乡村振兴背景下土地承包经营权流转问题及其对策

四川师范大学 李金哲

土地承包经营权指的是我国法律规定的承包农户以从事农业生产为目的，对集体所有或国家所有的由农民集体使用的土地进行占有、使用和收益的权利。在土地利用过程中，土地承包经营权人应当维持土地的农业用途，不得用于非农建设，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。从改革开放之初，国家推行家庭联产承包责任制以来，我国的农村土地承包经营就有了快速的发展，最终形成如今的土地承包经营模式。但是，随着我国城镇化的发展和进城务工热的出现，导致农村劳动力越来越多流向城市，农村劳动力数量越发稀少，也就使得农村闲置耕地的数量增加，如何依法合理地应用这些土地，整合农村土地资源，推动农业发展，就成为乡村振兴的重要内容。因此农村土地经营权流转具有了新的时代意义。通过流转，将农村土地资源充分利用起来，形成农业规模化经营，从而促进乡村振兴战略的实施。

一、土地承包经营权流转对乡村振兴的意义

土地承包经营权的流转是新时代农村土地流转和农业规模化经营的重要途径。通过土地承包经营权的流转，能够有效整合农村土地资源，推动乡村振兴战略落地，同时，维护农民财产权益，以及推动农业现代化发展。

（一）推动农业规模化经营

首先，农村土地承包经营权流转能够有效推动农业规模化经营。规模经营是我国农村经济发展的必然趋势，随着经济发展，农村大量闲置的土地和劳动力成为资本瞄准的目标，也是国家建设的重要资源，而为了将这些资源充分利用起来，创造最大的经济利益，就需要采取规模化经营的方式。通过规模经营，农业生产的单位成本降低，产量提升，农业增加值也随之提高，由此促进农村经济的增长。而农业规模化经营的先决条件就是农村土地的充分整合，形成统一的土地管理模式。我国传统的小农经济模式在农村有着非常深厚的基础，即便是实行农村土地承包经营制度以来，也仍旧是以小农小户为单位从事土地的承包与经营，在种植方面同样以家庭为单位的种植为主，所以，就出现了农业生产种植产量低，种植种类不一，农业产品难以形成产业化等问题，导致了农村农业经济的发展不足。而在乡村振兴的背景下，农村农业经济迎来了全新的发展局面，农业生产也因此需要采取更加先进高效的经营模式。规模化经营就是这样的新型农业发展模式，而在规模化经营中，首先就需要将农民原本零散的土地整合到一起，由一个单位统一进行管理。对种植的作物类型、种植方式、种植技术以及收割时机、销售等全部进行统一的管理。从而通过规模化效应提升农业生产的质量，增加农业生产的经济效益，最终促进农业经济增长。而农民零散土地的整合就需要通过农村土地承包经营权流转的途径来实现。我国农村的土地归农村集体所有，村民可以承包经营。经过村集体同意也可以将土地交由其他经济主体承包经营，但是，这类土地的数量相对较少，尤其是对于经济发展程度落后的农村，大部分土地都由本村村民承包经营，所以要想集中这些土地，就需要将农民土地的承包经营权通过租赁或者购买的方式进行转移，让经济主体承包的土地面积更大。同时，也可以让更多的农民将闲置土地的承包经营权流转出去，促进农村的规模化经营。

（二）维护农民财产权益

农村土地承包经营权的流转可以有效维护农民集体的财产权益。对于农村而言，最重要的财产就是土地，但是农民并不具备土地的所有权，只具有使用经营的权力，农民只能够通过在土地上种植作物，来获取经济收益。而随着我国经济的发展，现阶段农村小规模种植已经很难带给农民足够的收益，满足不了农民生活所需。所以，越来越多的农民选择进城务工，青壮年劳动力大量流入城市造成的结果就是农村的农业种植生产严重缺乏劳动力，农民承包的土地因为没有劳动力种植，只能够闲置起来。再加上农民承包的土地只能够用于农业种植生产，不能够用作其他建设，而农民承包土地的年限往往都比较长，所以，在剩下的时间内，这些土地不能产生经济价值。在这样的情况下，农村土地承包经营权流转就能够最大程度减少农民因为土地承包而带来的经济损失，维护农民的财产权益。对于广大农民而言，将自己剩余的土地承包经营权流转出去，自己获得一笔收入，既不会影响原本的收入情况，反而能够减少支出，所以，成为更优的选择，而对于土地承包商来讲，获得这些土地的承包经营权之后可以进行规模化种植，创造更大的经济利润，也是一个优势选择。并且，农民将土地承包经营权转让出去之后，还可能就近在这些承包企业中获得就业机会。虽然农村的青壮劳动力流入城市，但是剩下的妇孺老人还能够在企业经营中寻找到合适的就业机会。比如，农产品加工，打包等，这些劳动比直接进行农作物种植的劳动强度要低，但是，同样能够给农民带来收益，所以，也就增加了农民的财产收益。

（三）推动农业现代化

农村土地承包经营权流转还能够推动农业现代化建设。与农业规模化发展一样，农业现代化是农村农业发展在乡村振兴战略下的必然趋势，现代化农业种植技术在实践中所展现出来的巨大优势，已经将我国的农业生产推向了新的发展阶段，农村农业的发展必须要引进现代化生产技术，才能够满足经济增长所带来的农产品需求增加与价格下降的市场环境。现代化生产技术能显著提高农作物的产量和质量，减少农作物生产成本，是农业发展到新阶段的最佳选择。但是，农业现代化技术的价值体现与农业种植规模直接挂钩，对于小农种植而言，现代化生产所能够带来的收益增加，也许还比不过使用现代化种植技术的成本，但是，对于整合之后的农村规模化经营而言，现代化技术所能够创作的价值非常可观。所以，农村土地承包经营权流转成为推动农业现代化发展的重要途径。

（四）推动乡村振兴战略落地

最后，农村土地承包经营权流转对于乡村振兴战略的落地落实同样具有非常重要的意义。乡村振兴战略所要解决的问题最主要的就是农村、农民和农业这“三农问题”，而这三者之间又存在着密不可分的关系。如前文所述，农村土地承包经营权流转直接促进的是农业经济的发展，而农业经济发展了自然也就能够改善农民的生活条件，改善农民生活环境。在农民生活环境改善之后，新时代的社会主义新农村建设也就能够取得新的成果。通过实行农村土地承包经营权的流转，农业生产能够向着规模化和现代化迈出一大步，而进城务工的农民也可以得到机会返乡工作，同样是进行农业种植和生产，现代化企业制下的农业生产能够获取更多利润，也就能够提供给这些劳动力更高的工资水平，最终期望达到的结果就是农村青壮劳动力返乡之后也能获得甚至超过在城市务工的经济收入，而选择留在家乡，为家乡的发展提供力量。而随着现代企业进入农村以及青壮劳动力回流农村，农村的相关设施建设也必然能显著进步。最基本的，企业为了能够实现农产品的快速运输与销售，必然需要更加宽阔快速的交通道路，为此，会更加愿意投资给农村的道路建设，而为了满足青壮年劳动力的生活需求，农村地区的医疗、教育等基础设施也会随之而建设起来，达到乡村振兴的新要求。

二、我国农村土地承包经营权流转存在的问题

在乡村振兴的过程中，我国农村土地承包经营权转让还存在着很多的问题，因为在这一方面我国起步较晚，没有足够的实践经验，加上农业土地的特殊性质，使得土地承包经营权转让面临着很多困难。一是农村土地“三权”分置界定不够清晰。农村土地中“三权”分置指的是土地的所有权、承包权以及经营权是分置设立的。由于“三权”分置的概念不够明确，导致我国当前土地制度中还存在着一些问题和不足，这三权中并没有非常明显的界限，从而土地的各种权限较为复杂，对于农村土地流转问题的发展是一种阻碍；二是市场交易机制不完善。我国的农村土地承包经营权转让市场交易机制还不完善，既没有形成统一的行业规范，也没有形成土地承包经营权转让的制度性流程，各地区乃至不同地块的转让流程方法都不相同，给市场管理带来了极大麻烦，同时，也为强行转让、压缩价格、土地用途变更提供了机会；三是农业规模化程度低。我国农业规模化程度低的问题也使得农村土地承包经营权转让难以开展，因为，规模化程度低，导致有实力进行土地资源整合和承包经营权收购的企业数量有限，而我国闲置土地的数量又过多，使得二者之间产生矛盾，无法推动农村土地承包经营权转让市场的发展。

三、解决农村土地承包经营权流转问题的策略

（一）进行确权登记

首先，搞清原始资料，对农村土地承包经营权确权登记。在土地承包经营权流转过程中，还要进行宣传、调查、培训，使得登记确权可以严格规范化，使得登记的资料可以更加真实有效。当前，农村土地承包权确权在登记过程中，实行的主要政策，在大范围中较为稳定，小范围内进行调整。在调整确权方案过程中需要得到村民大会多数人的同意，还要征求乡镇主管部门的审批，对土地确权进行严格的核算。其次，根据不同的村庄采取不同的政策，解决人们的顾虑和矛盾，保障农民的根本利益。在确权登记过程中，涉及非常多的农民的权利和利益，需要国家出台相应的法律政策，从而在登记确权过程中可以做到有法可依，有政策可依，通过法律法规保证农民的根本权益。在土地调整以及承包比较稳定的村庄中，要保持原承包关系不变。近年来，对于一些矛盾较多的村庄要解决问题，进行一定程度的调整，使得政策可以因地制宜，更适应当地的发展，并保留各自的承包地。在规划之后，对于基本定型的城镇郊区，涉及较大工程建设的村庄要确保土地承包关系，对有较小调整确权方案的村庄，在农户接受的基础上可以根据相关习俗进行一定程度的调整，从而可以使承包关系稳定。

（二）健全土地承包经营权流转机制

健全土地承包经营权流转的机制也是解决当前农村土地流转问题的关键。土地承包经营权的流转基本程序是在农村集体经济组织和乡镇政府的监督管理下，企业和农民签订土地承包经营权的流转协议，然后由乡镇政府和村集体经济组织签字盖章，保障其法律效益。这个程序的主要问题就是需求土地的企业相对于农民而言有着绝对的信息优势。对广大农民来讲，并不清楚土地承包经营权流转的有关国家法律和政策，对于土地承包经营权的价值也难以估计，甚至于在合同签订过程中都有被企业进行合同欺诈，签下“霸王条款”的风险。而且，有可能出现不愿意流转土地的农民被强行流转的情况。所以，就需要健全土地承包经营权流转的机制，建立起农村土地流转的中间机构，最好由政府有关部门选择中介机构，对农民普及土地承包经营权流转的有关政策法规，对农民承包的土地价值进行评估，协助流转双方商谈价格与流转年限，并且，拟定合同模板等，既保障农民的财产权益，也能够推动土地承包经营权的快速流转，帮助企业快速进行规模化生产。健全土地承包经营权流转机制还包括健全对土地承包经营权流转的监督管理。农业土地只能够用于进行农业种植和生产，即便承包经营权流转之后也应当遵循这一法律规定，所以，需要对承包商的经营行为进行严格的监督，避免承包商将土地用作他途，破坏农村土地的性质，干扰正常的市场秩序，从而提高农村土地的利用效果，推动农业发展。

（三）规范农村土地流转市场

在农村土地承包经营权流转的建设过程中，规范农村土地流转市场也是一个非常重要的举措。针对当前市场不完善不规范的问题，采用更加完善的市场管理模式。在现阶段的不规范市场中，农民转让承包经营权的价格被压低，获得的收益与企业能够从该土地上获取的收益差别非常巨大，这对农民而言还是非常不公平的，因此，需要规范市场。让农民获得合理的转让收益。规范土地流转市场的主要措施在于建立起完善的市场监督制度和标准，比如市场价格规范，企业管理规范和土地价值评估规范等。在这样的情况下，减少企业刻意压低流转价格的情况，同时，也避免企业的恶性竞争，保障农民和企业的利益，让更多真心有志于农村农业发展的企业得到应有的发展机会，得到足够的土地资源。

（四）完善农村社会保障机制

最后，完善农村社会保障机制也是实现土地承包经营权流转的关键之一。现阶段农民之所以不愿意将土地承包经营权流转出去的原因主要就是两个方面，一方面是不了解国家有关的政策法规，另一方面则是因为农村的社会保障机制不够完善，农民在农村得不到充分的生活保障，所以，宁可将土地留下作为家庭的最后保障，即便在城市失业也还可以通过农业种植维持基本生活。在我国农民的思维中始终都留有这样的后路想法，所以，农村的土地承包经营权流转想要顺利进行，需要完善农村的社会保障机制，提高农民的生活水平，从而让农民能够没有后顾之忧地转让出土地的承包经营权。

综上所述，我国农村土地承包经营权转让是实现农业规模化和现代化，推动乡村振兴战略落地实施的关键所在，通过土地承包经营权转让，保障农民的权益，维护了企业的发展，对于农业发展和农民收入增加具有积极作用。与此同时，深化完善调解、仲裁、诉讼等机制，依法快速解决农村土地承包经营权流转纠纷，进一步促进乡村振兴政策落实，必定能够推动农村土地承包经营权流转的进一步发展，实现农业经济高质量发展。

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土地承包经营权，是指承包农户以从事农业生产为目的，对集体所有或国家所有的由农民集体使用的土地进行占有、使用和收益的权利。在土地利用过程中，土地承包经营权人应当维持土地的农业用途，不得用于非农建设，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。土地承包经营权采取互换、转让方式流转，受让一方对土地承包经营权的取得是继受取得，而不是原始取得。土地承包经营权的原始取得，是农民家庭通过承包经营合同的设立而取得，法律规定应当进行登记。对于通过互换或者转让继受取得土地承包经营权的，也应当向登记机构申请登记。如果未经登记，也取得该物权，不得对抗善意第三人。土地承包经营权可以采取互换、转让方式进行流转。进行互换、转让的，当事人双方应当签订书面合同。