优化服务：农村政社关系从“疏离”走向“友好”的路径

姚明敏

(晋中信息学院 思想政治理论教学研究部，山西 晋中 030800)

近年来，农村社会组织蓬勃兴起，其在乡村治理和乡村振兴的作用愈益明显。学者们对基层政府和农村社会组织关系的研究也充满热情。从研究社会组织的自身建设，到探究农村社会组织的生存环境，学者们逐渐聚焦农村新型政社关系的构建。在简政放权、放管结合、优化服务的“放管服”改革中，如何通过基层政府的优化服务来扩展农村社会组织的治理资源渠道、增强其农村公共服务的供给能力、促进其健康发展，不仅关系社会组织自身的发展，而且也是构建农村政社“友好”关系的关键。

一、“疏离”的农村政社关系面面观

政社关系通常是指政府和社会的关系。这里所说的农村政社关系，主要是指基层政府和农村社会组织的关系。由于县乡两级政府的行政对象多为农村事务，与农村社会组织关联密切，故农村的政社关系一般是指县乡两级政府即基层政府与农村社会组织的关系。农村社会组织性质不同、形式不一，从数量、规模和效果上看，比较活跃、成效明显的是农民专业经济合作组织(专业合作社)、社会服务类组织、公益文化类组织以及集三者为一体的合作社联合社(综合农协)(1)目前我国各地的农民专业合作社联合组织主要有联合会、协会、联合社三种形式。其中联合会、协会属于民间社团组织，在民政部门注册，不是市场主体，主要开展合作社之间的内部合作事务，比如农资统一购销、农技培训、信用合作等，不可以对外开展经济业务。联合社是市场主体，在工商部门登记注册，可以独立对外开展经济业务。参见兰世辉：《农民专业合作社联合组织的发展现状及思考》，载杨团、孙炳耀编著的《综合农协：中国“三农”改革的突破口》，中国社会科学出版社，2017，第287页。。农民专业经济合作组织由于其明显的合作经济性质以及功能的单一性，已经成为政府发展农村经济的主要推手，与基层政府的关系相对简单和明晰。一部分由政府组织(如供销社)出面领办的联合社，基层政府是直接参与和支持的，二者关系也很明确，如“金店模式”(2)金店模式：河北省内丘县金店镇新农协是地方政府和供销社体系主导下的、在乡镇供销社改革的基础上形成的一个目标直接对准“社区性、综合性”的乡村合作组织试点。参见杨团、孙炳耀编著：《综合农协：中国“三农”改革突破口》,中国社会科学出版社，2017，第41页。；另一部分是自发性农村合作社联合社，其业务范围广泛，包括经济合作、公共服务和开展公益文化活动等，具有较强组织独立性和社会动员功能，已经成为乡村不可忽略的治理力量。同时，它的多功能，也凸显了它在乡村政社关系中的重要地位。如“蒲韩模式”(3)蒲韩模式：山西省永济市蒲韩乡村社区是由农民自发组织、规模最大、时间最长(19年)，最符合1987年中央文件提出的构建“社区性、综合性”的“乡村合作组织”要求，是一个多目标、多功能的综合农协范式。参见杨团、孙炳耀编著：《综合农协：中国“三农”改革突破口》,中国社会科学出版社，2017，第39页。。谈到社会组织领域的“放管服”改革，不能不关注基层政府和此类农村社会组织，特别是和自发性农村合作社联合社的关系。本文主要研究农村自发性社会组织(以下简称“农村社会组织”)与基层政府的关系。

(一)农村政社关系的“疏离”原由：认知的局限

农村社会组织的成长始于20世纪90年代，最近20年，特别是中共十八届三中全会后农村社会组织进入快速发展期。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，指出要激发社会组织的活力。从管控、约束，到容纳、放开，再到鼓励、支持和引导，这是农村政社关系20多年来的发展轨迹。

管控、放开、支持，是观察农村政社关系的三个维度，而“疏离”则是对农村政社关系的现实描述。这里的农村政社关系，现实中特指基层政府与农村社会组织的关系，一般不会形成“对抗”，但也很难说是“友好”，比较起来，用“疏离”或许更合适。所谓疏离，是指基层政府对农村社会组织的不干预、不支持、不介入态度和农村社会组织对基层政府的淡漠、疏远甚至拒绝接触的态度。在乡村治理领域，政社不在一个“频道”上，没有形成和谐的“共振”关系。作为矛盾统一体的两个方面，基层政府和农村社会组织之间存在“张力”、彼此不信任与“抵御”、无形中的“控制”与“反控制”，是关系“疏离”的原因；基层政府对农村社会组织的不支持、不接触、不监管，任其自我发展，自生自灭，是“疏离”的现实表现。“政府失灵”和“市场失灵”催生了农村社会组织，基层政府的“不信任”和“不作为”，又“疏离”了二者关系。

“虽然社会组织在我国一直存在，但其发挥作用的空间并不是很大。在最近10多年，社会组织才受到重视。”[1]近10年来，政府对广泛发展的社会组织持宽容态度，相关法律和政策也都不乏对社会组织发展的鼓励和支持。例如：2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》规定，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织可以不经业务主管单位审查，直接向民政部门申请登记；2016年中办、国办印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(中办发〔2016〕46号)，规定从完善管理体制、鼓励支持发展、强化服务功能三个方面大力培育发展社区社会组织以及完善扶持社会组织发展政策措施；2016年9月1日开始实施的《中华人民共和国慈善法》规定，符合慈善组织七个条件的基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式都可经由所在地方的民政部门直接登记，明确慈善组织享受税收优惠；2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》将社会团体、基金会和社会服务机构这三大类型社会组织与事业单位一起纳入非营利法人类别；等等。地方政府也在有所作为，如上海、安徽等地出台的社会组织发展“十四五”规划，为进一步发挥社会组织积极作用、推动我国社会组织高质量发展作出安排。但在实践中，一些基层政府并未予以足够的重视。一方面是因为宏观政策给了基层政府选择性执行的空间，对农村社会组织的治理呈现出“碎片化”状态；另一方面是基层政府固守传统理念，对农村社会组织持不信任态度。有学者认为，更深层次的原因，则是基层政府的执政能力和治理水平与农村社会组织发展状况不相适应。“政府管理部门对社会组织的监管大于培育，将社会组织视为‘伙计’而非‘伙伴’，欲迎还拒的功利性态度明显，行政力量的渗透与生俱来”[2]。

“疏离”的产生源于基层政府的认知。基层政府对自发性农村社会组织态度的不明确，深受长期固化的观念影响：认为既然农村有党的基层组织和村民自治组织的存在，只要它们能充分发挥作用，其他民间类社会组织似乎是多余的；基于对农村社会组织性质的质疑，认为社会组织力量的壮大和功能的发挥有可能成为体制的对立面和异己的力量；认为社会组织发展存在不确定性，从维护稳定的惯性思维考虑，担心会对基层政府的考核产生负面影响。总之，是基层政府缺乏应对新问题的见识和能力。基层政府对农村社会组织的态度是分层次的：尽可能保持距离，不参与其活动，不接触其负责人；尽量淡化其在乡村治理和农村发展中的贡献，不宣传其成绩，不扩散其经验；约束其行为，限制其影响范围，通过村民自治组织压缩农村社会组织的活动空间；对其行动和组织的壮大保持高度敏感，一旦有负面的行为，即采取打压甚至迫使其终止活动。当然，上述几方面并不代表所有的基层政府，也不是针对农村所有社会组织的所有行动。从主要方面看，基层政府的态度是选择性应对。

“疏离”的产生源于农村社会组织的认知。农村社会组织缺乏与政府沟通的主动性，对政府的支持行为采取审慎态度。其原因主要是：一是农村社会组织的精英试图按照自己意愿塑造组织，保持组织的自主性，避免政府对组织事务的干预；二是基层政府的“管理”理念和“管控”行为，使农村社会组织感受到了无形的压力，选择了“逃离”；三是在同基层政府合作的实践中，“不愉快”的经历让农村社会组织，产生了首轮印象——“只要政府参与进来，事情就会办坏”的片面认识；四是农村社会组织没有认识到善用政府资源对组织发展的重要意义，缺乏同基层政府合作的见识和能力，缺乏走出合作困局的策略和智慧。

(二)农村政社关系“疏离”弊端：不利于乡村治理和乡村振兴

农村政社关系的“疏离”，不利于对农村社会的治理，也是实现乡村振兴的瓶颈。党的农村基层组织、村民自治组织和农村社会组织在乡村治理中的作用不能互相替代，特别是各种农村社会组织在乡村治理和乡村振兴中作用凸显的情况下，基层政府更应该通过“嵌入”“参与”“培育”方式，建立同农村社会组织的紧密联系，发挥农村社会组织治理的独特优势和作用。随着农村社会组织的成长和崛起，目前的乡村治理主体趋于完善。虽然社会组织形式和性质不一，但却覆盖了乡村政治、经济、文化和社会各领域，作为乡村治理的新主体，表现出鲜活的生命力和创造力。整合所有乡村治理主体的力量，实现乡村社会的“共治”和“善治”，基层政府有义不容辞的责任。农村社会组织与体制内组织存在差异，具有自主性、多样性和灵活性等特点。唯其如此，才能彰显其独特的作用，才会成为乡村治理中的一个独立主体。但就整个乡村治理体系而言，农村社会组织的过度自我生长，游离于政府主导的治理体系之外，不利于乡村治理力量的整合与互补，也不利于建构乡村治理主体之间“合作”“协作”“协同”的关系。

基层政府在乡村治理中的重要作用之一，就是对乡村治理主体的整合。党的农村基层组织、村民自治组织、嵌入乡村的其他治理力量，是乡村地域功能不一、互相补充的平等治理主体。体制内的村民自治组织，缺乏领导和整合乡村治理力量的职能和能力。乡村的社会发展，中央政府做出顶层设计，执行和落实当在基层政府。任何农村政策，都需要通过主体的行动变为现实。在乡村治理主体的架构中，基层政府应该在顶端，具有宏观调动、调控和整合的职能。政社关系的“疏离”，农村社会组织对基层政府的不信任和“戒心”，会使其产生对基层政府的抗拒心理。作为乡村治理的有生力量，农村社会组织脱离政府的支持、扶持和引导，会极大影响乡村治理体系主体间的合作和互动，乡村的治理效果自然也受到影响。

如何提升乡村的公共服务水平，是当前乡村治理的问题和瓶颈之一。乡村的环境、文化、教育、卫生和社会保障等问题，说到底，都是一个乡村公共服务主体不完善、能力不强、水平不高、资源不充分的问题。目前的农村，除了专业经济合作社，农村社会组织活跃在农村公共服务领域，表现出积极、主动、灵活和多样的态势。“农村社会组织具有专业化、组织化、社会化的特点，对于协调和规范政府与乡村之间的权力关系，为农村提供基本的公共服务，引导村民实现自治发挥着重要的作用。”[3]68政府的公共服务资源需要有主体来承接，但体制内的村民自治组织，囿于制度、体制和现实问题等原因，难以有效地承接。农村社会组织在提供农村公共服务方面的活力，部分地反证了这一点。但是，“疏离”的政社关系，反映在农村公共服务领域，则出现“有源无渠”(政府)、“有渠无源”(社会组织)的尴尬。政社“友好”关系的建立，有助于消解农村公共服务供给的主体合作困境，破除农村公共服务供给不足的瓶颈，达到“水到渠成”“源长渠畅”之效。

(三)农村政社关系的“疏离”的反作用：制约农村社会组织的发展

政社关系的“疏离”，同样不利于农村社会组织的成长和发展。湖北省建始县河水坪综合农协是在中国社会科学院社会政策研究中心指导和扶持下建立，曾经做得有声有色，是当地社会治理创新的试点，但目前已经基本停止活动。综合农协原理事长崔显品认为，一方面，综合农协需要得到政府的资金和技术支持，也需要基层政府的政策支持，由政府出面帮助农协沟通与国企、学校和研究机构的关系以发展农协。另一方面，农协事务要由农协自己主导，农协的负责人要由农协按章程自主产生；政府对农协的支持不应该附加条件，否则会有副作用。而河水坪综合农协作为社会治理创新的试点，受挫的原因恰恰是基层政府开始时是带有干预性的支持，之后又是放弃扶持和帮助、任其自生自灭(4)据2021年12月1日对湖北建始县河水坪综合农协原理事长崔显品的采访记录。。

“农村社会组织普遍面临着数量少、力量小、经费筹集困难、政策法规缺乏、质量低下、 生存艰难等问题，缺乏承担政府职能转移的能力。”[3]68基层政府对农村社会组织的支持和鼓励，会表现在诸多方面，可以为其提供发展环境、政策支持、资源保障、平台建设、组织培育等。政府的肯定和支持，对农村社会组织的发展来讲，可以规避许多体制障碍，组织行为和治理行动可以有事半功倍的效果。农村社会组织完全可以借政府之力发展、壮大自己，但是，农村社会组织既要发挥乡村治理功能，又试图与主导乡村治理的基层政府保持距离，这就使得社会组织只能在艰难中勉力前行。基层政府主导乡村治理，社会组织参与乡村治理，主要主体之间却不能实现有效互动，资源不能实现有效流动，无形中加大了乡村治理的成本。大多数农村社会组织，特别是自发性综合类农村社会组织，正处在成长期，本身具有一种先天能力不足、制度供给不充分的弱点。先天能力不足需要后天养成和培育，制度供给不足需要在互动中逐步完善和解决。但创造宽松的发展环境，得到切实的扶持，只能来源于基层政府。

对于自发性社会组织而言，其精英人物需要认识上的觉悟和策略能力的提升。因为至少在目前，社会组织的创设、成长和活动已经具有良好的宏观政策环境，政府的资源对社会组织也逐渐呈现开放的态势，如何落实则取决于政社双方的合作态度。沟通和“友好”历来都是双向的，那种认为“民间组织发展会带来不稳定因素”“只要政府参与，事情就会办不好”“政府支持是为了控制”等观点，只能使双方渐行渐远。在这方面，一些基层政府和农村社会组织都曾经有过教训，前车可鉴。

二、农村政社关系友好的关键是基层政府的“优化服务”

农村政社关系如何从“疏离”走向“友好”？由于政府主导着乡村社会治理，建设良好政社关系的症结还在于基层政府。问题的产生不在于顶层设计，而在于基层落实。“放管服”作为一个有机整体，有其内在价值和要求，但对于农村社会组织而言，更需要的应该是“服”，即基层政府的优化服务。只有在基层政府持续不断的优化服务中，才能形成和谐友好的农村政社关系，才能赋予农村政社关系持久的动力。

(一)在优化服务中建立农村政社之间的互信关系

政社之间信任是新型政社关系建立的先决条件，也是衡量政社关系是否“友好”的标准。如前所述，长期以来，政府对社会组织的基本态度是管控，近年来趋向于放任；农村社会组织对基层政府的态度则表现为“谨慎抵御”或“超然独立”。这两种倾向，是乡村治理领域政社之间互相“不信”的表现。简政放权、放管结合，主要是制度或体制层面改革，但就农村政社关系的构建而言，优化服务无疑是建立双方互信、实现政社“友好”的基础。

农村社会组织的功能多集中于合作经济领域和养老、教育、文化、环保等公共服务领域。一般来说，满足村民的需要是社会组织创建的原动力，与政府的乡村治理目标相一致。因此，政府对社会组织的不信任多源于政府自身的偏见。“解铃还需系铃人”，信任的重建同样需要基层政府观念、态度和行为方式的改变。

1．通过优化服务，同社会组织的精英达成共识。社会组织的发起人和组织的核心，一般是乡村精英。精英的态度在某种程度上决定着整个组织的发展方向，农村政社关系本质上是基层政府与社会组织精英之间的关系。“在乡村草根精英的主导下，乡土社会的各种资源不断集聚和再组合，支撑起了乡村草根组织的培育和生成。”[4]优化服务会使组织精英感受到政府的关怀、得到政府的指导、获得政府的切实帮助。一方面，组织精英会动员和说服组织成员，自觉地把组织的发展方向同基层政府的治理目标相结合；另一方面，组织精英也会在合作过程中保持同基层政府沟通和交流，消除彼此的成见和隔阂，消解因缺乏沟通所造成矛盾的累积和激化，奠定双方“友好”关系的情感基础。

2．通过优化服务，获得农村社会组织成员的信任。农村社会组织团聚了一大批乡村民众，由于组织与成员之间的利益关系以及成员之间亲缘、地缘和业缘关系，其内部形成了基于利益一致和情感结合的向心力和凝聚力。在一些乡村，成员对社会组织的信任高于对基层政府和村民自治组织的信任，产生了“排他性”心理。基层政府只有通过优化服务，解决社会组织的发展难题，满足组织的发展愿望，实现组织的集体利益，并且通过组织间接地实现成员的个体利益，才能赢得组织和其成员的信任，从而为乡村治理和乡村振兴奠定坚实的群众基础。

3．通过优化服务，形成和谐、默契的农村政社关系。自发成立的综合农协，具有规模大、成员多、相对成熟、自组织能力较强的特点。由于此类社会组织较大的影响力和号召力，基层政府会有一种“恐惧”感，因而尽量淡化其影响；或者试图借助村民自治组织，压缩其生存空间。社会组织也由此会感到一种无形的压力，审慎保持同基层政府的距离。在“放管服”改革中，应该弥合乡村治理主体间的“缝隙”和“裂痕”。基层政府要做好“服”大文章，即要通过不断优化服务，为社会组织提供宽松、和谐和自由的发展环境，培养双方的信任和默契关系，建设和谐的政社“友好”关系。使此类组织能够在法律允许的范围内，活跃在乡村社会。

(二)在优化服务中实现农村政社双方的资源互补

人们通常认为，优化服务是政府通过自身改革，完善直接服务农村的方式，提升服务的水平。其实，基层政府对农村社会组织的扶持与帮助，或许是实现政府服务农村的更好方式。从政府主导农村社会治理、满足农村公共服务需求、实现乡村社会的有效治理的功能来看，农村社会组织无疑是重要的平台。双方应该发挥各自的优势，实现资源互补。

目前农村社会组织数量庞大、类型繁多，缺点是相当一部分组织活力不足，集中表现为创新能力不强、项目落实困难、组织运行效率低。“社会组织的发展很大程度上取决于政府职能的转变、放权和提供发展的资金等资源，完全脱离政府的推动和影响来发展社会组织是很不现实的，更不要说社会组织来主导。”[5]究其原因，根本在于农村社会组织整体素质不强。社会组织自身注意力一般是在业务和项目上，虽然也意识到人力资源和组织建设的重要性，但是由于缺乏经费、渠道、平台、自组织能力，故而心有余而力不足。基层政府可以通过优化服务，在为社会组织提供制度保障、政策保障的同时，向其注入人力资源、财力资源、物力资源和智力资源，为社会组织提供创新能力培育、项目供给。

社会组织的优势在于具有稳固的组织平台、丰富的人力资源、乡村社会的动员能力，具有“在地组织”的地缘、亲缘、业缘优势。而且，农村社会组织“在整合社区资源、了解农民需求，为农民提供本土化、多样性、差异性的公共服务方面比政府更有力”[6]。农村社会组织可以承接基层政府的政策资源、管理资源和经济资源；可以成为基层政府和组织成员之间沟通的桥梁；可以动员组织成员响应政府号召，实现政府的乡村社会发展目标。这样，二者在互动的过程中，做到乡村治理主体的优势互补。

(三)在优化服务中激发政社双方的乡村治理活力

“在乡村振兴条件下优化基层治理既不能缺失政府的支持作用，也不能缺少农村自主力量的合作。”[7]74目前农村社会组织发展迅猛，其组织平台联结着亿万村民，组织成员覆盖农村社会各个阶层和群体。农村社会组织是基层政府与村民之间的桥梁和纽带，是基层政府进行乡村治理、实现乡村振兴的载体与平台。但是，农村社会组织是因应农村的需求而勃然兴起，存在着自身素质较弱、自我造血功能不强、参与策略不熟练等弱点。作为乡村治理的社会资源，农村社会组织的活力还没有充分显现，积极性也没有充分调动起来。这些缺陷的克服，需要时间的历练和经验的积累，需要在实践中摸索。

从政社关系的视角看，基层政府需要农村社会组织充分发挥基层治理的作用，农村社会组织同样需要政府扶持和帮助。基层政府需要为农村社会组织提供良好的发展环境、需要通过人员培训、招才引智，增强其内部治理能力；需要通过学习交流、拓宽视野，提高其外部沟通能力；需要通过搭建平台、项目培育，提升其业务拓展能力。基层政府的优化服务会促进农村社会组织健康发展，激发其参与乡村治理的活力。

乡村发展的宏观政策和顶层设计靠基层政府来落实，基层政府对乡村社会的治理是通过村级党组织、村民自治组织来实现。在“县政”“乡派”“村治”的体制内，相当一部分村民自治组织治理功能的发挥有一定的局限性。主要表现为单纯地完成乡派的各种任务和事务，承接县乡提供的有限资源，接受乡镇政府的指标考核。这种自上而下的单一治理路径，表现为僵化呆板、缺乏活力和效率低下。在农村的产供销合作、公共服务、社会建设等诸多事务中，农村社会组织显然发挥着更大的作用。通过社会组织实现基层政府治理乡村的目标，不仅是政府的本职工作，也是治理乡村的基本路径。“推进社会组织‘放管服’改革，不仅有利于促进社会组织健康有序地发展，更是实现政府转职能、提效能的一剂良方。”[8]在服务社会组织、激发社会组织活力的过程中，会倒逼政府进行自身变革，优化服务内容和方式，提升基层政府的治理能力和水平。基层政府和社会组织之间的相互作用，将会更好地发挥农村党组织对乡村振兴和乡村治理的引导作用，激活包括村民自治组织、农村社会组织、专业经济合作组织、乡村精英群体等整个乡村治理主体的作用。有学者认为：“未来需要构建党组织领导下的政府与社会、政府与个体之间无缝隙对接的协同治理模式。”[7]79

三、“优化服务”的关键是满足农村社会组织的发展需求

在农村政社“友好”关系的矛盾统一体中，基层政府是服务的“供给侧”，农村社会组织是“需求侧”。“放管服”改革，需要从农村社会组织的实际需求出发，做好“供给侧”的优化服务。

基层政府需要解决农村发展中的几个带有根本性的问题：村民的积极性有待进一步发挥，农村发展的主体动力尚有不足；村民自治组织能力不强，政府与村民之间缺乏沟通的媒介；村民的“原子化”状态使政府资源难以有效承接。这些问题的产生，原因之一是基层政府对农村社会组织的服务还不到位，服务功能还未能充分发挥，还不能满足农村社会组织的发展需求。

(一)优化服务要从基层政府观念转变做起

优化服务，基层政府要改变对农村社会组织的认识。农村社会组织在发展中出现的一些问题，诸如经营遇到困难造成组织解体、组织内部发生分化、与村“两委”的矛盾和摩擦、个别组织因经营或管理不善影响了农村稳定等。这些问题是成长期的正常现象，即使是在成熟期也还会出现。基层政府应该从农村发展、乡村治理的高度，认识农村社会组织及其在乡村振兴中的独特作用。

基层政府的顾虑，来源于对自发性社会组织的戒备心理。自发性综合农协因其规模大、业务广泛和影响力大，在乡村治理事务中发挥的作用凸显，很容易引起基层政府的敏感，其竞争力也会给村民自治组织带来危机感。村民自治组织因体制属性，被基层政府视为理所当然的支持目标和扶持对象。而对农村社会组织，尽管具有合法性，一些基层政府还是不能给予平等对待，还是有意无意地放大其运行中出现的问题。

基层政府另一个顾虑，是怕犯错误，缺乏担当精神。在“放管服”改革中，基层政府要进行观念革命，关键是要解决认识问题。正如李克强总理所言：“在法律法规许可的条件下，只要有利于就业创业、有利于为市场主体减负、有利于促进社会投资、有利于改善营商环境、有利于增进群众福祉的，都要勇于试、敢于探索。”[9]这里的“五个有利于”，是基层政府破除思想藩篱，为农村社会组织提供服务的行动指南。

(二)优化服务要满足农村社会组织的发展需求

“在优化服务方面，要把企业和群众的痛点、堵点、难点作为改进政府服务的重点。”就农村社会组织的发展而言，同样存在痛点、堵点和难点，同样需要基层政府有所作为[9]。对农村社会组织而言，其自身的发展也“需要政府与社会的良性互动，需要政府对社会(组织)提供政策层面的保护和资源方面的支持”[10]。

1.农村社会组织需要政策支持。国家对社会组织的宏观政策支持，一般会落地于体制内的组织。自发性农村社会组织常常享受不到政策的优惠和鼓励。“放管服”改革要“在公正监管、推进社会组织发展的同时，平等对待民办社会事业和公办社会事业，着力优化环境”[8]。优化服务首先要体现在政策支持上：一是要平等对待，不能有政策歧视，要使社会组织享受体制内组织的“国民待遇”；二是要有具体政策，自发性综合类民间组织是乡村治理的新主体，政策支持要有针对性，要体现社会组织的特点；三是政策要落地，不仅有一般原则，也要有具体措施，增强适用性，能够解决社会组织实际问题。

2．农村社会组织需要信息支持。一是为社会组织开放其发展所需的信息资源；二是向社会组织畅通信息来源通道；三是在信息的硬件设施和技术服务上给予支持。农村社会组织，特别是合作社联合社服务对象众多、经营内容广泛、联系村民频繁，不仅需要基层政府的信息资源服务，也需硬件设施的支撑。因此，基层政府要“深入推进信息进村入户试点，鼓励通过移动互联网为农民提供政策、市场、科技、保险等生产生活信息服务”[11]。基层政府有条件、有能力为社会组织提供信息资源，解决社会组织的信息设施支持和技术培训问题。

3．农村社会组织需要资金支持。社会组织在发展中普遍存在资金短缺，特别是初创期的综合类社会组织。带有公益性质农村社区服务，资金支持是一个主要问题。社会组织贷款条件不充分，金融机构手续复杂、周期也长，不是社会组织的合适选项。近些年，一些农村社会组织尝试与基金会合作，但合作成本超过社会组织的承受力；借用内部的经济板块来支持公益板块，同样难以满足组织发展的需求。以山西永济蒲州镇果品协会(一般称“蒲韩乡村社区”)为例，该社区有近20年的历史，提供和承担居家养老、儿童教育、妇女发展以及乡土文化传承等方面的服务和责任，它覆盖了永济市蒲州、韩阳两个镇24个行政村、43个自然村，6700多户人家，2万多乡村人口。骨干农户有3865户，2016年销售收入超过7000万元，在当地是一个具有很大影响力的综合性农民合作组织(5)参见乔运鸿：《乡村治理:从二元格局到农村社会组织的参与》，中国社会出版社，2016年。。随着业务的不断增长，曾经同香港的富平基金会合作，得到对方的有息资金支持，但几年下来，支付了高达几百万的高额利息，蒲韩乡村社区不堪重负。他们探索了资金内循环形式，即通过内部经济板块的积累为服务板块获得资金，但仍然难以满足日益扩大的业务对经费的需求。由于资金“瓶颈”，业务开展举步维艰，目前正在寻求来自基层政府的帮助。基层政府有责任、有义务、有能力在金融机构和社会组织之间架通桥梁，以政府的信誉和影响力为社会组织提供资金支持。

4.农村社会组织需要人才支撑。自发性社会组织的动力源于改造乡村、发展乡村的愿望，但缺乏足够的人才吸纳能力。内部的人才资源大都是乡村能人、乡土知识分子，外部的人才支持主要是关注乡村发展的专家学者、非政府组织工作者和大学生志愿者。农村社会组织普遍缺乏人才，包括技术人才、管理人才、咨询顾问团队等，人才匮乏是制约其发展的主要原因。近些年来，各级政府虽然加大了对“三农”的智力支持，不仅“输血”，而且加大其自我“造血”功能，但却忽略了对农村社会组织，特别是综合农协类组织可持续发展的关注。近年来，一些地方基层政府开始动员机关事业单位的人员以帮扶、领办和技术支持的方式参与社会组织的活动，或者由基层政府组织或协调，尝试从高等院校、科研院所、社会机构和企业为社会组织吸引人才，农村社会组织人才匮乏现状得到一定改善。

(三)优化服务的核心任务是为农村社会组织的发展创造良好的环境

1．优化农村社会组织开展业务的审批程序。在这方面，社会组织和企业遇到的是共性问题，“一些公用事业单位和服务机构服务意识不强，‘霸王条款’屡见不鲜，群众和企业仍然深受证照、证明过多之累，办事慢、办事难之苦”[9]。目前综合农协类农村民间组织的业务范围遍及农村的环境治理、儿童教育、妇女健康、养老服务、乡土文化传承等方面，一些业务活动的开展同样需要相关的审批程序，由于办事难，只好变通经营。不仅不能享受补贴及其他方面的优惠，其业务开展也为合法性所困扰。因此，在“放管服”改革中，对于农村服务类社会组织，优化服务首先要“放宽社会服务业市场准入，制定具体办法，抓紧解决健康养老、医疗康复、技术培训、文化体育等领域准入门槛高、互为前置审批等问题”[12]。

2．优化农村社会组织服务乡村的条件保障。所谓条件保障是指硬件支持和设施保障。以农村社会组织参与儿童教育和养老保障为例，在项目实施、平台建设、人力资源和管理服务方面，社会组织可以自给，但是在场所选择、房屋租赁、技术保障方面，则显得力不从心。基层政府可以协调村“两委”提供合适场所、给予租金优惠、对项目人员进行业务和技术培训，还可以促进社会组织服务业务与政府相关部门的对接。如，蒲韩乡村社区致力于农村公共服务，有比较成熟和完善的农村养老服务网络，从事居家养老服务的是组织中的中年妇女，租用的是村民的闲置房，从事儿童教育的乡村私塾，租用的也是农家，暑期夏令营培训基地则租用的是农村学校。上述的服务中，支付租金是其比较大的一项负担。比较尴尬的是，蒲韩乡村社区为农村提供公共服务，履行了应当由村委会履行的职责，却要向村委会交租金。基层政府完全可以从中进行协调，用村集体闲置房屋或者采取租金补贴的方式给予支持，以减轻蒲韩乡村社区的公共服务成本。

3．优化农村社会组织服务乡村的技术支持。一是为社会组织提供网络化服务。农村社会组织作为农业生产经营和社会服务的主体需要科技手段的支持，通过“支持互联网企业与农业生产经营主体合作，综合利用大数据、云计算等技术，建立农业信息监测体系，为灾害预警、耕地质量监测、重大动植物疫情防控、市场波动预测、经营科学决策等提供服务”[12]。二是为社会组织提供便捷办事流程。一些基层政府在乡镇(街道)设立政务服务中心、在村(社区)设立便民服务点，在直接服务基层群众的同时，也可以为社会组织开展业务提供上门办理、免费代办等便捷的综合服务。三是加强对“互联网+”行动的宣传，利用“互联网+”平台的优势，打破基层政府部门的“信息孤岛”以及基层政府与社会组织之间数据壁垒，运用大数据分析手段，为社会组织的农村公共服务进行预测、分析，避免不必要的损失和失误。

农村社会组织在乡村治理和乡村振兴中发挥着不可替代的重要作用。从地方实践看，“培育组织化的社会力量，政府与这些组织起来的社会主体开展合作，充分利用政府内部权力和财政资源撬动和整合社会资源，将行政供给无效或低质的服务交由社会力量承接的合作机制在全国范围内快速兴起”[13]。在“放管服”改革中，基层政府需要从优化服务这一关键环节做起，不断适应和满足农村社会组织参与乡村治理和致力乡村振兴的发展需求，解决社会组织发展的“痛点”“堵点”“难点”。通过优化服务，建设和谐友好的农村政社关系，从而为乡村治理和乡村振兴创造良好的社会环境和条件。