业保险大灾准备金；6.根据法律法规和运行规则，实施对本省农业保险运行的全方位监管。

对县级政府而言，职责主要包括：1.因地制宜地落实省政府的农业保险发展规划；2.接纳经营机构在本县开展农业保险业务；3.协助保险经营机构进行组织、宣传和动员，力争实现“应保尽保”；4.执行上级政府关于农业保险的法规和政策；5.代表央地政府给农户补贴保险费并与保险公司结算；6.维护投保农户的权益，力争做到“应赔尽赔”。

央地双层机制设计，在很大程度上是考虑到我国的治理模式以及财税体制的现状。无论是国家治理模式还是财税体制，我国都不同于美国，所以不可能采取美国那种联邦政府单层治理模式。而我国的税务体制，类似于加拿大。加拿大是联邦制，各省有独立的公民和财产权力，也是施行联邦政府和省政府分税制度。所以他们在设计农业保险制度的时候，就采取央地两级立法，联邦政府立法确立农险制度的框架和财政补贴责任及监管、获取统计信息的权力，地方政府立法负责具体实施，并与联邦政府签订协议，选择联邦政府补贴的方式和比例，并向联邦政府提供预算和统计信息。我国的农业保险制度的央地双层设计，类似于加拿大的体制建设。

我国政策性农业保险制度设计，最初的表达是在《农业保险条例》的第一章“总则”里，但由于实践经验的限制，只是笼统和概括反映在“政府引导”“自主自愿”和“协同推进”几项原则和第三条“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”、第四条“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理”“国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作”、第五条“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作”等条文中，没有见到更详细的规范，特别是县级政府的职责没有被提及。

其中的“政府引导”，根据财政部的解释，是要通过央地政府的“保险费补贴等政策支持，鼓励和引导农户、农业生产经营组织投保农业保险”，央地政府的补贴责任是有具体规定的（见《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》2016年）。“自主自愿”是“农户、农业生产经营组织、经办机构、地方财政部门等各方的参与都要坚持自主自愿，在符合国家规定的基础上，申请中央财政农业保险保险费补贴”（文件同上）。这表明，除了农户和农险公司自愿之外，地方政府也要自愿才行。而“协同推进”则是要求央地“财政、农业、林业、保险监管等有关单位积极协同配合，共同做好农业保险工作”（文件同上）。

2019年财政部等四部委联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，对“地方政府”的职责有了新的规定，特别是对“基层政府”（笔者理解主要要是县乡政府），作出了一些新的规定。其中第八条规定，“地方各级政府不参与农业保险的具体经营”和“基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助农户和保险机构办理农业保险业务”等，对县乡级基层政府的职责和行为作出了比较明确的规范。也就是说，央地双层机制设计是在实践发展基础上得到逐步明确，也是在实践中得到丰富和发展的。

（二）基层政府参与和担责是我国农业保险制度的重要特点之一

在国际经验里，笔者所了解的其他采用政策性农业保险的国家，一般是中央政府参与和担责，也有上面说的中央和省级政府双层参与和担责的制度安排，但是很少有对基层政府参与和担任重要职责的安排。赋予县乡基层政府在农业保险制度中较多的参与和责任是我国农险制度的一个特点。就笔者理解，至少有三个原因：

第一，鉴于体制的关系，我国的政治、经济和社会建设，要由基层政府，特别是县乡（城市里是街道办和居委会）政府来落实和推动。基层政府在社会治理中发挥着重要的作用，担负了重要责任，政策性农业保险通过县乡基层政府来推动和落实顺理成章。而西方国家和其他一些发展中国家，无论是商业保险还是政策性保险，都是直接交给市场，基层政府也不会插手。这些国家关于农业保险的法律，也缺乏关于地方政府承担责任的规定。

第二，我国农户，特别是占总农户数90%以上的小规模经营的农户，不是风险规避者，而是风险爱好者，至少是风险中性者，比较缺乏风险和保险意识，对保险和农业保险的知识掌握不多，农业保险的参与热情并不高，但出于对政府的信任和信心，容易接受政府的宣传和解释。所以，利用政府公信力，由基层政府协助保险经营机构进行组织、动员和宣传，更容易实现农业保险“应保尽保”的经营效果和政策性农业保险的政策目标。

第三，鉴于第二条，农业保险经营机构在基层政府帮助下进行展业和理赔，理论上可以降低农险的交易成本和提高农险经营效率。这一点在建立政策性农业保险制度的初期是明显的。那个时期，各地基层政府热情帮忙，动员农户投保，解决了经营机构基层承保人力不足的困难，使农险经营很顺畅，而且费用率不超过15%。

地方政府在农业保险运行中职责的缺位与越位

我国十多年政策性农业保险制度的运行表明，虽然现行法律法规并不完善，央地政府在这个制度中的职责并没有明确划分，但是，地方政府一直在创造性地尝试建立本省、直辖市、自治区的农业保险体系和机制，而且有许多很好的经验和案例。但是，在这一过程中，地方政府在承担责任方面不同程度地存在“缺位”和“越位”的问题。

（一）省、县政府在农险制度中的职责缺位

1.省级制度方案不完善。有的省还没有制定本省农业保险实施的制度方案，有的省虽然出台了实施方案，但还很不完善，缺少一些重要的制度要素。例如，缺乏完整的农业保险发展规划，缺乏统一的管理和监督机制，更缺乏统一的监管意志和执行力；在有些问题上存在执行懈怠，监督不力；对基层政府招标的指导不到位，对财政补贴资金执行的监督也不到位。

2.省级决策机制不完善。省级政府虽然有确定本省农业保险标的的“自愿”权利，但是对于国家重点强调的大宗粮食作物的保险，也不可无视中央的政策导向，随意决定弃舍。这实际上是决策机制的缺位。

3.县级政府缺乏目标性和主动性。有的县级政府缺乏贯彻省级政府关于农业保险发展规划的主动性，本县的农业保险发展有些盲目，不知道该采取什么措施，该发展什么项目，完全靠保险公司自发地操作和推动。

4.对于违规行为缺乏监督治理。有的省、县对农险展业和理赔过程中的不规范行为缺乏有效监督，甚至漠视或助长保险企业对投保农户利益的侵害。

5.省级管理和监督机制不健全。在一些重要问题上，难以统一监管意志，使一些市场乱象得不到有效的治理。

（二）省、县政府在农险制度中的职责越位

1.无视农业保险规则。有的县级政府自创的经营模式未经省级政府批准，执行也无人监督。有的县级政府与本县保险公司分支机构实行“五五联合共保”，发生灾害损失之后，却不按照“共保”协议支付50%的赔款，甚至要求保险公司支付全部赔款，最终导致投保农户利益的损失。

2.不适当干预公司定价权。有的省份不尊重保险经营机构的保费定价权。《指导意见》第八条规定，要充分尊重保险机构精算定价的自主权。而这些省份，却在没有依据的条件下强行要求保险公司降价，甚至在招标中竞价。更有甚者，当年降价之后，还要按照新价格计算前几年的保险费，并要求退回前几年“多收”的保险费。这些越位行为，必然导致当地的农业保险市场扭曲，农险经营出现困难甚至失败。

3.利用招标设租和报复。县乡政府部门亲自操刀进行农业保险经营范围的招标。通过设租方式分配农险的地域资源，其后果不言而喻。据笔者对某农险公司的调研，该公司用于县域招标等方面的所谓“公关”费，几乎要占公司当年签单保费收入的4%～5%。如就在《指导意见》发布后，在财政部门三令五申要清理拖欠保险经营机构“应收保费”的背景下，在某县多年经营农险的某公司，由于依照财政部规定向县政府索取历年积欠的“应收保费”，结果在招标中被县政府“赶”出本县的农险经营行列。

4.县级政府参与和干预农业保险的经营，特别是通过“协议赔付”，践踏保险合同的法律严肃性和公正性。有的县政府，遇到小灾损失，要求保险公司多赔，遇到大灾损失，又同意保险公司少赔，使本县的农业保险失去了本身的意义。有的县政府甚至无视农户的权益，索赔的时候，竞然同意修改保险合同有关条款。如某县，在某种作物实际上“倒签单”的条件下，甚至不经查勘就“代表”农户提出近6倍于保险费的索赔要求，把农险公司当成“提款机”。

5.擅自截留挪用保费补贴款。有的县长期截留、挪用甚至贪污中央财政和省级财政下拨的保险费补贴款而没有被追责和受到处罚。更有甚者，保险机构由于向县政府索要补贴款项，还遭到报复。这些现象，严重妨碍了农业保险制度的健康运行。

6.利用权力在保险合同中加入非当事人意愿条款。如在一些地区试验的保险产品中，政府要求加入“保底赔付”的条款，即使不触发赔付，也必须给投保农户赔付。触发赔付之后，强行要求保险机构多赔。

7.没买保险也要求赔付。保险合同是保险双方当事人自愿订立的法律文件，如没有签订保险合同，农户的风险损失本不应由保险公司赔付。但有的地方政府以“维稳”为借口，让保险公司给没买保险的农户提供赔付，把保险当作政府的财政部门。

产生上述不规范问题的根源

（一）缺乏明确的法律规定

目前，我国仅制定了一部《农业保险条例》（以下简称《条例》）和一些部门规章及文件，尚未制定和颁布《农业保险法》。而且《条例》里面对很多问题的规定只是一些原则性的规范。特别是对于地方各级政府应当发挥的责任和权力，缺乏具体规定和要求。例如，对于地方政府在农业保险经营中的定价和议价权力、对于应当由哪一级地方政府进行招标选择经营公司、对于地方政府应该监督保险经营的哪些活动和行为、对于地方政府干预保险公司经营活动的范围、对于干预经营和其他违法违规行为应当如何处罚问责等，都没有给予明确的管理和监督规定。

现有法规、部门规章或者文件有些地方不够准确、不够严谨，存在理解上的歧义。比如，财政部《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》第十条中提到，保险经营机构厘定保险费率“应当在充分听取各地人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订”，地方政府就依照这个条款，强行要求保险公司降低费率，这样的理解显然是有偏差的。还有，《农业保险条例》明确规定，对于协助保险机构开展保险业务的“协保”人员，可以支付适当工作经费。但仅仅是原则性规定，地方政府执行检查时，使用其他规章来量度，使得部分协保人员和基层政府工作人员因领取了“工作经费”而受到地方政府有关部门的处罚。

（二）行政权力的不适当使用

除了上述原因，还有一个重要原因就是地方政府少数官员缺乏法治观念。有的官员可能还没有牢固树立法制意识，仍然存在不适当地使用行政权力对待农业保险的问题。如有不少地方，在试点“保险+期货”时，要求加上一个“保底赔付”的条款，如无触发赔付，也必须赔给投保农户所交保险费的40%～60%。

（三）监管人员缺乏农业保险知识

农业保险和其他保险业务一样，是一种法律规范下的经济活动，有其专业特点、独特的运作方式和专门的法律规范。如果不了解保险和农业保险的这些特点，只是按照自己的理解想当然地对待和处理农业保险问题，就可能出现偏差。要处理好农业保险的事，发展好本地的农业保险，还需要学习一些保险和农业保险知识。

对地方政府职责和行为的规范刻不容缓

进一步明确地方政府在我国农险制度中的职责和权力，势在必行，刻不容缓。当前高质量发展农业保险，从制度建设和完善层面来说，就是要解决好农业保险制度运行的矛盾，而这个矛盾主要集中在农险第一线，地方政府是主要矛盾的主要方面。中央层面设计的制度和制定的政策，要靠地方政府来落实，如果“最后一公里”有“梗阻”，就很难有顺畅的运行和良好的经营效率。

表1：各国农业保险制度模式一览表

（一）要对中国农业保险制度自身特点进行考察和再认识

全球范围内的农业保险有很多不同的制度模式。例如，完全商业性农业保险制度、公共部门经营（政府）的农业保险制度和政府市场合作的农业保险制度（见表1）。我国虽然采取的是类似于美国的“政府市场合作体制”，但我国的国情与美国有很大差别。美国是小政府，而且各州县政府也是相对独立的，所以美国的农业保险是联邦政府“一竿子插到底”，只有联邦政府和保险经营机构两个层级。从行政体制上，他们虽然也有联邦、州、县三级政府，但是州、县并不听从联邦政府的行政指令。州、县级政府负责人只对他们选区的选民负责。对于农业保险这种全国性项目，州、县地方政府基本上不参与，地方政府在农业保险中也没有法定责任，不需要“自主自愿”，也不用担“协同推进”之责。

我国是大政府，有中央、省、地、县、乡五级政府，如前所述，按照《农业保险条例》规定的原则，从中央到省、县五级政府都有责任和相应的权力。而省、县政府的责任和权力更加重大，特别是县政府，直接参与农业保险活动，而这些活动很容易与保险经营联系在一起。此外，因为有“政策性”的定位，加上有各级政府高达80%的保险费补贴，容易产生权利错觉，当法律法规和行政文件没有明确划定政府的权力边界时，县政府极有可能把行政权力之手伸进保险经营领域。而有的省政府又产生了另一个极端的认识，以为只要按照财政部的规定补贴25%的保险费就可以了，剩下的都是保险公司的事。这种认识导致当地的农业保险在起初几年里发展得比较缓慢。

（二）亟需修订和完善我国农业保险的法规和政策

我国《农业保险条例》颁布实施八年，对我国农业保险制度进行了重要的设计和规制，对政策性农业保险的政策和业务给出了基本的规范。但是八年来，在实践中产生的很多问题，需要尽快修订完善《条例》和与之配套的一些政策文件，有针对性地对地方政府的职责和权力作出更加明确的具有较强可操作性的规定。或者根据修订的《条例》要求，拟定《地方政府农业保险工作规范》，出台省、县级政府参与农业保险的准则或者负面清单，以及对政府工作人员在农业保险中违规行为的处罚规定。假如违规不受惩戒，这种违规永远无法得到治理。

对于一些多方面都很关注的问题，例如农险的产品开发和产品定价规则，《指导意见》中已经提出，要“充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权”“构建农业生产风险地图，发布中国农业保险纯风险损失费率，研究制定主要农作物、主要牲畜、重要‘菜篮子’品种和森林草原保险示范性条款，为保险机构产品开发、费率调整提供技术支持”，需要早日拿出可操作性方案，给地方政府明确的权力界限，减少对农业保险经营的不适当干预。

（三）地方政府有关官员要多了解农险基本知识

地方政府不少部门和干部参与农业保险活动，但是很少向他们普及农业保险的基本原理和基础知识，十多年来我们各方都埋头做农险业务，对这方面有所忽略。因此，有必要对地方政府官员和干部，特别是那些跟农业保险打交道的部门干部，进行必要的农业保险知识培训，使其既懂得农业保险的制度规则，也懂得农业保险的基本业务规则，避免再出现侵害保险机构利益、侵害投保农民利益的现象。只有中央政府、地方各级政府和保险公司各司其责，农业保险才会健康、可持续和高质量发展。