优质均衡视角下江西省义务教育财政充足性研究

唐延昕

（江西师范大学教育学院，江西 南昌 330022）

2018年底，江西省义务教育总体上达到了“有学上”的目标，实现了全域的基本均衡，“上好学”的矛盾亟待破解，这就使得优质均衡成为义务教育发展的重点任务。而义务教育在我国作为准公共产品，政府财政投入是其主要的资源，财政投入的多少密切影响着义务教育的发展。在这样的大环境下，教育财政作为一个平衡的调整器，怎样才能确保江西省义务教育的高质量、优质均衡发展？本文在阐释教育财政充足内涵的基础上，论证江西省义务教育优质均衡与教育财政充足的内在联系，并结合国内其他省份的情况比较分析，对江西省义务教育经费的状况进行了阐述，运用Odden-Picus指标来衡量其充足性水平，从而确定江西省义务教育均衡发展中存在的财政充足性问题，并给出相应的对策。

一、教育财政充足内涵

教育财政充足确保使学生接受高标准的教育，取得预期的学业成绩。这一点与我国义务教育优质均衡发展的观点在本质上是一致的。因此，把义务教育的财政公平与财政充足相结合有利于开拓教育均衡发展的新视野，是切实可行的。教育财政充足在国际上被公认为是一个法律上的概念，它是指一个州的公立中小学财政拨款制度可以达到为州内普通公立学校都提供充足的教育资源，使得每一个普通学生能够达到州规定的成绩标准，同时为特殊需要的学生提供额外需要的教育资源。

Odden认为，基础教育的财政充足性，就是要确保学校有足够的资源来满足学生获得基础教育的需求，如州学业测试的最低分、最低通过率等等。我国学者李文利、曾满超（2002）、黄斌（2008）、王水娟、柏檀（2013）、梁文娟（2009）等人对美国教育财政充分性改革的原因、过程、概念及特点均进行了全面的阐述，分析了其在中国的应用可能和现实意义。根据我国的研究人员对教育财政的充足性的阐释可以看出，教育财政充足的目的已不仅仅是为了满足机会公平阶段的教育财政需要，也是为了满足结果公平阶段的财政需要。这与我国义务教育优质均衡目标的内涵保持一致。

二、江西省义务教育财政充足现状

随着教育财政充足内涵的不断外延，教育财政充足水平的评价指标趋向于以教育成果为标准。本研究在此基础上，使用投入指标、产出指标两个方面的经费投入评价标准，能充分反映了江西省义务教育经费充足的状况。

（一）义务教育投入水平整体合理

1．义务教育财政投入绝对量保持增长，分配比例有所变动

江西省公共财政教育经费从2011年的474.43亿元增长为2018年的1054.41亿元，七年公共财政教育经费实现翻番。其中，如图1所示，义务教育的经费支出由2011年的292.83亿元增长至2018年的690.13亿元，义务教育经费支出七年间的增长率为136%，快于江西省公共财政教育经费的增长速度。小学教育经费每年平均增长13.22%，增幅较大的集中在2011-2015年；而初中年平均增长率为13.12%，与小学相差无几，但增幅加大的集中在2011-2013年、2016-2018年。这说明了，我国教育财政支出的分配格局一直处于变动之中，因此，在我国经济、教育发展初期，应该加大对基础教育的投资，这是其他教育的根本。但随着经济、社会的不断发展，为了适应更高水平的教育需求，中等及以上的教育经费将会相应地提高，从而小学的财政支出比例也随之下降。

图1 江西省义务教育经费支出情况

2．江西省义务教育生均经费水平提升空间较大

江西省义务教育生均经费与全国水平相比，我省初中生均公共预算教育事业费是低于全国平均水平的，而生均公用经费达到全国平均水平的1.3倍。江西省普通小学的生均公共预算教育事业费与公用经费分别达到9201.32元和3635.42元，与普通初中的生均经费情况类似，小学均公共预算教育支出仍然低于全国平均水平，而小学生均公用支出却还是全国平均水平的1.3倍，说明我省在生均公共预算教育事业费的投入上仍有较大上升空间，还需继续加大教育经费的投入，而生均公用经费也仅是略高于全国水平，也需要重视加大其投入程度。

与国内经济发达省市进行对比，其中，北京、上海作为我国“京津冀”“长三角”的经济中心，其生均公共预算教育经费也位列全国31个省份的前二。数据显示，2018年北京初中生均教育经费是江西省的四倍之多，小学的生均教育经费是江西省的三倍之多；而上海义务教育生均经费都是江西省义务教育生均经费的两倍左右。巨大的差异说明我省在义务教育生均投入上努力程度还不够，尽管北京、上海在全国的教育经费投入上佼佼领先，落后省份难以一步达到其现有水平，但巨大差距带来的警示能有效督促政府重视义务教育的财政投入。

（二）产出水平有待优化

从产出水平看，对2018年我国6岁以上人口大专及以上学历比例、15岁以上人口文盲率进行统计分析发现，江西省人口受教育程度排名靠后，其6岁以上人口大专及以上学历比例仅为9.91%，明显低于全国平均水平的14.01%，文盲率为4.13%仅略高于全国水平；而北京市6岁以上人口大专及以上学历者48.65%，是全国平均水平的3.5倍，文盲率仅1.69%。这表明江西省的人力资源质量在全国范围内属于较低的状态，虽然江西省在教育经费投入水平在全国来看并不算低，但产出效果却差强人意。因此，义务教育的发展不仅要看重总体投入水平，还要考虑是否配置合理，行之有效，真正做到义务教育的均衡发展有效降低文盲率以及提高人力资源质量。

三、江西省义务教育均衡发展所需的财政缺口测算

综上所述，江西省义务教育充足度仍需提高，其义务教育生均支出上明显不及全国平均水平，小学与初中的投入分配结构问题依然存在，人力资源质量上也有所不足，这些问题还需要通过合理分配经费来有效解决。

（一）Odden-Picus充足性指数（OPAI）

Odden-Picus充足性指数表示低于教育财政充足性水平的所有观察值的总数与充足性水平上所有观察值总数的比例，其取值范围在［0，1］的区间内，OPAI等于1时，教育财政具有绝对的充足性。具体计算公式如下。

（二）江西省义务教育财政充足性计算结果

按照OPAI的计算原理，以第一批通过教育部督导组义务教育均衡发展情况评定的省（市）作为标准，基于江西省的实际状况考虑，选择广东省作为财政缺口测算标准，广东省2018年普通小学生均公共预算教育经费为12964.59元，普通初中为19562.29元，且广东省6岁以上人口大专及以上学历比例、15岁以上人口文盲率情况均较江西省有一定领先优势，具有目标可达性。因此，本文以广东省小学、初中生均公共教育经费作为本研究的充足性水平，计算 Odden-Picus充足性指数，测算江西省义务教育均衡发展所需的财政缺口。由于个别县（区）行政区域变动导致数据缺失，因此本次测算样本剔除缺失数据的两个区，保留江西省11市总共119个县（区）作为测算样本。

计算结果显示，江西省普通小学的财政充足水平高于普通初中，其中小学的OPAI值为0.75，各区平均增加25%的生均教育经费就可以实现绝对充足，也就是说，县（区）层次的普通小学还需增加投入135.19亿元才能达到充足水平；初中的OPAI值为0.63，各区还需平均增加37%的生均教育经费即可实现绝对充足，即还需增加投入139.14亿元。就全省来看，119个县（区）中，小学高于充足性水平的学生比例为0.12，初中该比例仅有0.04，说明无论是小学还是初中，均有相当一部分的学生没有获得足够的教育经费。具体如表1所示。

表1 江西省县（区）层面财政性教育经费充足性指数

四、实现教育财政充足的政策选择

（一）保证教育财政投入总量的绝对增长

1．合理划分各级政府税权

目前，义务教育经费采取多渠道筹资形式，其中政府财政资金投入占据大头，而税收作为政府财政收入的重要来源，其划分影响各级政府间的财力分配状况，其中，地方政府尤其是县级政府税源分散、财政收入不足，这一定程度上影响了地方政府在教育经费上的支持保障。所以，为了各级政府在教育经费保障机制上能给予充足支持，需要对现行的税收制度进行完善，合理地方与中央的税权，确保县级政府有稳定的财政收入发展义务教育。

2．提高财政保障标准

国家义务教育生均公用经费基准定额水平较低，处于一个“托底线”状态。从实际数据来看，各地区的生均一般公共预算公用经费的最低水平要远远高于国家标准，这说明地方政府是有能力为义务教育生均经费“托底”的。因此，地方政府尤其是县（区）级政府可以采用科学的计算方法，对本地区中小学生均公用经费的标准适度提高，以适应义务教育优质均衡发展的需要。

3．教育财政保障法制化

最后，加强对义务教育资金的投入还需健全义务教育经费管理体系制度，完善教育在财政经费投入上的立法。目前，我国财政资金的法制建设尚需进一步完善，财政拨款的比重与数额尚未通过立法予以明确。为了保证教育资金的有效实施，还应尽快颁布《义务教育投入法》，以法律的形式确保教育资金的正确使用，克服政府的随意投资，依法监督政府的预算、拨款、使用和决算，防止挪用公款。

（二）实现教育财政投入的相对增长

1．明确各级政府的支出责任

目前，我国在教育财政支出的责任划分上强调“分级管理、地方为主”。这种财政管理体制一定程度上固然对义务教育的发展起到了一定作用，但也导致了中央、省级政府在财政责任上并充分未发挥其应有作用。因此，在教育财政支出责任划分上，应明确各级政府责任，其中，中央政府主要是为义务教育提供转移支付资金，省级政府主要是统筹省内各地区的义务教育资金投入，县级政府主要是负责县域义务教育经费的落实与管理。

2．不断推进财政预算改革

通过财政预算改革改进义务教育经费保障机制。进一步的学校预算改革应该在如下两个方面完善：第一，提高财政预算的透明度和透明度。第二，进一步扩展了预算范围，应该涵盖到维持学校正常运行的所有经费，还应充分考虑本地区学校的发展规划。

3．完善财政转移支付制度建设

建立健全义务教育资金保障体系是一个不断发展和完善的过程，省级财政转移支付对保证义务教育均衡发展的作用还存在着一定的问题。比如，地方义务教育经费缺口依然存在，一些西部省份相对薄弱的基层财政在充分保障义务教育均衡发展上仍有不足，而部分人口大规模省份，由于其流动人口的数量大，造成了上级转移支付的资金保障水平偏低。因此，财政转移支付还应改进自身的体制缺陷，减少中间环节，积极推动省级管县的改革，建立健全科学的转移支付模式，量化计算转移额度，加强转移支付的监管。