新修订修正《种子法》解读

杨红旗，董 薇，李 磊，梁慧珍，郝仰坤

（1.河南省农业科学院芝麻研究中心，河南 郑州 450002；2.驻马店市驿城区农业行政执法大队，河南 驻马店 463000）

我国种业发展经历了户户留种（1949—1957 年）、四自一辅（1958—1977 年）、四化一供（1978—1995年）、产业化（1996—2010 年）和现代化（2011 年至今）5 个发展阶段，探索出具有中国特色的社会主义种业发展之路[1]。1979 年9 月28 日中共中央通过《关于加快农业发展若干问题的决定》，强调走中国特色的农业现代化道路[2]。1989 年1 月20 日国务院发布首部较完整的种子法规《种子管理条例》，同年5 日1 日施行。2000 年7 月8 日第九届全国人大常务委员会通过我国首部《种子法》，同年12 月1 日施行，我国种业步入法治化发展道路[3]。《种子法》施行20 余年，经历3 次部分条款修正、1 次全面整体修订，内容日趋完善。2004 年第一次修正，修改林木品种和种子相关条款。2013 年第二次修正，修改种子检验员考核条款。2015 年首次全面系统修订，在简政放权，释放市场活力；鼓励创新，明确主体责任；推动种业体制改革，激励种子企业做强、做大等方面取得重大进展。2021 年第三次修正，在加大植物新品种保护力度、建立实质性派生品种制度、增加合法来源抗辩条款等方面取得创新性成果。

1 《种子法》修订修正历程

我国种业法制化建设共经历了立法初创（1978—1999 年）、快速发展（2000—2015 年）和创新深化3 个发展阶段[4]。2000 年颁布施行的《种子法》开启我国种子产业市场化发展进程，实现种业格局由计划经济向市场化方向发展的转变[5]。2004 年8 月28 日第十届全国人大常委会第一次修正《种子法》林木品种和种子相关条款。2013 年6 月29 日第十二届全国人大常委会第二次修正《种子法》种子检验员考核条款。2015 年11月4 日第十二届全国人大常委会首次全面修订《种子法》，2016 年1 月1 日起施行。2021 年7 月9 日中央全面深化改革委员会审议通过《种业振兴行动方案》，将修改《种子法》列为重点任务。2021 年12 月24 日十三届全国人大常委会审议通过《种子法（修正草案）》，删去两条，修改9 条，国家主席习近平签署105 号主席令，2022 年3 月1 日起施行。2022 年中央一号文件提出大力推进种源等农业关键核心技术攻关和抓好粮食和重要农产品供给。2004 年和2013 年两次修正《种子法》，修改内容较少，简单明了。2015 年全面修订和2021 年修正，修改内容较多，重新构建我国种子法制体系。认真学习、开展多种形式普法宣传新修订修正《种子法》，是全面贯彻中央全面深化改革、依法治国战略布局要求，对于落实现代种业发展决策部署意义重大[6]。

2 2015 年修订《种子法》解读

2.1 简政放权，释放市场活力

2015 年全面修订的《种子法》坚持“简政放权、放管结合”的基本立法精神，是种业现代化管理的必然选择[7]；在主要农作物和主要林木保留国家、省两级品种审定制度基础上，大幅缩减审定范围；主要农作物审定范围由原来28 种（国家确定稻、玉米、小麦、棉花、大豆，农业农村部确定马铃薯、油菜，每省份确定1～2 种）大幅减少至5 种（稻、玉米、小麦、棉花和大豆），原农业部和各省份不再确定主要农作物。非主要农作物实行品种登记制度，登记目录由国家农业主管部门发布施行。育种者向省级农业主管部门提交登记信息和标准样品，国家农业主管部门统一发布登记公告。简化引种程序，同一生态区省间引种实行备案制。2015 年新修订《种子法》维持了原法律的延续性，明确政府职责由全能型向服务型转变，强化事中、事后的执法和监管。

2.2 鼓励创新，明确种子各方主体责任

全面修订《种子法》宗旨明确为“发展现代种业，保障国家粮食安全”，省级以上人民政府制定、组织实施农林业“种业发展规划”[8]。2011 年国务院8 号文件（国发〔2011〕8 号）提出强化种业基础性公益性地位，建立商业化育种体系等要求，同年全国现代种业工作会议提出建立现代种业体系。2013 年国办109 号文件提出强化企业创新主体地位。2015 年修订《种子法》单列“新品种保护”专章，提升新品种保护位阶为法律条文，既可以提高育种创新积极性，也可引导社会资金投资种业，做强做大种业。除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，利用财政资金支持形成的育种发明专利权和植物新品种权归授权项目承担者[9]。加大品种侵权处罚力度，侵权赔偿数额最高可达到侵权人获得利益或权利人损失3 倍。对于无法确定侵权人获得利益或权利人损失者，赔偿数额最高可达到300 万元。侵权品种货值5 万元以下者，处1 万～25 万元罚款；5万元以上者，处货值金额5～10 倍罚款，并增加对生产经营假劣种子者的禁业规定。2021 年施行《民法典》将植物新品种权列为知识产权，植物新品种保护上升到法律地位[10]。明确企业是种子产业的主体，对种子质量和种子标签的真实性负责，种子生产经营应当遵守有关技术规范和行为准则。保障农民用种安全，因种子质量问题索赔范围由种子经营者扩展到种子生产者，种子经营者和种子生产者均承担种子质量责任。农业、林业主管部门负责种子行政执法等监管职责，种子管理工作上升为政府行为[11]。

2.3 推动种业体制改革，激励种子企业做强做大

2015 年修订《种子法》新设“扶持政策”专章，制种采种机械购置补贴、种业生产保险、良种推广补贴等扶持政策吸纳为法律内容，积极引导社会资金投资种业，实行资金和技术双重扶持[12]。国有科研院所和高等院校重点开展公益性研究。鼓励种子企业以市场需求为导向开展商业化育种，充分利用公益性成果培育适合生产需要的突破性品种，构建利益共享、风险共担的种业技术创新体系。常规种原种生产经营许可证审批权下放到县级。育繁推一体化种子企业生产经营审批权下放到省级，并开辟品种审定绿色通道。充分发挥种子企业市场主体责任，推动种业体制改革发展，奠定现代种业制度基础，引领我国种业实现跨越式发展。

3 2021 年修正《种子法》解读

3.1 加大植物新品种保护力度

我国1997 年颁布实施《植物新品种保护条例》，植物新品种保护制度实现从无到有，不断发展完善保护制度对育种创新的激励作用初步显现，但囿于较短的发展历史，仍存在保护环节不完整、保护范围狭窄等制约问题。植物具有生物学、季节性等独特特征，植物新品种保护司法实践中“维权难、取证难”等问题突出，尤其常规作物、无性繁殖植物以及果树、蔬菜、花卉、其他观赏性植物等既属于繁殖材料，又属于收获材料的植物新品种维权更加困难。我国2019 年50 件典型知识产权案例之一的“三红蜜柚”案之所以败诉，原因在于我国植物新品种权保护范围太窄，收获材料未纳入品种权保护范围[13]。2021 年新修正《种子法》进一步加大植物新品种保护力度，实行全链条保护，保护环节扩展到生产、繁殖、加工、许诺销售、销售、进口、出口和储存，保护范围由繁殖材料延伸到未授权植物新品种收获材料，品种所有权人有更多机会保障合法权益。

3.2 建立实质性派生品种制度

我国加入国际植物新品种保护联盟（International Union for the Protection of New Varieties of Plants，UPOV）的时间为1999 年，执行1978 年文本，尚未建立实质性派生品种（essential derived variety，EDV）制度。UPOV 1991 年文本引入EDV 制度，旨在鼓励科技原始创新，从源头上解决种子同质化问题[14]。吸纳UPOV1991 文本精神，打击模仿、修饰等非创新性育种，鼓励创新性拓展育种基础，建立实质性派生品种制度迫在眉睫[15]。借鉴国际通行做法，2021 年新修正《种子法》建立实质性派生品种制度，明确实质性派生品种商业化使用应征得原始品种所有人许可，支持和鼓励育种原始创新。

3.3 增加合法来源抗辩条款

2008 年国务院18 号文件（国发〔2008〕18 号）将植物新品种列入知识产权保护范围，植物新品种保护上升为国家知识产权战略。我国现行三大知识产权单行法《专利法》《商标法》和《著作权法》均采用合法来源抗辩制度平衡权利人与善意第三人利益，在保护权利人专有权益的同时兼顾保障正常商业交易安全[16]。2020 年中央经济工作会议提出大力推动种业自主创新，加大知识产权保护力度。2021 年施行《民法典》明确植物新品种为知识产权的权利客体，与专利、商标、著作权、商业秘密等权利客体同等地位[17]。2021 年新修正《种子法》将故意作为植物新品种权侵权行为的惩罚性赔偿要件，增加合法来源抗辩条款，不知道侵权但能证明来源合法者，免予承担侵权责任。合法来源抗辩成立的客观要件是侵权产品具有明确的来源以及来源合法，主观要件是抗辩者不知道其使用、许诺销售或者销售的产品侵犯他人权利。

3.4 完善法律责任

2018 年中央一号文件提出质量兴农战略，种业竞争步入质量和品牌化时代。加强种子质量监管对于促进我国种业由高速度向高质量发展转变意义重大[18]。2021 年新修正《种子法》在违法生产经营种子原4 项法律责任基础上，增加两项有关种子检验检疫的法律责任，从源头防控携带疫病种子进入市场流通。加大植物新品种权侵犯打击力度，增加侵权成本，进一步减少或遏制侵权行为发生。侵权赔偿数额最高可达侵权人获得利益或权利人损失的5 倍。无法确定侵权人获得利益或权利人损失者，赔偿数额最高可达到500 万元。进一步扩大种子违法生产经营范围，提高植物新品种侵权成本，有利于实现我国种业新时期高质量发展。

3.5 强化种质资源管理和种子进出口管理

在种业科技对外合作中，种质资源的利用是种业合作创新的关键因素[19]。做好种质资源保护利用中长期发展规划，适度、分阶段放开我国种质资源的对外开发利用。2021 年新修正《种子法》规定，农作物种质对外合作研究利用由所在省级农业农村主管部门审核，报国家农业农村主管部门批准，林木种质资源对外合作研究利用报国家林业草原主管部门批准。农作物种子进出口生产经营许可证由所在省级农业农村主管部门审核，国家农业农村主管部门核发，林木种子进出口生产经营许可证由国家林业草原主管部门核发。加强种质对外合作利用管理和种子进出口管理，从源头防范和化解国家农作物种质和林木种质潜在风险和危机，保障国家种质安全。

4 结束语

《种子法》是奠定我国现代种业制度基本框架的大法[20]，是种业发展的法律保障，对发展现代种业、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、促进农林业健康等方面发挥了至关重要的作用。《种子法》施行20 年以来，历经多次修正修订，尤其2015 年全面修订和2021 年再次修正，为实现新时期我国种业振兴的科技自强自立、种源自主可控的发展目标提供法治保障。