开展国土空间规划的认识与思考

姚姝娟，石建军

(内蒙古自治区航空遥感测绘院，内蒙古 呼和浩特 010010)

2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，搭建了新时期国土空间规划体系的“四梁八柱”，明确了规划的顶层设计。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划是“区域整体”的谋划，是一种超越“多规”之上的系统性重构，是一种新的规划，为的是更好处理人和自然之间的相互关系，支持可持续和高质量发展，是人类社会有远见的实践性活动。国土空间规划是当前和今后一段时期开展国土开发保护和生态文明建设的重要指导思想和基础，需要做到系统谋划、统一规划、协同治理。

1 建立统一的国土空间规划的意义

1.1 生态文明建设和可持续发展的需要

习近平生态文明思想包含了“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观，坚持生态优先、绿色发展，推动建设美丽中国。要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，多干保护自然、修复生态的实事，多做治山理水、显山露水的好事。生态建设与保护都需要国土空间规划的整体谋划和服务支撑。

20世纪80年代以来，人们逐渐认识到只有走可持续发展的道路，才能有光明的前景。我国人口众多，资源与环境消耗压力大，必须寻求资源环境保护和社会经济增长之间的平衡，首先要建立科学、可持续的国土空间规划，才能保证我们的可持续发展。

1.2 社会主义现代化强国建设的需要

以前的规划存在协调性差、部门色彩浓厚、规划调整频繁等问题。今后的国土空间规划，要满足经济、社会、城市、交通和文化建设等协同发展的需要，是系统化的。党的十九届五中全会擘画出建设社会主义现代化强国的宏伟蓝图，规划要为宏伟蓝图提供服务保障。可以在规划设计和基础设施的建设中解决发展不平衡不充分的问题。规划建设更多科学的、人性化、环境优美的空间单元，满足人民对日益增长的美好生活的需要。提供更多的精神文化与卫生健康设施，让人民有更多获得感、幸福感、安全感。加快城市现代化、现代经济体系、交通强国的建设，通过信息化、城市化、现代化等实现资源的集约节约开发利用，保证经济社会的高质量和绿色发展，为社会主义现代化强国建设推进提供有力支撑。

1.3 国家安全的需要

建立国土空间规划，要守住安全底线，国家安全的很多要素可以在国土空间规划上谋划、落实。包含各类安全要素的国土空间规划才能有效保障我国的粮食安全、生态安全、资源安全、文化安全、经济安全、人民生命安全和能源安全。将国家安全的各方面系统化融入国土空间规划中去，并落细落小，这样才能落实好国家安全。

2 如何开展国土空间规划和监管

2.1 理论层面

理论层面需要新的组织哲学的指引。规划要面向世界、面向未来、面向发展，需要生态、农牧业、城市、信息化等多种理论的支持，是复杂、综合、动态、实践的创新理论和科学，是战略性、前瞻性和可操作性的高度结合，需要不断优化发展，重构国土空间规划的理论框架。规划理论决定了国土空间规划的发展高度、实践深度和实施远度。

国土空间具有空间位置、空间尺度、时间演化、特定物质组成、信息交换、系统结构、协同影响、层次性和社会经济等属性。国土空间有其自身演化规律，人类需要按照一定价值观和认识引导其发展演变，为人类社会的发展提供服务。国土空间规划具有时代性、价值观、科学性等特征。

规划要适应新时代的新要求，坚持目标导向、问题导向、结果导向相结合，当前要推动从增长型规划向调整型、重构型规划转变，从以土地城镇化为主向以人为本的规划转变，从蓝图型、规划型、治理型规划转变，从用增量向用存量转变。

自然界孕育了人类，人和自然是生命共同体，山水林田湖草都是生命共同体，自然生态具有多样性，它们组成复杂的生态系统，保障着人类的发展进步。人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，努力实现“天人合一”，将尊重自然规律、人和自然和谐共生、建设生命共同体上升为国土空间规划的最高指导原则。自然保护地、生态格局和生态廊道是国土空间规划的重点要素。

进行国土空间规划，要在双评价、双评估的基础上开展。国土空间适宜性评价是国土空间规划调整空间结构、优化发展方向、确定重大项目选址、保障空间安全高效和集约节约利用的科学基础。生态环境容量、未来发展面临的人口、社会、经济、城市、资源问题等都需要规划统筹考虑。

2.2 实践层面

在顶层设计指导下，在已有规划、现状的调查基础上开展精细化规划编制与实施，上下规划之间需要协调统一，上下传导才能达到最优化的效果，坚持开门编规划，践行群众路线。国土空间规划需要在当前理论、目标政策的指导下划分空间类型，并建立各类空间之间的关系和结构。生态空间、生活空间、生产空间是规划的主要内容，生态保护要优先考虑，水域、湿地、森林等是生态保护的重点；生活空间要人性化、高品质、健康、精细化；生产空间要集约节约、高效。城市规划、生态修复规划、村庄规划是专项规划中的几个重点，需要下足“绣花”功夫。

规划应尊重和顺应自然地理格局，建议指标的传导和约束要以自然地理格局为基础，这样才能做到因地制宜，使规划更加合理、科学。测绘地理信息部门有着丰富的基础测绘、地理国情监测和遥感数据等，有大量专业技术人才，这是进行自然地理格局分析的有利基础，可以充分发挥当前自然资源卫星遥感数据资源的优势，进行多种数据的解译分析，结合统计数据，可以对自然地理格局进行分类、评价，为国土空间规划提供数据基底。

规划要有一定的弹性，要强化对用水红线、安全底线、历史文化保护线等“新三线”的管控。这几类保护线在测绘地理信息数据中存量丰富，作用发挥潜力巨大。

规划编制和实施中要坚持先规划、后实施；下级规划服从上级规划；相关专项规划、详细规划要服从总体规划。国土空间规划一经批复，必须以最严格的制度保证落实。3S(遥感、GNSS、GIS)技术是保证规划实施监管的有力工具。

2.3 严格规划审批和监管工作

规划在一定时间内是不变的，而社会经济活动每天都在发生，需要确保每天、每一件社会经济工作的开展都要符合当前的国土空间规划，而且要高效审批，这需要信息化手段的支撑。规划审批主要涉及生态工程、矿产资源开采、土地开发利用、交通设施建设、水利工程和城市建设等。为确保规划的实施，可以借助3S、大数据、人工智能、5G、物联网等进行审批和监管，建设统一的信息平台。

2.4 法规政策层面

国土空间新的制度模式下需要创新法律体系，出台新的政策、组织体系来保障执行和监督落实，加快国土空间规划相关法律法规建设，建议积极推进《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》《自然保护地法》等自然资源领域急需的立法工作，并做好过渡时期的法律衔接工作。建立以国土空间规划为基础，以统一用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，协调好开发与保护的关系。通过规划和用途管制来守住底线，实现有序开发，尊重自然规律，协同国土空间开发和保护，保障规划目标的实现。大数据技术可以挖掘、发现自然规律，为规划科学前行提供有效服务，这是科技人员必须解决好的问题。

当前需要按照新的理念建立新的生态伦理，要增强全民节约意识、环保意识和生态意识，培育生态道德和行为准则，让每一个人爱护生态、享受美好环境。

3 内蒙古空间规划的几点想法

3.1 在内蒙古自然地理格局基础上开展规划

内蒙古属少数民族、边境地区，海拔高，生态环境脆弱，矿产资源丰富，水资源短缺，以草原、山脉、森林为主，生态环境保护意义重大。自然地理环境对于内蒙古的规划与发展有着重大影响，成了重要制约因素。所以，基于地理信息数据从宏观上对内蒙古的自然地理格局进行分析认识是基础性工作，非常必要。自然地理格局主要结合地理位置、地形地貌、海拔高度、温度降水、土壤植被、水资源供给等进行宏观的地理分区、自然资源状况分析，分析各类自然地理区划的相互关系，为国土空间规划和指标分解提供参考和依据。

3.2 推动高质量发展

习近平总书记指出，内蒙古要坚持走高质量发展路子，生态保护要有战略定力。内蒙古总体上生态环境脆弱，对于全国生态安全的意义重大。生态优先、绿色发展，同时协调好与经济建设的关系，在保护好的前提下，进行资源的挖掘利用，统筹开展电商、交通设施的建设，挖掘不同地域的特色生态产品、农牧产品、旅游产品、药材等，让绿水青山变成金山银山。

3.3 利用适合区情的现代技术手段开展用途管制

内蒙古地域广阔，有森林、草原、山脉、沙漠、河流与湖泊等，人口密度低，土地和矿产资源丰富。要开展好用途管制可以借助于大数据分析技术在并联审批、批后监管等方面进行科学、高效管理。利用遥感、通信、统计数据等主要技术来实施监管。遥感技术用于规划实施监管在内蒙古有着天然的优势，可以有效降低成本，提高效率和质量。通信可以动态的反映人口的分布，人口结合经济状况，借助大数据分析技术，可以分析出很多社会经济指标，如：城市基础设施、交通、教育、医疗的需求，并与实际情况对比关联性分析，对规划、监管情况进行分析评价。

4 规划展望

国土空间规划要为治理能力现代化提供支撑。测绘地理信息队伍、技术手段和数据资源可以发挥重要作用，这需要我们转变理念，提高综合服务能力，服务国土空间规划是测绘地理新行业的重要发展方向。规划需要在新的指导思想下不断优化和升级，测绘地理信息行业服务国土空间规划任重道远，目标明朗，前景光明。