国库集中支付改革对预算执行的监督意义

王美艳

（山西省能源发展中心，山西 太原 030001）

积极推进国库集中收付制度改革进程是有效适应市场经济发展环境的必行之举，同时也是近几年来财政工作的重点内容，在强化宏观调控、加强监督的方式下，保证经济的稳步发展。同时，在财政管理体制的三项改革中，不可或缺的当属财政国库集中支付制度的建设与执行，其是一项对政府性收支做集中收缴和支付的管理制度，是市场经济环境中必须着力发展的一项现代国库管理制度，极具重要性。

一、国库集中支付制度的含义

在国库集中支付制度中，在国库单一账户体系下实行政府财政资金支付，作为财政预算部门，需开设特定的零余额账户，以便将政府财政资金支付至商品和劳务供应商。支付方法有两种：一是财政直接支付，用款单位发出申请，在通过后则由财政部门直接支付至特定的用款单位，或是支付至某些特定的商品、劳务供应者；二是财政授权支付，主要以部门预算和用款计划为准，由预算单位开出支付令，完成资金的支付行为。

纵观部分发达国家，在其实施的财政资金支出管理模式中，以国库集中支付制度较为主流，而随着各国环境的变化，对应的形式存在差异。此处从多个角度切入，加深对国库集中支付制度的认识。

第一，从国库集中支付制度的重要性来看，其是国库集中收付制度中尤为关键的一环。

第二，国库资金分散支付制度下，单位生成用款计划，并按照预算级次逐层上报，进而由财政将资金从国库拨付，该笔资金的流向具有阶段性的特点，首先流向的是一级单位，再以预算级次的具体情况划分，到达各基层单位，此时以实际业务需要为准，由基层单位购买商品或支付劳务款项，从而产生支出。国库集中支付方式的操作流程较之于财政资金层层拨付而言有所不同，由国库集中支付机构开设国库集中支付专户，若单位存在资金需求，则提出申请，通过审核后，资金从集中支付专户支付给特定的收款人。

第三，国库集中支付制度具有信息化的特征，其广泛应用到计算机技术。国库集中支付制度的依据是财政预算指标，若缺乏功能完善、稳定可靠的财政预算管理和信息反馈系统，则难以顺利推进制度的运行。同时，还需获得银行结算系统的支持。

综合前述分析可知，国库集中支付制度极为重要，是国库集中收付制度中不可或缺的一部分，其在既有财政资金层层拨付程序的基础上加以升级，充分应用到计算机网络技术，在先进理念和信息技术的支持下，可提高财政资金的使用效率。国库集中支付机构开设专门的国库集中支付专户，向其中存入财政资金，若单位存在某些资金需求，例如购买商品或支付劳动款项，此时则发出申请，通过审核后，从开设的集中支付专户中进行支付。

二、传统国库支付制度的主要弊端

我国现行的财政国库支付制度是以传统体制为原型，经衍生而产生的。传统国库支付制度实施的是预算单位多重设户、财政资金分散支付的运作方式，但在社会主义市场经济日益发展之下，加之公共财政发展要求的提出，既有的国库支付运作方式显现出局限性，主要体现在如下几方面。

第一，财政资金的使用缺乏规范性，未针对预算单位做全面的监督和控制。在既有的运作模式中，预算单位重复和分散设置账户，衍生出诸多的财政资金流经环节，复杂性增强，期间缺乏对财政资金使用情况的有效监督，具有过于随意化的特点。单位自行管理银行账户的使用，在缺乏约束的条件下，支出行为偏随意化，部分资金被截流、挪用的情况屡见不鲜，且此类现象在项目资金中体现得更为明显，导致资金大量浪费。从财政部门的角度来看，其监督工作偏被动，主要根据各部门的财务报告采取监督措施，并且监督通常发生在事后，难以在源头上制止违法违纪行为，此时取得的工作成效自然差强人意。

第二，资金分散支付和存储，部分预算单位账户滞留过多的财政资金，资金的使用效率处于较低的水平，从另一角度来看，其无形中增加政府运行成本。具体至资金流向层面，通常按期拨付预算资金，而各单位分散保存资金，此时难以避免地出现单位有大量财政资金沉淀的情况，同时也有在银行低息存储的问题。在该状况下，财政部门反而陷入被动的局面，碍于资金有限的缘故，难以有效促进发展，反而出现向银行高息借贷的反常现象，此时也将导致政府的运行成本增加。

第三，财政资金运行的信息缺乏足够的流通性，支付过程的透明性不足、信息反馈迟缓，部分支出信息难以被及时呈现，通常仅在层层汇总后才可获取该部分信息，此外还难以给预算编制、宏观经济调控提供重要的参考。财政资金的分布缺乏集中性，各部门均开设银行账户，财政部门难以准确把握财政资金的运行状况，信息不对称的局面较为严峻，难以对财政和宏观经济形势做全面的分析。

三、实行国库集中支付制度的突出成效

在现行国库集中支付制度运行之下，不再采取预算单位多头开户的方式，取而代之的是开设单一账户；预算单位自行支付的方式也被取代，即此时采用的是综合型方案，以财政直接支付为主，辅以授权单位自行支付的方式；原本财政资金分散的局面不复存在，调整为统一存放至财政部门；事后反馈的被动性得到改进，实施的是更具主动性的实时监督、实时反馈机制。从国库集中支付制度的既有运行情况来看，其已经取得突出的成效，具体如下。

第一，财力统一运作水平提高，资金的调度效果好，资金的使用效率高。在实行国库集中支付制度后，以往财政资金多环节拨付、多户头存放的问题得到有效的解决，预算单位的资金得到归集，统一集中在国库中，此时财政账户直接拨付预算支出的资金，删减不必要的环节，资金划拨支付成本降低，更为充分地应用到预算资金。由于开设了国库统一账户，预算单位结余的财政资金得到有效的保存，便于政府对资金进行调度和管理，此时灵活性增强，可实现财政资金效益的最大化。

第二，随着国库集中支付制度的运行，可提高对财政预算的执行水平，以免出现单位挤占、截流、挪用财政资金的情况。依托于国库集中支付制度，提升预算执行监督的有效性，此时更侧重于事前和事中的监督，支出预算总额的控制也更为细化，可落实到每笔支出的控制中，此时预算执行的规范性得以增强。此外，实际资金不到单位账户，在此资金管理方式下，单位无法获得挤占、截流和挪用资金的机会，进而有效保证了每笔资金均得到合理的应用，创造出该笔资金专属的经济价值和社会价值。

第三，依托国库集中支付制度，可提高财政监督机制的运行水平，优化监督方式，实时监督的方式可更为及时地发现问题并有效处理。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者间建立起微妙的关系，可做到相互制约、相互监督，集多重力量于一体，更好地加强对财政支出全过程的监管，有效避免资金不合理支出的现象。在计算机技术等前沿信息技术的支持下，可及时反馈代理银行每日的支付信息，以便财政部门针对每笔财政资金做有效的监管，保证资金流向、流量的合理性，预防利用财政资金谋取私利的现象。

第四，预算资金的管理更具规范性，监督有效性不足的局面得到改善。预算资金申请与拨付形成关系，可更为有效地对预算资金做全方位的监督和管理。国库集中支付额度得到有效的控制，必须严格按部门预算执行，任何机构和个人均不可执行（原因在于部门预算是经人大审议批准的，具有规范性）。对于预算支出中待调整的项目、内容，也均要经过特定的程序且通过批准后方可执行。

第五，强化资金管理，注重规范性。以往，在分散支付制度的应用中存在财政部门监督难度大、监督效果差的弊端，难以及时掌握用款单位的资金使用情况以及是否依据规范使用资金的情况，由于监管的被动性，财政资金易被截留、挪用。相比之下，在实行国库集中支付制度后，财政部门的监督主动性得以增强，可及时掌握支出单位每笔资金的使用情况，细化至具体的使用场所、时间等层面，全面监控财政资金的流动路径，在此前提下，更有利于加强支出管理，及时识别异常状况，针对存在的异常状况采取干预措施，规避财政资金不合理支出的问题。资金运作全程的透明度提高，针对每笔资金的约束作用增强，能够确保每笔资金均按照预期要求有效应用到特定的场景中，从根源上杜绝违规行为。

第六，有利于完善公共财政框架。公共财政的建立需要得到相关政策制度的支持，在此方面，国库集中支付制度则极具重要性，其是公共财政建立中需重点参考的内容。为此，积极推行国库集中支付制度极具必要性，其属于财政制度创新式发展的重要举措，依托于该项制度，可更为有效地完善公共财政框架，进而保证公共预算执行制度的完善性和可行性，同时还能够对其他公共财政制度的实施起到保障作用。

四、国库集中支付改革中的突出问题和具体的应对措施

国库集中支付改革具有突破性意义，其属于财政资金运作方式的深度变革，在提高财政收支管理水平、防止腐败方面有显著的现实意义。但也需意识到，改革中仍存在诸多有待解决的问题：预算单位和财务人员的工作意识存在偏差，对国库集中支付制度的认识缺乏全面性和深刻性，甚至有部分人员产生抵触心理；财政直接支付比例低；部门预算和政府采购预算内容缺乏足够的完善性；预算单位财务开支标准随意化，不具备足够的统一性特征；财政国库集中支付管理信息系统的应用水平有限，信息的反馈具有滞后性，难以有效满足工作的需要；财务人员的专业水平有待提高，存在对会计业务处理不熟悉、效果差、效率低的问题。针对现有状况，需要加强探索，以可行的方法完善国库集中支付制度，提高其运行水平。

具体考虑如下几点。

第一，转变观念，统一思想。财政部门需要起到带头示范作用，加强宣传力度、扩宽宣传面，使预算单位和工作人员认识到改革的重要性与必要性，有效贯彻意识，使财务人员能够准确掌握具体的政策和作业程序。预算单位突破既有观念的束缚，提升认识，以前沿的理念为引导，积极投身于国库集中支付制度的建设中。

第二，注重国库集中支付制度的配套改革。其一，开展财政预算改革工作，提高政府采购预算水平，加强对预算的合理化约束，以便给国库集中支付制度的应用创设良好的条件。其二，合理应用计算机技术，建立支付中心业务结算系统，而考虑到信息及时反馈的要求，还有必要建立信息反馈系统，在信息的指导下，促进国库集中支付工作的高效开展。

第三，强化对预算单位的财务管理。回顾改革前的相关工作状况可知，尽管国家有统一的费用开支标准，但在社会经济日益发展的环境中，部分标准缺乏可行性，难以契合实际环境，导致预算单位间执行费用标准存在不同程度的差异。而在改革进程中，加强对预算单位财务开支费用标准的管理则具有必要性，需要注重内容的细化和归类，配套相应的法律法规，有效提高管理水平。

第四，注重人才培养。人才是改革进程得以顺利推进的重要因素，改革前后预算单位账务处理有着显著的变化，例如实行的是国库集中支付的方法，在此环境下，相应的会计核算、支付方式均有所改变。为此，财会人员应顺时应势，持续提高自身的工作水平，由此也说明财务人员培训的重要性，在夯实人才软实力基础后，有利于会计核算工作的高效开展。作为广大财务人员，必须准确把握国库集中支付政策，梳理具体的流程和作业要点，以科学的方法完成会计核算工作。

第五，加强信息建设。建立高效畅通的网络信息系统是提高国库集中支付改革水平的关键前提之一，在该系统的支持下，可提高信息交换水平，由此也足以见得建立财政集中支付管理信息系统具有必要性，需要应用到计算机技术等前沿的技术手段，持续提高财政管理信息系统的运行水平，为财政国库集中支付改革助力，保证在社会主义市场经济体制下的改革成效。

五、结束语

综上所述，在财政国库集中支付改革进程持续推进的趋势下，财政资金被有效纳入单一账户体系，此时财政资金的管理更具规范性、可靠性的特征，信息流动效率高，透明度得到保证，可以给财政运行管理提供重要的参考。而在加强财政资金的控制和统一调度后，还有助于提高财政资金的运行效率，充分发挥出财政资金的应用价值。经过本文的分析，加深对国库集中支付改革的认识，浅显地探究其对预算执行监督的意义，阐述改革进程中的问题和对策，以期起到抛砖引玉的作用。