乡村振兴视域下统筹城乡社会保障的法治路径

朱 军 董晨哲

河南大学，河南 开封 475001

在乡村振兴战略视域下，统筹城乡社会保障制度，对缩小城乡差距、推进农村农业现代化、提高人民幸福感具有重大意义。《宪法》第14条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，这是我国走向社会保障法治化的重要标志。我国社会保障立法发展路径，一般以政策为引导在部分地区先行试点，取得一定成效后将经验加以总结再扩大适用范围，最后上升为全国性立法。法律的实施需要与社会发展相适应，但法律的滞后性导致其与当下城乡发展不匹配，社会保障法律体系面临诸多挑战。为实现社会保障与经济社会发展水平相适应，党的十九届四中全会对社会保障体系建设作出重要部署，提出“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。“治国无其法则乱”，社会保障体系的发展离不开法治路径建构，在我国特有立法环境下，在乡村振兴背景下顺势而为，带动我国社会保障法治建设从初级阶段进入高质量完善阶段，是当下全面统筹城乡社会保障体系的应有之义。

一、统筹城乡社会保障法治路径的现实意义

社会保障作为维护社会稳定和国家发展的“压舱石”，关乎人民安居乐业的现实需求。目前我国社会保障法治建设处于起步阶段，存在低层次、多变动的特征，难以形成完善且约束有力的长效制度保障，使得乡村振兴战略的稳定性和连续性受到挑战。因此，探究统筹城乡社会保障的法治路径具有重要意义。

（一）实现社会公平正义的必然要求

“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”[1]，深刻体现出消除社会差异、以人为中心谋发展的价值取向。社会保障法起源于英国的《济贫法》，之后西方国家均以帮贫扶困作为消除社会不安定因素的辅助手段。我国城乡统筹的社会保障体系也遵循了现代福利国家社会保障法治的普遍规律，即促使弱势群体等处境最不利者获得最大利益，国家以积极干预的方式提升效率或调节公平。统筹城乡社会保障的现实实践，对我国社会保障法治发展的基本方向与具体路径具有重要指引意义。

（二）推动城乡治理体系和治理能力现代化

我国一直将社会保障制度作为反贫困、调节收入分配和增进民生福祉的重要制度安排。随着我国治理体系和治理能力现代化的不断推进，作为重要社会治理手段的社会保障制度，“已经沿着共建共享共治的战略方向，逐步从单一层次、单一支柱向多层次、多支柱转变，从政府一元管理向多元协同转变，从依托行政手段向精准综合施策转变，从保障民众基本生活、维护社会稳定向提高社会活力和推动高质量发展相统一转变，成为国家治理现代化的重要制度安排”[2]。总的来看，在国家推进治理体系和治理能力现代化的进程中，统筹城乡社会保障法治体系的完善是基础性支撑，也是实现乡村振兴、加快农业农村现代化的重要一环。

（三）奠定乡村振兴发展的法治基础

乡村振兴离不开法治保驾护航，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展，是社会保障长久发展的应有之义。习近平总书记在关于社会保障法治化的论述中强调，“要加强社会保障立法工作、加快制定或修改社会保险、社会救助、社会福利等方面相关法律，依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的社会保障权利、义务、责任”[3]。这一论述强调了社会保障离不开法律的制定，应在法律实施和司法救济上形成合力。因此，在既有制度运行上，通过法治巩固社会保障体系，不仅能够实现社会保障有法可依的良性循环，还能为乡村振兴提供源动力。

二、统筹城乡社会保障面临的法治困境

改革开放后，我国城乡社会保障制度建设以服务经济体制改革为主线，制度建设重点依然在城镇，城乡社会保障呈现出二元分割局面，统筹进程缓慢，面临诸多法治困境。

（一）社会保障立法难以满足乡村振兴需要

目前我国初步建立的社会保障法律体系存在诸多问题，如法律下的城乡分割和低层次整合，使得社会保障法律改革无法统筹推进，难以最大程度发挥出社会保障作用。

第一，立法落后于现实发展。《社会保险法》作为社会保障领域的主要立法，其内容本身符合我国社会发展现状，但存在“不同”划分，造成不同人群享受不同保障的现实困局。从具体条文来看，第二十四条规定“国家建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定”。第二十五条规定“国家建立和完善城镇居民基本医疗保险制度。城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合”。两者对比显示出差距，虽然提出农村医疗保险管理办法由国务院规定，但实际上取决于各地方现实情况。又如，我国虽然建立起大病保险制度，通过《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》对大病保险业务主体进行了较为详细的划分，尤其是将商业保险公司作为大病保险的承保纳入其中，但由于立法的滞后性，配套法规迟迟未能落实，导致新型法律关系不明确，权利难以得到有效保障。2016年我国宣布将两套医疗保险整合为统一的城乡居民医疗保险，但是这种统筹缺少法治化巩固，在资金和管理上统筹层次低，因此带来了省级之间保障衔接问题。如关于跨地区衔接问题，《社会保险法》仅在第三十二条作出笼统规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”法律滞后于现实社会发展，必然会影响未来社会保障体系的完善。

第二，立法分散，缺少可操作性。目前我国社会保障相关立法仅有《社会保险法》为最高层次，相关实施细则集中在地方性法规当中，但各法规之间衔接性不足，呈分散化状态，农村失业保障、生育保障以及社会优抚等方面存在法律空白，从而影响落实成效和执法监督力度[4]。在社会保险领域，《社会保险法》前八章可以理解为社会保障法实体部分内容，第九到十一章则可以理解为程序方面内容，整体来看法律规范相对完善，对社会保险各方面均有较为详细的规定。然而纵观全法，授权性条款“具体由国务院规定”仍大量存在，诸多内容缺少可操作性。相关城乡社会保险整合制度被分割、转授，主要以发展性、方向性、授权性规范呈现[5]。从内容来看，该法制定的行政法规仅有工伤、失业保险两项具体规定，其他三类保险尚未出台相应行政法规，其实施依据仅为省级地方性法规，如福建省和陕西省出台的《城镇企业职工基本养老保险条例》。农村相关立法仅依靠《农村五保供养工作条例》笼统规定，存在实施标准、基本原则难以统一的现实问题，使得立法更为分散。在社会救助领域，《社会救助暂行办法》作为行政法规，关于农村和城镇的规定有着明显差别，条文中关于“县级及以上”的规定达18条，而关于“乡镇或农村”的特别规定仅4条，且内容笼统，缺乏具体规范，关于社会救助与慈善救助在教育、医疗、住房、就业等领域的衔接规范均付之阙如[6]，如第十五条“特困人员供养应当与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障等制度相衔接”，仅作出原则性规定，如何实施仍为空白。

（二）社会保障低层次统筹拉大城乡差距

第一，城乡社会保障的财政统筹差异。我国社会保障制度在农村和城镇方面存在较大差距，城镇保障水平远优于农村，由于城乡社会保障体系偏向城镇，难以实现真正的城乡有效统筹[7]。以养老保障为例，尽管我国在2014年已将养老保险整合为城乡居民养老保险，但从中国人民大学老年研究所公布的数据来看，城镇居民基本养老金与农村社会养老保险金领取金额之间还存在很大差距，如2014年两者相差1 200余元①据《中国老年社会追踪调查报告》，我国领取养老金的平均金额从高到低分别为城镇职工基本养老金（2 400.22元/月）、城镇居民社会养老金（1 387.2元/月），农村社会养老保险金仅141.21元/月。，体现出农村对于社会保险的支出以及参保意识低于城镇。即使养老保险城乡统筹后，还存在职工养老保险与一般城乡居民养老保险的差距，如2018年全国职工养老金水平约为城乡居民的20.7倍，替代率约为3.7倍[8]。此外，社会保障覆盖面窄、保障程度较低。农村分散化程度较高使得社会保障在农村运行成本较高，对于农民社会权的保障，主要表现在与经济发展关系较为紧密的劳动权、就业权等问题上[9]。就目前法律来看，仅在《社会保险法》第九十六条笼统规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”但是对于其他相关保险如何统筹未进行具体设计，在实践中多由各地适度把握，存在较大不确定性。再者，上下级政府在制定社会保障实施方案时难以统筹，不仅会出现“财政分灶”使得社会保障资金存在不同程度的缺口，而且会导致社会保障政策更加碎片化，区域间城乡社会保障制度衔接难以落实。

第二，城乡社会保障地区差异。社会保障的城乡分割不仅体现在制度保障中，更体现在内部法律实施过程中。《社会保险法》中存在明显的农村与城镇以及职业的区分。在基本养老保险和基本医疗保险中体现最为明显，即不同身份依据不同标准，享受不同的社会保障待遇。如第二十四条第二款规定：“新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。”与之对应的是第二十五条第二款：“城镇居民医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合”，这为城乡医疗保险相关部门的责任划分留下了“推诿”空间。尽管在之后颁布的各项法规中，尽量统筹了城乡制度实施，明确了法律责任落实，一定程度上弥补了“分割”的现实情况。然而，在统筹城乡社会保障法律建设进程中，关于法治监督、财政制度、社会参与等方面仍存在管理部门分化问题，如人社部门负责社会保险、民政部门负责社会优抚和社会救助等，导致社会保障出现多重管理机制，愈发增加了实施难度。各地政策衔接困难、统筹层次较低，都导致了目前难以从法律层面上彻底根除城乡分割的问题。

第三，城乡社会保障的救济差异。就我国社会保险实施情况来看，社会保障在法律救济途径上处于起步阶段，目前仅有工伤保险常用于救济中，如可通过行政诉讼或者复议方式认定工伤。而其他社会保险、社会救助的救济难以实现，根本原因在于法律建设落后，即使就上述问题进行诉讼，由于缺乏实体法依据，司法救济也难以跟进。有关生存的最低生活保障方面也存在城乡差异，如我国《城市居民最低生活保障条例》第十五条对城镇最低生活保障救济作出了较为细致的规定，包括行政复议和提起诉讼，而农村的五保供养却没有相关规定。尽管政府强调缩小城乡差别，然而从顶层立法设计上就已经体现出生存权在救济上的差别。《社会保险法》第八十三条规定，用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵犯自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这是我国目前在社会保障领域中为数不多规定较为详细的法律救济途径，而其他救济方式则表现为向“有权部门”提出“依法处理”建议，很难实现有效法律保障。

（三）社会保障法治监督空洞化

法治作为一种治国理政方略，承载国家治理体系和治理能力现代化的价值追求，是国家治理现代化的必由之路[10]。然而，就目前我国社会保障的法治化进程来看还存在诸多问题。

第一，社会保障法律权威不足。社会保障体系的运行离不开国家统筹，其管理、预算应受到法律的制约与监督。然而社会保障法治理念与法治实施相脱节，呈现出文本与现实大相径庭的状况，如我国《社会救助暂行办法》规定，相对人对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。然而在提起诉讼时却会发现，社会救助行为并未纳入行政复议、行政诉讼受案范围，仅将相关救助金的领取纳入其中。同时，社会保障的财政资金仅部分纳入预算管理。预算改革尚未实现，现有社会保障又呈现出“两板块”特点（社会保险资金在专门财政预算中，其他社会保障在一般预算中），导致社保基金难以进行财政统筹，而相关法律建设严重滞后于现实需要，削弱了规范的权威与效力。

第二，社会保障程序监督形式化。我国社会保障监督的主要内容在于如何确保相关规定公平、公正落实。目前，在社会保障资格认定、资金运作与管理、群众民主化参与等方面不够透明。如河南省淮扬县薛寨村的案例：该村评定七十余户贫困户，经后续举报调查，其中仅有4户为真正贫困户，其余均为“关系户”②《中国纪检监察报》2019年2月12日第2版，原题《敢在扶贫中搞“潜规则”必付代价》。。关于低保资格的认定，依据《城乡居民最低生活保障条例》和《农村五保供养工作条例》的规定：当事人申请，经乡镇人民政府或街道办事处初审，最后由县级人民政府民政部门审批。在农村最低生活保障成员资格确认中有村民委员会民主评议和公布的前置程序[11]，在此过程中，农村的民主评议和公布往往由村集体“包办”，过程缺乏透明度，程序监督趋于形式化。

三、乡村振兴视域下统筹城乡社会保障体系的法治建构路径

城乡融合是乡村振兴的必由之路，法治则是乡村振兴的制度基础。要从法治角度实现统筹城乡的社会保障体系，必须着眼全局，通过顶层设计在立法、实施和监督方面层层细化，打下良好的法治基础，为实现多层次、可持续的社会保障体系做好制度准备。

（一）立法层次由分散走向整合

将分散的社会保障法律进行整合应作为推进城乡统筹社会保障体系的第一步。对此，学界存在不同观点，有学者提出社会保障法律体系建设可以分步进行，即先易后难、先急后缓[12]；也有学者提出适用“母子法”的形式建设社会保障法律体系，即制定出统领性立法后再分化出具体立法[13]。结合我国现有法律制度而言，选择先制定母法，再制定相关具体立法更贴合现实需要。

第一，立法层次上需要整合社会保障核心法律制度。首先，基于现阶段我国社会保险法律现状，完善《社会保险法》配套法规。《社会保险法》作为社会保障的核心，需要制定出相关实施条例以增强可操作性。在设置法律时，应加强顶层设计，统筹规划城乡、区域不同层次目标以及相关法律责任的设定，以此推动社会保障事业健康、可持续发展。其次，基于《社会救助暂行办法》，加快《社会救助法》的制定。社会救助作为社会保障体系的兜底部分，其关键作用不言而喻。目前《社会救助暂行办法》初步构建了社会救助的科学体系，但仍面临机制不规范、体系内部与外部衔接不畅等问题。应梳理社会救助各个环节制度，如家庭情况核查制度、救助标准机制、救助申领程序等，出台统一的机制规范，加快实现社会救助标准化运行。总之，整合社会保障立法是当前工作的首要任务，需要不断克服立法与实施脱节、城市和农村差异化等问题。

第二，制定新法时应确立统筹社会保障的立法理念。法治进程既是演进的，也是推进的，既有权利的伸张，也需要权力的运作，既是经验的也是建构的，因此在某种程度上可以说是二者的有机结合[14]。首先，破除地方立法的局限性。我国的法律制定通常采用先试点后立法的方式，基本逻辑是通过地方立法实践积累并提取行之有效的经验，再总结上升为国家层面立法，本质上合理且有效。但是随着地方立法增多，各地标准不同，社会保障领域立法逐渐在地区和城乡之间出现越来越多差异，呈现法律体系的分散趋势，造成社会保障制度分散化。因此，在社会保障立法方面采取类似我国知识产权法律体系自上而下的先立法方式，为实现社会保障全覆盖、多层次提供法律支撑。其次，重视立法的城乡覆盖和政策适用。社会保障立法的覆盖往往是先城镇后乡村，导致农村领域立法薄弱，这种相分离的城乡立法也是造成城乡社会保障差异显著的原因之一，因此，应建立“自适应”的规范体系，即适用于城市居民的社会保障法律，在适当情况下类比适用于农村，尽可能保证个人的社会保障权利。

科学理念的确立优于制度设计，合理的制度设计优于技术方案的选择，这是建设社会保障体系的一条基本逻辑[15]。总的来说，“先地方，后中央；先城镇，后农村”的立法方式很难满足社会经济发展和社会保障发展需求，应转变这种自下而上的立法演进，推进社会保障立法的顶层制度设计，完善社会保障法律体系的主干框架，再将社会保障各子系统进行分类设计，缩小城乡差异。

（二）法律实施由分离走向协同

从城乡二元格局走向城乡统筹发展，必然要以改革现行体制为条件，通过调整行政机构设置、强化城乡统筹职责以及消除部门利益追求等改革措施突破体制障碍[16]。

第一，提高各职能部门的协调统筹能力。明确社会保障相关部门权限与职责的界限和衔接，通过职能确定主管部门，摒弃以往“多管齐下”的臃肿行政方式，做到权责一致，保障相关法律有效实施。在城乡统筹要求下，推进社会保障各项政策实施的规范化、程序化，不应局限于县级行政部门改革，更要下沉进入乡村，实现城乡协调。作为改革重点，2018年我国组建了医疗保障局，整合了过去城乡分离的医疗保险制度。医保行政体制改革为养老保险、社会救助、社会福利等其他社会保障领域提供了明确指引。在党的十九大提出实施乡村振兴战略、加强社会保障体系建设的背景下，应当加快推进社会保障事权与财权从分离走向统筹，将原有分散于各部门的社会保障事权与财权集中于社会保障部门，规范各级政府参与社会保障的事权边界。由中央统筹各级政府社会保障财政分配，改善责任推诿和财政困难问题，实现中央与地方共同推进社会保障的规范化、法治化。

第二，推进乡村社会保障领域依法行政与民主参与的协同。政策落实离不开群众的积极参与，不论在乡村还是城镇，提高群众积极性才能更好发挥社会保障的兜底作用。首先，在政府主导下适当扩大自主选择范围。基于目前城乡存在的现实差异，农村和城镇的缴费能力还有很大差别，应基于“合理差异”原则，为农村参保人员合理安排强制缴费比例，通过宣传让群众清楚了解参与社会保障的内容与比例，由其自主决定如何参保。其次，强化自治组织作用。社会政策的推进在一定程度上需要民众自我学习、自我接受。社会保障制度的复杂性和多样性使得群众对完整政策的认知存在一定难度，应发挥我国基层自治组织作用，畅通民意渠道，保证决策公开化、透明化，提高科学化程度[17]。

社会保障最重要的环节在于落实，核心在于保障部门如何依法实施。未来一段时间，需要不断调整各部门的职能架构，既要优化部门内外部协同，又要强化社会保障依法落实与群众民主科学参与的协同发展。

（三）司法保障由模糊走向规范

统筹城乡社会保障不仅难在缺少有效的立法、程序透明的行政执法上，还难在社会保障权利救济不充分上。推动社会保障事业实现城乡统筹的健康发展，现阶段应重点推进农民社会保障权的实现，政府部门应当加强对农村社会保障体制的监督和管理。

第一，完善乡村社会保障的监督检查，包含政策实施监督、程序民主监督、财政基金运营管理监督和检查等。首先要将城市社会保障管理经验推广到农村，打通社会保障在农村的“最后一公里路”，及时更新社会保障信息，强化人员责任制，增加工作透明度。在行政执法改革的同时，对其进行专门监督和社会监督，打通群众反映渠道，及时收集社会保障实施过程中所反映的问题。其次要建立严格、高效的社会保障基金管理和营运机制，如建立“城乡社会保障监督委员会”[18]，保证各种保障基金按时、足额发放，确保社会保障基金的专用性及有效投资运营，使社会保障基金保值增值。

第二，完善救济渠道。首先，社会保障部门要提供行政救济途径，如设立相关行政争议裁决机制，为城乡居民提供解决社会保险争议的法律途径。其次，拓宽农村救济途径，司法部门应建立常态化送法下乡制度，开放社会保障救济的绿色通道，如在涉及农村居民养老金、医疗赔偿金、失业保险金和工伤补助金等具有紧迫性的社会保障财产权利时，优先进行仲裁和诉讼，对于事实清楚的案件，可以先予执行。同时向农民大力宣传法律知识，提高其法律意识，并为其设置法律援助。

四、结语

在乡村振兴背景下，实现统筹城乡的社会保障法治路径，要坚持体系的统一性和规范性。尽管我国社会保障体系尚未完善，在法律适用过程中仍存在诸多缺陷与不足，但是我国的社会保障制度已逐步走上法治轨道，在立法、实施和司法监督上也体现出中国发展特色。诚如学者郑功成所言，“从现代社会保障制度在各国的发展实践来看，世界上并不存在公认的最佳社会保障制度模式，合理的社会保障模式只是与各国所处时代相适应的制度安排”[19]。目前来看，在党的领导下，我国正积极推动社会保障体系高质量、可持续发展，法治保障必然是整套制度的基础性支撑。根据我国的国情特征，构建新的统筹城乡社会保障法律体系，逐渐改变过去城乡分割的二元格局，消除制约乡村振兴的制度性障碍势在必行。