美国国税局机构重组计划特点对我国智慧税务建设启示*

孙春磊

(国家林业和草原局财会核算审计中心， 北京 100714)

一、美国国税局重组背景

2019年7月，美国国会通过了《纳税人优先法案》，强化了纳税人的权益，并要求重新设计国税局组织架构。2021年初，美国国税局向国会提交了一份报告，阐述了未来五年的机构重组战略，正式拉开了其继1998年以来最大一次规模机构重组的大幕。

在本次改革前(2020年)，美国国税局机构设置呈现“142”的模式。“1”即局长，是该局的决策中心，对全局工作负总责，并有一名幕僚长和一个局长办公室辅助日常工作。“4”即上诉办公室、总法律顾问办公室、 沟通与联络办公室、国家纳税人权益维护办公室四个直接向局长汇报的内部独立机构。“2”即由服务与执法司和业务支持司，这两个部门由两位副局长分别管理，并直接向局长汇报。服务与执法司下设工资与投资部、大型企业和国际部、小型企业与个体经营者部、免税和政府组织部四个主要的纳税人管理部门，以及刑事调查部、报表准备部、职业责任部、在线服务部、举报部等多个执法和服务部门。业务支持司由隐私及政府联络与披露部、公平及多元化与包容性部、人力资源部、后勤与安保部、信息技术部、采购部、研究分析与统计部、风险管理部、财务部等部门组成。

美国国税局曾依托这一组织架构取得了显著的成绩，然而随着经济社会的发展，特别是受到数字经济扩张和纳税人期望提高的影响，这一组织架构亟需调整。为此，美国国税局在《纳税人优先法案》的引领下，谋划了其未来组织架构的总体计划，以求加快数字化转型，提高运营效率，增加征纳双方信任和理解，更好地为纳税人服务，并为员工提供良好的职业发展机会。

二、美国国税局重组计划介绍

本轮美国国税局机构重组预计将持续到2025年才能完成，花费共计2.16亿美元(约合人民币13.96亿元)。该计划主要内容可以概况为“优1增1保4分5”。

1.优化副局长职责。原先分别管理两大司局的2个副局长职位整合成1个副局长职位。新的副局长职位将不再直接分管业务，而是作为局长的助手或者全权代表开展工作，相当于减少了一个层级。一些原先需要向副局长汇报工作的部门将直接向局长汇报。据计划，新架构将提出高级领导团队这一概念，由局长、副局长、幕僚长以及10位内部独立机构和司局负责人组成，团队成员直接向局长汇报，有助于快速形成决策，提升工作效率。

2.新增纳税人体验办公室。纳税人体验办公室的设立是本次机构重组的最大亮点。这一部门将作为内部独立机构直接向局长汇报，其使命是不断改善纳税人体验，主要通过用户体验、行为分析等领域专家的持续研究、分析，了解纳税人真实期望及变化趋势，搜集国内国际相关部门最佳案例，提供给其他部门借鉴，并监督提升情况。

3.保留4个内部独立机构，但调整相关职能。保留独立上诉办公室、总法律顾问办公室、沟通办公室、国家纳税人权益维护办公室。其中，独立上诉办公室将由原上诉办公室更名而来，更加体现了其相对独立的特性。通信和联络办公室将重新改组为沟通办公室，职能聚焦为两项，一是对内协调，以增进内部人员的共识，二是对外沟通，主要与大型媒体、公共关系部门等社会机构和国会、白宫等国家机构进行联络，传递关键信息，营造良好氛围。

4.分设出5个司局。适当分解原服务与执法司和业务支持司职能，分设出5个司局，即关系与服务司、合规司、组织变革与创新司、运营管理司和信息技术司，这是本次机构重组最主要的变革部分。(1)关系与服务司将整合现有线上线下服务渠道和针对不同纳税人的服务事项，以统一的姿态对外提供服务，成为面向所有的纳税人和其他利益相关者的一线部门。该司将包括辅助服务处、数字服务处、推广与教育处、第三方关系处、身份盗窃与欺诈处理处、(信息)提交与处理处和隐私保护处共六个处室。(2)合规司主要将原先散落在工资与投资部、大型企业和国际部、小型企业与个体经营者部、免税和政府组织部四个部门的执法事项，以及举报部、刑事调查部的职能整合起来，形成部门合力，以统一监管和执法标准，减少重复，并填补可能存在的盲区。该司下设合规处、举报处、刑事调查处、纳税检查处和征收处五个处室。(3)组织变革与创新司将成为全局战略规划制定和组织实施部门，同时也是数字化转型的主力部门。这一部门将协助局领导完成战略规划和立法等顶层设计，运用绩效管理的理念，通过数据分析、最佳案例对标等方法，监督并改进战略实施过程，以提升全局整体效能，增强为纳税人服务的有效性。该司下设数据处、绩效改进与变革管理处、数字化与征管处、战略规划与立法处等4个处室。(4)运营管理司将专注为美国国税局各部门提供支持服务，继承原业务支持司内部保障的相关职能，下设多元化处、人力资源处、财务处、后勤与安保处、采购处和风险处六个处室。(5)信息技术司将由现有的业务支持司信息化团队拆分而来，主要提供信息技术解决方案、网络服务和安全服务，为数字化转型提供技术支持。该司下设IT战略监理处、组织发展处、网络安全处、运行/计算中心处、用户与网络服务处、架构处、程序现代化处等处室。

5.工作进展。重组计划完成后，美国国税局将呈现“155”的全新架构，即1个以局长为核心的高级领导团队，5个独立内设办公室和5个专业司局。目前，相关重组计划正在紧锣密鼓推进，一些新部门开始组建。2020年7月，美国国税局成立了数字化与征管处，这一部门采取了双负责人制，服务与执法司征管总监和业务支持司首席采购官共同担任部门主任。2021年1月，美国国税局先行设立了纳税人体验官这一职位，由现工资和投资部负责人肯·科尔宾(Ken Corbin)兼任。2022年3月，该局正式组建了纳税人体验办公室。

三、美国国税局重组计划主要特点

美国国税局本轮发布的重组计划坚持了以纳税人为中心一贯理念，吸收了许多优秀的商业部门和公共组织的成功经验，将系统管理和数字化转型的理念融入其中，整体而言，新的重组计划更加适应了时代发展要求，将有助于合成资源力量、提升整体效能。这一计划主要有以下4个特点。

1.更加注重管理扁平精细。在本次重组计划中，美国国税局将取消分管副局长这一职位，相当于减少了一个管理层级，作为全局的核心——局长将可以直接听取下属司局负责人的汇报，而不用通过分管副局长转达，这一变化使得决策层可以更加快速、全面了解和把握各条线业务工作进展，有助于提高沟通效率，提升决策的精准性和科学性。同时，美国国税局将内设司局从2个细化为5个，各司局间职责分工更加明确、细化，减少因责任不清而推诿扯皮发生的概率，并使管理层在决策和监督过程中、员工在执行和联络过程中快速定位具体工作部门，可以进一步提高沟通和管理效率。

2.更加重视纳税人体验。《纳税人优先法案》作为本次重组的直接原因，一直强调要“以纳税人为中心”，着力提升纳税人的体验。为落实好这一要求，美国国税局将在纳税服务方面显著增强力量，新增加了2个专门机构，呈现出三足鼎立的局面。纳税人权益维护办公室将帮助纳税人解决问题，并对相关部门提出改进建议，纳税人体验办公室则致力于制定策略提升纳税人的办税体验。关系与服务司则具体负责纳税服务事项和改进措施的落地执行，三者形成了一个完整的发现问题—提出措施—具体实施的闭环。

3.更加凸显监管统一。本次美国国税局重组计划的一大颠覆就是将工资与投资部、大型企业和国际部、小型企业与个体经营者部、免税和政府组织部四个部门职责进行整合。这一调整将对内外部各方产生较大影响。对外而言，这一调整将不同的纳税人放到同一个部门中进行管理，有利于统一监管标准，增加纳税人的可预期性，提升纳税体验；对内而言，这一调整将减少各部门在检查、征收等职责中的重复，有助于合规部门从整体角度考虑监管战略，并更好地洞察纳税人行为变化，研究、分析、预测纳税人行为趋势。同时，这一调整还将为员工提供一条更加宽阔的职业道路，使得员工可以全面了解各种类型纳税人的情况。

4.更加强调数字化发展。本次重组美国国税局新设组织变革与创新司和信息技术司，分别负责数字化规划和数字化落地(信息化)工作。对于仅有5个司局机构的美国国税局而言，这样的设置体现了其对数字化工作的极端重视。其中，数字化转型部门将专注于改进业务流程，建设现代化系统，主要工作包括借鉴领先行业的经验确定适当的业务流程和技术组合；开展新技术新流程的试点；持续推进流程和纸质文件的数字化；更新、打通现有的60多个早已老化且互不相连的信息系统。该部门期望通过这样的方式提升纳税人和员工体验，使得征纳双方能够在简单的数字化环境中快速解决问题。而信息技术部门则不仅负责系统维护，还负责架构设计、项目开发、监理等工作，是一支完整的团队，也是世界上最大和最雄心勃勃的IT组织之一，其专业程度、技术水平相对较高，可以快速、可控、持续完成系统开发、支持任务。

四、对我国智慧税务建设的启示

税收在我国国家治理中发挥着基础性支柱性保障性的重要作用。中办国办印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》(以下简称《意见》)，为今后五年的税收工作指引方向。落实好《意见》要求，建设智慧税务成为各级税务部门的重点工作，这其中同样也面临机构重组的问题。借鉴并吸收美国国税局重组计划的有益之处、可取经验对我国税务部门开展好下一步行动有一定促进作用。

1.强化战略落地，自上而下分布推进。一分部署，九分落实。机构重组是一场“持久战”，落实《意见》要求过程中，可以借鉴国际主流经验，考虑设置一个常态化正式的实施机构，按照中央决策部署的要求，紧跟国内外环境变化趋势，规划好方向明确、操作性强的落地时间表、路线图，并持之以恒、久久为功地做好实施。同时，在机构重组过程中，不宜追求一步到位，可考虑采用自上而下的顺序在较长周期内按照一定节奏分步推进，既可以持续细化优化具体内容，还可以降低对基层人员的影响，减少阻碍。

2.坚持效率优先，大幅降低征收成本。我国税务部门和美国税务局既有共通性，也有差异性，我国税务部门承担的职能要更多，相应的内设部门也更多，要求所有内设部门均向一把手汇报既不现实，也不科学。但美国国税局持续推进管理扁平、实现高效管理、低成本征收的理念仍然值得借鉴。在我国税务下一步机构重组中，可以通过增加一把手直接分管的司局数量、建立定期轮换制和动态调整制、利用好党委会和局长办公会、探索班子直接听取处室负责人汇报等措施，推动更多司局直接向局班子和一把手汇报、重点处室直接向班子成员汇报，实现管理扁平，降低管理成本。同时，打破分级设置同类机构的惯性，解决一批职能重复、职能交叉、职能弱化的问题，提升征管效能，降低更多的管理成本。如可在省局层面取消中央税种管理部门，省局以下机构取消税种管理部门，日常税种监管统一由风险管理部门负责，提升管理协同；也可在人事、财务、资产管理等行政部门条线尝试按省份设置共享中心，并在后勤方面尝试以地市为单位统筹，实行集约化管理，直接降低征收成本。

3.坚持“人民至上”，增强纳税服务力量。《意见》提出了“以服务纳税人缴费人为中心”的要求，这与我国“人民至上”的理念一脉相承，与国际税收征管趋势不谋而合。在我国税务的组织变革中，应充分考虑纳税人缴费人的实际需求和真实期待，借鉴大型商业企业、银行机构设置理念，参照国际公共部门特别是税务部门的最新实践，参考国内先进地区和部门的经验，明确各层级纳税缴费服务职责权限、功能定位，并依此设置好纳税缴费服务政策制定、执行和监督部门，加强各级税务部门及人员的服务自觉、服务能力和服务水平。如总局和省局纳税服务部门应继续负责政策制定、拓展社会办税渠道、与利益相关方开展沟通等职责。地市及以下纳税服务部门全面转型为政策执行部门，负责对区域内及所分配的纳税人开展线上线下服务。此外将总局和省局12366纳税服务中心升级为纳服提升中心，一般性问题的解答更多交由12345政务热线和人工智能系统完成，新机构则重点开展纳服知识图谱维护、全渠道服务质量监测、纳税人疑难问题处理、系统性建议提出等工作。

4.坚持监管集成，动态调整信用与风险，税务监管是开展精细服务和精确执法的基础。美国国税局整合4个纳税人管理部门的措施目的也在于整合监管资源，为开展好服务和执法事项提供保障。美国的国情在于资源的整合，而我国一直实行的是综合管理的模式，可以更进一步落实《意见》提出的“建立健全以‘信用+风险’为基础的新型监管机制”的要求。建议可采取以下措施：一是上提监管责任，将原先由各税务所、县局承担的监管职责上收到市局和省局，分级负责相应企业的风险监管工作，县局及以下主要负责事项核实等职责。二是优化干部管理，推行“上管下用”，在不改变人员办公地的基础上，设立虚拟办公团队，纳入团队人员工作内容、绩效考核、收入等按本地60%和虚拟团队40%的比例分配，针对特定行业、现象开展常态化监管、分析与核实任务派发。三是强化机构设置。做实做强特派办，将其打造为全国或区域内审核中心和信用监管中心，依托金税四期大数据生成的信用信息和省局推送的动态监管信息，统一对相关行政执法事项提出初步建议，并及时推送给主管税务部门，实现区域内乃至全国监管标准、执法尺度双统一，维护社会公平。

5.坚持“以数治税”，强化信息技术力量。“以数治税”是税收治理理念的一次重大革新，突出了“数”的核心地位，回归了经济活动的连接点。保护、利用好税收大数据这一“金山银库”，是落实“以数治税”要求的基础保障，而在保护和利用之中，保护又是最基础的保障。在现有机构之中，信息技术部门应承担数据保护的职责，将安全理念融入到数据全流程中，加大自主开发、监理比重，整合全国信息技术部门，采取市场化的手段招募成熟人才，实现系统自主可控、技术稳定可靠、数据固若金汤，更好地发挥税收大数据作用，服务经济社会高质量发展。