地方高校退役士兵教育资助政策执行研究

■ 南京晓庄学院教师教育学院 马雯瑄

“资助”作为国际普遍采用的财政干预手段，在缓解家庭经济贫困对学生接受高等教育所形成的障碍、保障贫困学生获得大学就学机会和顺利完成学业、促进社会流动方面发挥着重要作用。这一概念被运用到退役士兵安置中，形成了新的模式——退役士兵教育资助模式。教育资助模式是退役士兵安置创新转型的表现，在地方高校实践中已运行十年。退役士兵教育资助政策的实质，就是以向退役士兵提供高等教育这种社会认可的方式，帮助退役士兵实现二次专业化，重新融入社会生活。

1 地方高校退役士兵教育资助政策存在执行主体单一、政策认同不充分和目标群体利益表达不畅的现实困境

1.1 政策执行主体单一

退役士兵教育不仅是教育问题，更是社会问题，离不开相关组织的共同参与和资源共享。在退役士兵教育资助模式推进过程中，需要政府、学校、社会组织、退役士兵的协调共治。然而，退役士兵教育资助政策在地方高校执行时，由于缺少政策执行组织与组织间共同参与，尤其是横向组织间的参与，使得高校成为多角色为一身的单一执行者，限制了退役士兵教育资助工作的展开，造成了高校“凭着责任感空转”和“基层管理压力加重”双重困境。在人力方面，与“多元主体参与”不同的是，高校退役士兵的专业教育执行队伍构成为高校教师，缺乏了解退役士兵群体的专职教师，尤其是来自社会组织的专业社工人员、来自市场的专业服务人员。管理配置上高校出现事务增多但人力不足的问题，出现人员交叉现象。执行监管方面，相关文件中对自主择业的退役士兵教育服务方面缺少关注，更缺少对高校为代表的高校这一执行者的管理与考核。

1.2 政策认同不充分

退役士兵教育资助模式的内生逻辑和典型特征，是将国家资助政策逐渐从“不让一个学生因为家庭经济困难失学”转向国家需要、公共需要和社会需要，即要化“经济资助”为“人力资源开发”，主张使用教育资助政策帮助“军事人才”实现国家所需“经济建设人才”的转化，从而达到推进军事人力资源政策制度创新的目的。

政策执行中基层执行人员是影响政策执行效力的重要维度之一。由于基层执行人员缺乏对政策赋予的角色使命的认知以及对退役士兵教育资助价值认同不充分，导致相互间沟通与合作不畅，影响教育资助内生动力的培植与成长，形成内卷化困境。基层政策执行者不明晰退役士兵教育资助角色责任等相关信息，究其原因有以下方面:

一是高校内部，即二级学院、职能部门之间对于退役士兵教育的目标达成的定义不统一。各级组织对于退役士兵教育资助政策的认同均含有“改进和创新教育、教学管理方式”“促进身份转换”两方面，但两个概念相当泛化。受此前长期认同不足的影响，短期内在组织之间也存在沟通阻滞、活动配合度较弱的现象。组织和部门之间以及执行人员之间缺少沟通，主要体现在对退役士兵教育资助政策执行目标的认识不一致、主观上对执行标准以及程序理解有偏差等。各组织间不愿突破固有的思维，在创新教育管理模式时显得动力不足。

二是有限的理性原则，高校在无明确上级指标的引导下，无法定出最佳的评估方式，需要在具体执行过程中不断摸索、完善。政策标准不明确造成基层组织间活动配合度较弱。尤其在具体执行退役士兵教育资助政策时，如何构建“促进身份转换”大目标下的各个有利于大目标转化的二级目标，例如“专业特长”“学业发展”时，需要各组织乃至基层执行人员间共同寻找契合点。

1.3 目标群体利益表达不畅

研究政策执行效果，不应忽略目标群体的切身体验性信息，相比其他行为主体，目标群体更能明确体察到政策的效力。退役士兵教育资助并不是打破现有高等教育体系，而是将退役士兵这一特殊目标群体融入现有的教育体制和组织中，并帮助他们利用国家提供的优厚教育资助完成学业。就退役士兵教育资助而言，退役士兵获得进一步求学的机会，成为资助政策的最直接获益者，而其行为也将直接影响政策执行的结果，因而退役士兵的“学业发展”成功与否将关系着退役士兵“学历教育”能否达成。

根据汀托(V.Tinto）“学生整合理论”，经济资助可以通过降低学费负担减轻学生焦虑，同时增加学习时间。然而，尽管曾得到学费减免、生活费补偿等支持，但退役士兵学生群体高等教育的可负担性提升度却十分有限。退役士兵学业发展问题成为制约退役士兵完成高等教育学历的瓶颈。同时，因受政策执行主体单一和基层人员政策认同不足的影响，目标群体缺少行之有效的利益表达渠道，并未及时反馈求学过程中出现的矛盾现象，进而影响到了政策效力。

2 执行效果的提升之道

多元主体参与，设立联动培养机制。可以借鉴发达国家的解决方案，一方面，加强部际协同，在框架上加强组织建设，统一规划设计对退役军人的教育培训。例如，在退役军人事务机构设立教育培训中心，或教育部下设退役士兵教育指导机构，对接高校开展退役士兵教育指导工作。另一方面，统筹相关资源，大力吸引科研院校、培训机构、行业企业、社会团体等组织机构，增加其在退役军人学历教育中的投入和比重，激发社会及民间的力量；形成由政府主导、非政府组织与民间机构广泛参与的退役军人教育培训体系。例如，引入社会组织的专业服务，同时鼓励非政府组织参与，学习社会组织的有关退役士兵管理服务的专业知识，提高政策资源的利用，引入“多主体参与、多标准参评”执行绩效的退役士兵学历教育监管机制。

提高基层执行人员的价值认同感。高校基层执行人员对政策认同不足导致执行偏差，偏离了“身份转化”的需求，影响了高校针对退役士兵的教学管理创新。对退役士兵开展学历教育并非短期而简单的活动，因投入与产出周期较长，加之地方高校中对象群体占比不高，更不易被高校基层执行者所重视。

第一，应提高基层人员对政策价值内涵认识，以宣讲和教导的多种培训方法提升基层政策执行者政策认知，使之理解政策的重要性和必要性。

第二，创新高校教学管理现有模式，例如高校机构职能整合，形成退役大学生“身份转化”支持合力。

第三，对专职教师加强军队经验和政策内容知识培训，在二级学院专职辅导员设置上优先考虑军队经验、了解退役大学生心理状态和行为模式的退役军人担任等。另外，“经济、政治和社会环境”也是不容忽视的影响环境因素，它也对执行者偏好产生重要影响。党的十九大后“尊崇军人”的政策环境确实为高校退役士兵教育资助政策的执行提供了便利。

畅通利益表达渠道，增加退役士兵学业发展关注。目标群体未及时反馈教育资助过程中出现的不合理现象从而影响了教育资助具备的“学业发展”本质。因此，政策执行过程中应增加对退役士兵“学业发展”影响因素的关注，尽量畅通利益表达渠道。

首先，适当引入非经济干预手段，如提供心理辅导、开展退役士兵学业援助、搭建生活互助平台等，达到提升教育公平、增加退役士兵学生学业适应能力的目的。

其次，充分引入奖励资助，提高资助的充足性，构建多元化资助制度，发挥其对退役士兵学业发展的有效激励效应。

再次，通过构建目标群体组织——退役士兵协会等组织，发挥目标群体自身的作用，提高其内生动力和利益表达的能力。