青岛市农村土地流转中村委会行为偏差分析与矫正对策

于学江,林德荣,张 怡

(青岛农业大学 管理学院,山东青岛 266109)

一、文献综述

农村土地流转中村委会行为偏差严重损害了村民在土地流转中的正当权益,破坏了农村土地承包关系,抑制了村民参与土地流转的积极性。目前在村委会与土地流转问题上学者们主要从以下三个方面进行了研究。

一是围绕着土地流转中村委会扮演的角色进行研究。刘亚丁指出：村委会应正确定位自身在土地流转中的角色,当好管理者、服务者和利益监督者[1]。孔祥智强调了村委会的中介服务角色[2]。张贺基于土地流转中与乡镇政府和农民的关系视角把村委会界定为一种双向代理的中介人角色[3]。李玮舜指出：在农村集体土地流转中扮演着三大角色,即村民的担保人、企业的协助人、政府的代理人。

二是围绕着土地流转中村委会承担的职责进行研究[4]。李长健认为村委会具有一定“准行政机关”的特征,因此需要强化和规范村委会在土地流转中的职责[5]。周春明认为要使村委会真正履行在土地流转中的职责就必须加大政府监管力度,就必须对一些违规行为加大惩处力度,同时还要采取有效的激励措施。

三是围绕着土地流转中村委会行为进行研究[6]。李凤梅分析了集体经济组织(村委会)背离自身定位的行为表现形式为：违背农户意愿的强制流转、土地流转收益分配不均、对土地承租方经营管理监督缺失、同土地承租方勾结侵害农户利益等,同时分析了行为产生的原因,并提出了相应的对策[7]。尹奇指出村委会双向代理行为从总体来说促进了农村集体建设用地的有序流转,但也出现了诸如村委会权力寻租、村委会行为决策有较大不确定性和村委会双向代理风险较大等问题[8]。

综上所述,学者们主要围绕村委会在农地流转中扮演的角色、承担的职责以及行为表现进行研究,基本上没有涉及到土地流转中村委会行为偏差问题。本文试图以青岛市为例开展研究,以使村委会在土地流转中回归本来的行为选择,从而规范和引导农村土地流转。

二、青岛市农村土地流转中村委会的规定角色

社会角色(简称“角色”)是指,人们在社会生活中形成的、与人们在社会关系体系中所处的地位相一致、社会所期望的一套行为模式。而规定角色则是指对角色的行为、行为规范和标准有明确而严格的规定的角色。根据相关法律法规,结合青岛市土地流转的实际,采取调查的方法,本文对青岛市农村土地流转中村委会的规定角色进行界定。

(一)土地流转信息的管理者

农村土地流转中的备案制度,明确了村委会土地流转信息管理者的角色。《中华人民共和国农村土地承包法》以及现行的农村承包经营权流转管理办法均规定,发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求,应当及时办理备案(备案是指向主管机关报告事由存案以备查考)。通过实地走访发现青岛市绝大部分村委会能够理解备案的涵义,在工作中能够管理好土地流转的相关合同并扮演好土地流转信息管理者这一角色。

(二)土地流转中村民合法权益的保障者

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村委会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益”①。这一规定从法律上明确了村委会土地流转中村民合法权益的保障者角色。通过在莱西市前我乐村的调查发现该村委会领办的青岛林邦果蔬专业合作社以1.8元/m2的价格流转村民的口粮地,有需要土地的村民要以1.8元/m2的价格把钱交给合作社,然后合作社把钱返给流转出土地的村民。经过合作社“流进”复“流出”,看似“多此一举”,实则是合作社对土地流转进行了备案,规范双方的合同,保证了土地流转的合法、有效,起到了对土地流转合法权益保障的作用,从而使广大村民大胆放心地进行土地流转。

(三)土地流转行为的监督者

《中华人民共和国农村土地承包法》赋予了村委会在土地流转中的监督权,是法律赋予村委会的一项新的职责。村委会有权对土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境等行为,要求终止土地经营权流转合同或采取相应处罚。村委会(发包方)应作为土地流转行为监督者,全程参与,认真履行土地流转后对土地流入方土地使用情况的监督管理职责。

在即墨区华山镇柳沟三村、四村的实地调研发现两村村委会积极参与土地流转,帮助村民流转土地466 666.67 m2给俊峰农场。在实际工作中两村村委会不仅要管理双方的土地流转合同,而且还要监督农场对土地的用途,同时按政府指导价落实土地流转的费用,如流转当年为每平方米1.27元,第二年按照政府指导价为每平方米1.35元。与此同时,还监督农场按约定的时间将土地流转费用直接支付给流转土地的村民,确保了流转土地村民的利益。

村委会的这一角色不仅能顺利促使土地流转交易,而且还能确保流转后的土地用途不改变,流转土地农户的利益不受侵犯。

(四)土地流转中村集体经济组织的代理人

《中华人民共和国民法典》以及《中华人民共和国农村土地承包法》均明确规定了村民委员会的独立法人资格,可以依法代行村集体经济组织的职能。村委会可从土地流转中获取一定的经济利益,成为土地流转市场的主体,独立签订合同、银行开户,遇纠纷可以独立起诉和应诉。由此村委会在土地流转中取得村集体经济组织代理人角色。这一角色在莱西市南墅镇东石格庄村村委会的实地调研中得到具体体现。该村村委会作为村集体经济组织的代理人组建土地股份合作社,以0.76元/m2的价格流转农户的土地。合作社将土地统一管理后,用来种植苹果、葡萄、桃子等见效快、收益高的果树,由此增加村集体收益。村委会通过这一角色不仅确保了农户的土地收益,而且发展壮大了集体经济。仅2018年村集体收入就增加了10万元。

三、青岛市农村土地流转中村委会行为偏差的表现

行为偏差,又称越轨行为或偏离行为,是人们在遵守社会规范的过程中出现的一种社会现象,是指背离、违反社会规范的行为,而规范行为则是由规定角色决定的。据此,本文所探讨的村委会在土地流转中的行为偏差是指村委会由于各种原因偏离了在土地流转中规定角色的行为。从查阅青岛市中级人民法院2020年7月15日发布的2019年审理的农村土地承包经营权纠纷案件的相关数据,可见由村委会行为偏差造成的村民与村委会成为原告与被告的案件为87起,其中,西海岸新区57起、莱西市13起、即墨区5起、平度市11起、胶州市1起。村民与村委会就土地承包经营权纠纷成为原告与被告不仅严重损害了农村的干群关系,而且严重影响了农村土地流转的进程。

通过对在土地流转比较集中的莱西市、即墨区、胶州市、西海岸新区和平度市进行实地访谈的调研,可见青岛市大多数村委会能根据规定角色在农村土地流转中规范自己的行为,从而发挥了积极的作用。但是,也有一些村委会对在土地流转中因角色认识不清,背离了其规定角色,产生错位、越位、缺位等问题,导致其在土地流转中的行为偏差,严重影响了青岛市农村土地流转的进程。

(一)村委会因角色错位侵害村民的利益

追求利益是农民进行土地流转的出发点和落脚点。从理论上讲,村委会是广大村民选出来的,理应在土地流转中成为村民利益的代言人,从而保护村民在土地流转中的利益不受侵犯。但通过调研发现个别村委会从自身利益出发不仅没有保护村民的土地流转利益,反而因为角色错位侵犯了村民的利益。

在西海岸新区的调研发现张家楼镇黄崖前村民委员会与村民张某于2012年9月26日签订《黄崖前村土地承包合同》,约定将村民张某承包的黄崖前村16 200 m2(签订合同后村民张某转出866.67 m2,尚有15 353.41 m2)耕地承包给黄崖前村民委员会,由黄崖前村民委员会另行租赁给某公司搞种植养殖业,由村委会于每年的9月26日前给付当年承包费,但黄崖前村民委员会未支付2014年9月26日至2016年9月26日期间的承包费46 060元,因角色错位村委会侵犯了村民张某的土地流转利益②。

村委会因角色错位不仅侵害了村民的土地流转利益,更为严重的是造成了村委会与村民之间的信任危机,直接阻碍了土地流转的顺利进行。

(二)村委会因角色越位侵犯村民的土地流转自主权

中央三令五申强调要坚决确保广大村民的土地流转自主权不受侵犯。然而在调研中发现有的村委会存在权力越位,不经村民同意,私自流转村民土地的现象。

村民范某家庭承包了位于胶州市胶东街道办事处大麻湾二村的1 346.67 m2土地,范某成为该土地承包经营权这一用益物权的权利人。青岛某房地产开发有限公司从胶州市胶东街道办事处大麻湾二村大规模流转土地,而范某享有承包经营权的土地与这些被流转的土地连在一起,被“流转了”③。同样,即墨区潮海街道刘家西流村村委会没有经过村民薛先生的同意,直接把他的口粮地给“流转”了④。

村委会因角色越位侵犯了村民的土地流转自主权。严重干扰了村民土地流转的积极性,不仅违反了相关法律,而且造成了村委会与村民的关系紧张,为土地流转的顺利进行蒙上了一层阴影。

(三)村委会因角色缺位未履行监督管理职责

有些村委会认为只要把村民的土地给流转出去就可以大事完结,而忽视了村委会不仅要积极投身于土地流转,而且还要全过程参与土地流转及其对土地的使用情况要做到全程监督管理的职责。

西海岸新区泊里镇菜园村村委会通过村民代表大会的形式实际流转村民土地400 002 m2给某公司,村委会因角色缺位没能履行对土地流入方土地使用情况进行监督管理的职责致使400 002 m2土地荒废达10年之久⑤。

村委会因角色缺位使得土地流转放任自流,增加了土地流转市场的不确定性,严重影响了土地流转的顺利进程。

四、矫正青岛市土地流转中村委会行为偏差的对策建议

(一)村委会要把尊重和保护村民的利益摆在土地流转工作中的首位

土地流转是参与土地流转各个市场主体之间的利益博弈。在这场利益博弈中广大村民以分散的小农户身份参与博弈,面对土地流转其他主体,如公司企业、合作社等广大村民因其谈判能力低、获取有效信息渠道窄、社会资本弱等成为这场利益博弈的弱势群体,迫切需要村委会来保护其土地流转的利益。而村委会是由广大村民推选出来的,按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定广大村民与村委会形成了委托代理关系。作为代理人,村委会理应代表委托人——广大村民——的利益。但是由于村委会在土地流转扮演了多个角色,如土地流转信息的管理者、土地流转中村民合法权益的保障者、土地流转行为的监督者以及土地流转中的村集体经济组织的代理人等,而村委会在农村土地流转中的多重角色一旦发生冲突,就可能发生侵害村民利益的事情,严重影响土地流转的顺利进行。因此,在土地流转工作中,村委会要把尊重和保护村民的利益放在农村土地流转工作的首位,成为村民土地流转利益的代表者和维护者。

一是有效组织、主动作为,依据依法自愿有偿原则,村委会主动参与土地流转,集中力量形成规模效应,壮大集体经济,带领村民造血增收。对于涉及村民集体利益的土地流转,可按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第21条的规定,即有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,应当召集村民会议进行议决。

二是居间协调,依据市场变化,保障、维护村民土地流转的合法权益,确保合同合法有效,安全、方便、低成本地降低土地流转方和流入方的合同风险。

三是及时办理备案,确保土地流转中的信息管理和信息有效性,把保护村民的利益落到实处。

四是依法维护村民土地流转利益。土地流转利益受到村委会侵害的村民,可向人民法院申请维护土地流转利益,要求村委会停止对其土地流转利益的侵害并得到赔偿。村委会侵害村民土地流转利益须承担法律责任,依法履行法院判决,对拒不履行判决的村委会,由乡镇人民政府责令改正。

(二)村委会在土地流转中要尊重村民意愿

土地流转是广大村民放活土地经营权的市场行为。是否流转、如何流转,应由农民根据市场变化自主决策,不能违背农民意愿,真正把土地流转的选择权交给农民。习近平总书记在安徽主持召开农村改革座谈会时指出,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,政策性很强,要把握好流转、集中、规模经营的度。“要尊重农民意愿和维护农民权益,把选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,可以示范和引导,但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”⑥。在实践中村委会必须严格贯彻执行习近平总书记的这一指示精神,同时,严格执行《农村土地承包经营权流转管理办法》和新修订的《土地承包法》、《关于做好整村流转农户承包地风险防范工作的通知》、《物权法》有关土地承包经营权流转的相关规定。在土地流转实践中不能违背农民意愿流转农民的土地,要做到真正把土地流转的选择权交给农民,由农民自己决定是否流转土地。

(三)村委会要认真履行土地流转后的监督管理职责

积极有为却不乱作为的村委会才是合格的村委会。在土地流转问题上积极有为就是村委会要认真履行好监督管理职责。在实践中要加大对现有村委会组成人员的培训力度,使其在土地流转工作中能够认真履行监督管理职责。培训的主要内容是有关农村土地流转的法律法规,特别要明确村委会参与到土地流转中来的监督管理职责,必须作为一项本职工作抓好抓实。对于在土地流转过程中没有很好履行监督管理职责的村委会要进行相应的惩处,而对于在土地流转过程中认真履行监督管理职责的村委会进行奖励,如提高村委会组成人员的补贴标准,在乡镇干部选拔中加分,提高他们参与土地流转的积极性。

(四)严格规制村委会的越权行为

青岛市应在全国率先制定《村民委员会在农村土地流转中行为监督条例》,规制村委会在农村土地流转中的越权行为。条例可从村民、村级党组织、基层政府、大众媒体等方面形成监督全覆盖,使监督常态化、制度化。引导和鼓励村民向村委会提出意见,有效表达观点看法,维护自身土地流转自主权。村级党组织不仅要全面领导村委会,而且要对村委会在土地流转中的越权行为进行监督,及时纠正村委会的不当行为,引导村委会正确行使在土地流转中的权利。乡镇政府在制定相应的土地流转细则时,应对村委会在土地流转中的工作进行监督,防止村委会出现违法违规行为。大众媒体要发挥监督的时效性和直面性,曝光村委会在土地流转中的一些越权行为,加大曝光力度,使村委会的权力真正在阳光下运行。

①《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018年修正)第八条．

②山东省青岛市黄岛区人民法院民事判决书(2016)鲁0211民初4618号．

③山东省青岛市中级人民法院民事判决书(2017)鲁02民终9001号．

④2019年8月15日青岛电视台今日聚焦．

⑤2019年10月9日青岛电视台今日聚焦．

⑥人民网-中国共产党新闻网．习近平小岗村释放农村改革信号——“让农民尽快富起来”[EB/OL]．(2016-04-29)[2019-10-02]．http：//cpc．people．com．cn/xuexi/n1/2016/0429/c385474-28314450．ht ml?t8＝&st．