有序、自治与包容：动迁安置小区多方联动治理研究
——以长三角地区A区为例

王萌萌

(中共杭州市富阳区委党校，浙江 杭州 311400)

党的十九大报告高度重视社会治理问题，并明确提出打造共建共治共享的社会治理格局的思路和要求。习近平总书记多次强调社会治理的重心应当放到城乡、社区，基层是我们各项工作的落脚点。随着城市化进程的发展，动迁安置小区所形成的社区作为一种过渡型社区，兼具农村与城市社区的双重特点。这类社区往往处于城郊接合部，面临治理对象复杂，可借鉴的治理经验少，居民所处的环境变化较大，基础设施滞后等问题。

1 动迁安置小区治理存在的主要困境

1.1 自然环境的改变：生活方式与习惯迁移

伴随着城镇化的进程，部分农村居民失去了自建房屋和耕地(也有部分城市居民的房屋被征迁)，被集中安置在统一规划的安置小区，随着生活空间的变化，他们的生活方式和习惯一同转移到城郊社区。由于治理对象的“短板性”，空间的转移、记忆的断裂和秩序的重建，这些带给居民在情感上和归属感、生活工作上的冲击，使得小区在建设方面、服务共享和自治方面等存在秩序失范现象。部分已建成的安置小区居民的生活习惯与行为还停留在农村自建房阶段。

1.2 熟人社会的改变：社区认同与归属缺失

社区认同，是指社区内共同生活的群体居民从内心和行动上，对社区的情感认同和价值认可，往往表现为居民对社区的归属感、认可度和依赖感。社区认同是评价社区内在凝聚力的关键性指标，也是社区整合的内在价值和共同诉求。动迁安置小区多由整村安置、多村联合安置、混合(居民与村民)安置、原居民小区整体安置等多种情况。动迁安置小区往往由原住村民、后买房城市居民和暂居的外来租房人口构成，他们来自不同区域，表现在生活习惯和方式方面的差异，具有不同的文化程度和价值取向。从农村到城市社区，动迁安置小区的社区整合问题是难点，如何减少社区异质性，强化居民对社区的认可度，增加他们对社区的认同感和归属感是一个重要课题。

1.3 管理机构的改变：参与事务积极性较低

动迁安置小区公共事务治理水平和公共服务供给质量，直接影响到每位居民的生活水平和生活质量。安置小区环境治理良好，治安保障有序，楼道清洁文明，必然会提高居民的生活质量和居住的幸福感。与居住于农村时的原子化、弥散状的家庭居住形态，有着较为突出的高密度、聚合性、公共性的社区化特质。安置小区中，村民身份不仅转变为居民而且也是业主，身份关系不仅在于普通居民(村民)之间，而且包括村民与村两委、居民与居委会、业主与物业公司以及业主与业主委员会等之间的多重关系。这种社会关系的变迁显然会对关涉其中各种组织特别是基层政府，在自治的功能提出了更高的要求。

1.4 传统习惯的改变：物业化管理困难重重

当前A区动迁安置小区普遍存在社区物业化管理标准缺失、专业化水平不足、物业费收缴困难的问题。物业服务公司在服务中普遍存在工作积极性、专业性和责任感不足的问题；很多安置小区是由村委成立物业管理公司，物业公司经理也由村委指定村内人员担任，并无专业管理知识，其余物业管理人员从拆迁户中招聘，未接受专业管理培训，存在物业专业管理水平低下的问题。此外，居民本身缺乏物业缴费观念。

1.5 生活转型的改变：就业方面的技能障碍

由于受文化水平及技能的限制，拆迁后许多人特别是年轻人，由于高不成低不就，找不到理想工作，同时，有些失土农民在村里盖置的房子偏多，他们把生存和发展的希望寄托在房屋的出售和出租上，有些甚至完全依靠股份分红和房屋收入坐享其成，无所事事中进取心和创业激情全部消失殆尽。对于此类拆迁居民，生活空间的转移，不仅代表着习以为常的生活方式的改变，更是代表着那些承载他们记忆的空间断裂。还有不可忽视的价值诉求、乡村情感、生活习俗、居住理念、邻里关系和亲友网络的改变。旧的价值观已逐步失去，新的价值观缺位，现实消费主义理念乘虚而入，有些居民“等、拿、靠、要”思想较为突出，若干年后，甚至出现因拆返贫的情况。

1.6 基础设施的改变：公共配套与服务不够健全

完善的社区基础设施是开展良好社区治理的前提，而动迁安置小区现在一般都是由政府投资平台委托建设与管理，在先行设计过程中，也征求了一些居民的意见，但或多或少存在一些休闲娱乐场所、菜场、学校等配套服务滞后或者不能同期建设等问题。与国内很多地方相似，A区动迁安置小区的建设资金基本来自政府的财政支付，受有限的财政资源制约，当前动迁安置小区的相关财政拨付政策存在不完善之处，财政资金已难以完全匹配安置小区自身建设的需求。同时，安置型小区自身缺少内在融资机制，存在造血能力弱的问题，单一依靠财政的外在资源供给模式，使得建设经费受到掣肘。建设经费不足，已影响到社区基础设施建设与公共服务质量。

2 消解动迁安置小区治理困境的思考

安置小区的治理兼有农村和城市社区的双重特质，治理主体间及内部应当构建一个运行有序的合作机制，搭建一个“自治”为中心的治理服务体系。

2.1 改革社区治理结构，释放自治空间

动迁安置型小区属于“准”社区类型，但是社区化是其未来的方向。在动迁安置小区任何一方面的完善，最终目的都是为了服务于良好的社区治理，城市社区经过长时间的实践探索发展，已具有基本成熟有效的社区治理组织，但拆迁安置型小区又有其独特的人群结构与特定的环境因素，因此，在借鉴成熟型的城市社区，同时更要因势利导健全适合安置小区的治理机制。①重构安置小区组织体系。一方面，党组织要以服务群众为出发点和落脚点，可以培育和支持社区内部的社会组织发展，为社会组织提供参与社区治理的途径和激励机制；另一方面，由基层政府、社区居委会或者社会组织合理利用内外资源共同参与社区治理。例如：小区所在居委会、物业公司、业主委员会等可以通过联动机制，共享和综合利用社区内外资源，促进社区服务实现协调与互补。②建立多元主体互动结构。平衡好“重管理”与“重服务”两者之间的冲突，整合各部门、各组织，既要权责明确又要紧密协作。以此构建多元主体协同参与动迁安置型小区的多元治理模式。

2.2 加强社区文化建设，增强社区包容

社区文化是在一定的社区软件和硬件设施条件下，社区成员在处理社区公共事务、社区建设中达成的管理制度、价值诉求、精神面貌和行为规范等等。一般而言，可将社区文化分为4个方面，即环境、行为、制度和精神。动迁安置小区本身的特质决定了它与一般城市社区的差异，主要表现为社区居住人员的“异质性”与明显的“代际差异”，所以社区基层组织应当在社区文化建设中应扮演积极的发起者、推动者角色，除了制定社区的规章制度，还需依据社区不同群体如老年、青年、儿童等的需求开展不同的社区文化活动。另外，小区不仅仅满足于地域共同体的定位，还应拓展小区功能成为人们的精神共同体，充分利用社区窗口传播功能，塑造正确的价值观、道德观，以此为抓手提高社区凝聚力。

2.3 成立基层协商组织，形成共治格局

目前，城市社区的协商组织建设为动迁安置小区的协商组织建设提供了可资借鉴的经验。结合动迁安置小区的实际情况，①建立“社区-社会”互动合作机制，加强与高校、社会组织、专业机构等合作。不仅能充分整合社会资源，带来更多志愿资源，还带来专业提升，特别是社会工作者、社会学、心理学等相关的专业人才，可以为社区引进高学历、专业化的社区管理参与者，同时，他们的专业知识一定程度上将为社区治理提供一些帮助。②成立社区公共事务议事理事会等相关社区协商组织。通过协商组织的建设，以平等协商方式，引导广大居民参与治理社区公共事务，增加参与积极性与信任意识。

2.4 完善资金筹集机制，提高管理水平

破解动迁安置小区的资金筹集难题，关键是要从根本上破除以往“等、靠、要”旧有观念和被动局面。这类小区在获取政府的“输血”财政投入之外，还应通过优势资源来拓展筹资渠道和筹资方式增加自身“造血”能力。①由开发商、居委会、网格员、居民代表等相关主体组建的考核小组，对物业服务进行定期考核，并将结果运用到年度绩效考核之中。同时，将开发商提供的物业费补贴与考核结果相关联，强化社区对物业服务企业的监督和指导。②建立经费自筹机制。要充分挖掘社会资本，通过相关文化、技术、资金等资源，不断增强安置小区的自筹渠道，可以在特色资源上做文章，提升造血能力，也有助于相关社区团体向专业化。③提高农民土地收益分配。在动迁工作中，可以探索为村集体保留适度比例的土地，鼓励其建设类似集体经济的合作社。通过集体合作社的运营管理，参照股份制公司的操作方法，将所得收益按股份配给安置的居民。

2.5 合理规划前期设计，加强监督管理

在安置房规划过程中，地方政府要严格规定安置房工程的质量指标，不能低于城市商品房平均指标。①完善安置房建设监督制度，在安置房设计初期，通过代表会议、公开座谈、设立信箱等多方听取、讨论并采纳居民的合理意见。②健全和完善基础建设。按照现代化社区进行建设，为居民提供健身，娱乐和休闲的场所，如：健身器材、娱乐广场和社区图书馆、老年活动中心等。根据居民保留的传统习惯，因地制宜建设红白喜事堂等传统场所。③寓管理于服务中。关于那些居民确需消费的项目，建议相关部门采取面向市场通过购买服务的方式，同时要注意公益性和经营性的有效结合。

2.6 运用柔性管理手段，重塑有序生活

强化对安置小区居民市民化的引导，安置小区所在居委会工作除了管理服务之外，还要把引导社区居民意识由“农民”向市民转化作为一项重要的工作目标，通过营造氛围，培育社区居民归属。①加强宣传引导，转变意识。在拆迁村民迁入社区初期，通过广播、宣传栏、展板、宣传片，多措并举逐步改变村民的居住生活方式、习惯。②充分挖掘社团组织。通过采取柔性的管理方法，组建基层协商组织，定期召开活动，提高居民对社区的融合感、归属感和心理认同感。