我国制造业红线合理性研究
——基于安全视角话语模拟

周光伟

（深圳市龙岗区发展和改革局，广东 深圳518100）

对于我国制造业发展规模问题，有学者提出应该保持制造业适度规模，如刘俏（2020）把我国制造业的GDP 占比维持在至少23%以上。设置某一类的比例指标以保持制造业适度规模，类似于现有全国性公共政策中耕地红线等问题，属于全国性公共政策问题。对该问题，研究方法上选择公共政策领域的话语联盟框架，模拟安全这一可能的认知框架和价值立场下的观点，以期对设置我国制造业红线合理性提供更多的政策参考。

一、公共政策话语分析框架

政策话语研究是20 世纪90 年代之后西方公共政策研究中的新兴领域，中国公共政策研究者可以借鉴这一理论资源来促进本土政策研究的发展。参照李亚等（2016）对公共政策话语结构与要素的分析，以德雷泽克所提供的“话语分析要素清单”来分析设置我国制造业红线。清单内容包括以下要素：一是对政策的基本态度，即该话语在特定政策问题上的立场。二是核心价值，即该话语宣扬的政策方案评判标准。三是被建构的基本实体，即话语中那些重要的事物是如何被描述的。四是被假定的关系，即话语中故事内容遵循的逻辑关系。五是被预设的行动者与动机，即话语中的人或组织是如何被描述的。六是隐喻和其他修辞，即话语运用了哪些修辞上的手法来使自己更有说服力，以及话语所用词汇里有无明显的隐喻或象征。七是对应的迷思，即对话语起到重要支撑作用的理论或传统，具有一定的社会影响力。八是关键词汇，即具有代表性、在同类话语中经常被使用的概念性词汇。

二、安全视角下的话语联盟类型模拟

（一）对红线的态度

对设置我国制造业红线的立场是支持，认为必须设置我国制造业红线，并将其作为一个全国性公共政策。

（二）核心价值

安全供给最为重要，应该首先解决“有产品供给”的问题，进而再解决“有较多或比较充足的产品供给”的问题，也就是说主要物质产品应该在国内实现供给，否则将导致经济不安全和国家不自主。因此要把主要物质产品生产控制在国内作为优先战略。由于主要物质产品生产要素比较多而且较为分散，需要在统一组织过程中完成生产活动，因此以产出（在统计结果上表现为制造业规模）作为产业政策抓手最为合适，以调动政府和社会掌握的生产要素资源稳定集聚在制造业。

（三）被构建的基本实体

1.制造业规模扩大是主要物质产品供给能力扩张的主要路径

从制造业地位看，制造业是国家经济长远发展的根基，是带动增长、就业与创新的源泉。西方国家“再工业化”举措对中国的启示是，工业（特别是制造业）发展是中国的立国之本。奥巴马于2009 年12月签署《美国制造业振兴框架报告》，将制造业视为美国经济的核心。从生产角度看主要物质产品一般就是制造业最终产品，形成过程需要制造业能力支撑。目前，我国已经构建了种类完备且层次多样的制造业生产体系。此外，制造业规模扩大还带动文化产品供给。制造业创造的物质财富是人类一切精神财富存在与发展的基础。服务业制造化是文化产品供给能力提升的关键之一。以制造业为主体的工业不仅是国民经济的“筋骨”，而且是现代服务业尤其是生产性服务业发展的依托。

2.中央政府和地方政府在制度和政策上提供有力保障

我国产业政策持续在引导发挥本土制造业要素禀赋比较优势。我国制造业主要利用资源禀赋和人口红利等要素优势在产品生产的加工、组装环节形成比较优势，这主要得益于“出口导向”的对外开放战略，以及一系列制造业发展政策。目前我国低技术劳动力的工资已经超过周边发展中国家，存在“挤出风险”，只有通过发挥国内市场庞大的规模效应才能更有效平稳甚至降低本土制造业单位产品成本，形成企业营业收入增加—研发投入增加—营业收入再增加的良性循环，克服单位产品要素成本上升带来的影响，进而稳定和保持我国制造业要素综合成本优势。

3.防范国际环境中国贸易保护主义

新中国成立至改革开放期间国际经贸环境对于我国形成整体封锁状态。1979 年中美正式建交后，美国对华封锁才算打破，而我国凭借独立自主和艰苦奋斗，逐步实现了打破封锁并在封锁中发展。改革开放以来国际经贸环境对于我国形成重点封锁状态，尽管整体封锁状态不再存在，但先进技术和关键装备依然处于封锁状态。显然，先进技术和关键装备无法从国外直接进口获得，只能立足国内巨大的制造业规模，带动先进技术和关键装备国产替代。当前国际环境是逆全球化和中美脱钩，延续了重点封锁状态，经济学理论上不存在的国际供应链风险在现实中正在呈现，无法保障我国制造业可以保持在一定规模。中国和发达国家的制造业由互补关系转为竞争关系。其中典型表现是美国政府直接行政指挥美国及非美国企业原本市场自由的经营行为，以图彻底去除中国华为公司核心技术优势，并且阻止半导体、人工智能等领域我国所需要的先进技术和关键装备进口，以图扼杀我国5G 等新一代新兴技术产业现有规模和未来前景。

4.我国制造业规模存在相对萎缩的未来趋势

目前我国主要物质产品国内供给程度不足。根据国家统计年鉴，我国居民主要耐用消费品拥有量远低于欧美发达国家水平，甚至部分低于世界平均水平，而每年巨额的货物进口量在一定程度上也反映主要物质产品供给对国外的依赖比较大。从我国历史数据看，制造业规模持续萎缩，先进制造业发展不足，低附加值制造业有所外迁，且受到服务业占比指标产业政策的挤压。我国制造业增加值占GDP 比重波动下降，从2006 年的32.5%下降至2017 年的29.3%，其中2011—2016 年快速下降3.1个百分点。从国外历史数据看，制造业规模持续萎缩，1991 年英、德、法、意各国制造业占GDP 比重分别是18.86%、26.59%、17.31%、21.55%，此后一直保持长期下落趋势，2009 年分别为10.30%、19.51%、10.59%、15.83%。

（四）被假定的关系

1.制造业规模是制造业发展的基础能力，保障主要物质产品供给必须稳定制造业规模

一是从经济学原理角度看，市场规模是经济进步极为重要的条件。制造业规模直接决定了制造业最终产品的种类数量，数量层面的规模是质量变革的基础。根据斯密- 杨格定理，市场规模扩大促进分工和专业化，引致劳动生产率提高，带来技术进步和经济增长，经济增长进一步扩大市场规模，促进分工深化。而根据熊彼特假说，规模产生效率。

二是从制造业规模与转型升级的关系看，较大的制造业规模有助于加快转型升级。我国制造业规模与结构高级度间的协调度水平呈稳定的上升趋势，我国农村工业和国有工业的发展均受制于市场规模的大小，与农村工业一样，市场规模对国有工业同样存在显著正向影响。按照发达国家梯次轮动发展的历史经验，我国仅开始了对发达国家的追赶和工业化的深入推进阶段，欧美一些发达国家近年来之所以提出“再工业化”，本身就意味着其工业化的任务还没有真正完成，显然我国工业化也没有真正完成，因此，制造业还需要继续保持甚至扩大发展规模。实际上，保持工业产值稳定可以实现产业结构转型，二者并不矛盾，比如20 世纪70 年代日本经历了明显的经济降速换挡，但日本的工业产值却保持了相对的稳定（70 年代中期至80 年代中期工业占GDP 比重保持在39.5%—41%），70 年代中期至80 年代中期则完成了产业结构的转型。

三是从产业关联性角度看，制造业行业带动作用最大，制造业规模越大，制造业带动作用越大。制造业是我国国民经济的基础和支柱，是其他一切类型行业发展的基本载体和依据，其发展直接影响到各经济部门的发展，这是目前所形成的普遍共识。丹尼·罗德里克（2016）把制造业称之为“扶梯行业”，认为以制造业为主体的工业部门是带动经济增长和生产率提升的“扶梯”。制造业的影响力系数明显高于服务业，制造业具有相当的后向关联效应。反之，中国现阶段的“过度去工业化”会对中国经济增长、生产率提升、现代服务业发展和农业劳动力转移产生严重的消极影响。

四是从科技与产业关系看，制造业规模是科技创新活动的基础。制造业是技术创新和扩散引致的供给增长的源泉。技术变革与创新所需的科学和技术要素都蕴含在产品制造的过程中，产品制造是研究与开发的主要驱动力，这是一国在下一次技术革命浪潮中取得领先地位的关键，不完备的产业体系会削弱国家技术革新能力，使国家错失通过下一次技术革命浪潮保持经济繁荣的机会。第二产业也是技术进步较快的行业，从而能有效提高生产效率。保持一定比例的制造业，也有利于全要素生产率的进一步提升。实际上，制造业是研发投入的主要产业，2008—2012 年间我国第二产业的研发投入占总研发投入的比重一直保持在93%左右，大部分OECD国家60%以上研发投入来自于制造业企业，制造业在美国研发投入中也占据主导地位。

五是行业市场规模与在全球各国家或地区内的产业分布正相关。行业市场规模的扩张会带来布局地经济规模的增加和布局相关产业的聚集，进而影响其国际价值链地位，且该因素会对国际分工定位产生“锁定”效应，推进该行业的专业化程度，因此，我国稳定制造业规模对提升国际价值链地位具有支撑作用。我国制造业在世界经济网络和创新网络中的供给地位和输出特征更为显著，稳定我国制造业规模，有助于支撑世界人民主要物质产品供给，是构建人类命运共同体的重要措施。

2.需要更好发挥政府产业政策引导作用

长期稳定国内制造业发展和制造业规模的市场预期，克服我国制造业“低端锁定”需要发挥产业政策作用。受到国际价值链分工中非对称优势、合成谬误和“逐底竞争”的层层影响，我国与欧美日等发达国家在国际价值链中地位差距依旧明显，国际分工地位提升缓慢，尤其是嵌入国际价值链后我国制造业被“俘获”“锁定”在低附加值环节，人均收入、技术水平提升速度相对缓慢，存在“低端锁定”的风险，在中、高技术产业表现的格外突出，显然这一现象的扭转不能依赖市场自身因素，而是要发挥国家政策作用，构建国家价值链，“决胜于国内，决战于国外”，强调根植国内市场，在国家价值链竞争中胜出的企业积累足够的高级生产要素，进而进入国际价值链后与跨国公司和国际买家具有对等的分工地位。此外，弥补高端要素短板的路径主要是靠规模做大之后的反哺，在规模经济和集聚经济中形成正向循环。通过国际经贸活动而获取高端要素的路径是走不通的。这是因为发达国家为了控制全球价值链，保持对于发展中经济体的非对称优势，不会轻易允许发展中经济体涉足高附加值环节。

3.稳定国内制造业规模

当前及可预期的未来一段时间国际环境对我国制造业发展形成压力，稳定国内制造业规模是应对外部压力的必然选择。面对我国被重点封锁状态的国际环境，必须要在底线思维下做好重点封锁状态的国际环境维持较长时间的准备，确保在最坏情况下国内制造业依然一定规模的存在，否则随时可能发生的“断供”将使得国内相关公司和产业陷入停摆和归零状态。总之，面对发达国家屡屡发起并不断升级的贸易保护，要及时灵活地转变生产方式来满足国内多样化的需求，使得我国制造业在全球价值链中的提升方式实现从专注国际市场转变为国际国内市场并重。

（五）行动者与动机

中央政府和地方政府保障全国人民和本地居民主要物质产品供给安全发挥了重要作用，为努力确保全国及本地制造业生产要素集和配置，稳定制造业规模及其带来的居民就业、劳动收入水平，在一定程度上也更加重视非经济价值。虽然目前地方政府表现出一定的自利性，即追求以经济增长为核心的政绩，进而片面追求相对环境清洁、利润率更高、城市形态更高端的服务业，但随着制造业红线作为产业政策和经济增长政绩导向，地方也一定会以稳定制造业规模为自利目标，同时更大精力做好环境保护等配套服务。

企业和个人也是自利的，其行为动机是确保自身的经济行为有利可图。当稳定制造业规模明确了一个长期稳定的制造业市场预期时，企业就会稳定在制造业投资，同时个人就会稳定在制造业就业，进而与产业政策协同发力，共同形成国内制造业的实质且巨大的市场力量。

（六）隐喻和其他修辞

在民族心理上，保持制造业规模来源于历史责任感。全国人民主要物质产品实现国内供给，才能支撑长治久安的独立自主发展权。建成工业化国家、制造强国被认为是彻底摆脱落后就要被挨打这一屈辱历史命运的根本路径。根据国际产业转移中的普雷维什“中心—外围”理论，第三世界国家等“外围国家”处于依附的、被剥削的地位，摆脱“外围”地位的惟一手段和根本出路是工业化，工业化也是“外围”国家经济发展的引擎。同时，在行业发展规律上，保持制造业规模具有理论可能性。根据赤松要的雁型模式理论，次发达国家某一行业的生产一般要经历三个阶段——进口阶段、进口替代国内生产阶段和出口阶段，而目前我国制造业仅仅处于进口替代国内生产阶段，国内制造业规模还应该稳定增长。

（七）对应的迷思

在经济理论上，主要依据是凯恩斯主义的经济干预理论。英国“世界工厂”地位的丧失，美国“世界霸主”地位的确立，尤其是日本“经济大国”地位的取得，证实政府的有效干预和推动成为“世界制造中心”的重要因素之一。正是由于发达国家自由竞争状态下过度“去工业化”，近年来才实施“再工业化”政策，政策核心是重新重视制造业的发展，包括加大对制造业的投入、对制造业实行各种优惠政策、促进制造业出口等。在经济治理上，主要依据是计划万能和市场失灵思维，计划万能思维推导出产业政策有助于制造业规模保持稳定，市场失灵思维下企业投资和个人选择不会大规模支持利润更低的制造业，进而无法保证多种多样的主要物质产品供给安全。

（八）关键词

主要是安全、保障、封锁三个关键词。其中，安全是核心价值追求，保障是追求安全的具体政策手段，封锁则是必须要采用保障这一手段实现安全价值的外部环境状态，也就是说在被重点封锁状态下稳定制造业规模是实现国内主要物质产品供给的必然路径选择。

逐个参照和分析“话语分析要素清单”八个要素，保持我国制造业规模具有较强的必要性和充分性，因此，亟需把保持我国制造业规模作为一项全国性公共政策，加快设置我国制造业红线。