教育法典编纂的现实意义与实现路径

王大泉

（教育部政策法规司，北京 100816）

2020年《中华人民共和国民法典》的颁布实施是我国法治进程中的大事。习近平总书记评价，这是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果（习近平，2020），并指出民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例。要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作（中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室，2021）。2021年3月8日，栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中指出，要“适时启动条件成熟领域法典编纂工作”。其后，全国人大有关部门组织了多次研讨，对各个领域法典编纂的可行性进行了分析、论证。其中编纂教育法典，既有教育领域较为成熟的法律规范为基础，同时，教育法又相对独立，与其他领域和部门立法的交叉较小，条件相对较为成熟。全国人大常委会2021年立法工作计划中提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，这标志着研究编纂教育法典已经被列入立法机关的工作日程。

对照民法典的编纂，编纂教育法典无疑也将是一个庞大、复杂的系统工程，既需要根据教育立法的进展和法治实践的需求解决现实问题，也需要对教育法律的概念、范畴、体系、逻辑等进行全面的理论梳理和研究。教育法典的研究和编纂工作，应当是渐次展开、逐步深入的过程，既不可能一蹴而就，也不可能仅凭一己之力在短时间内完成。因此，当前应立足于现有理论和实践基础，围绕教育法典编纂的基本问题进行探讨。

一、教育法典编纂的现实基础

法典化一般是指某一规范性法律文件形式和结构的集约化、系统化和规范化。对照民法典的框架与内容，教育法典的目标应当是将教育领域的法律规范集中在一起，从教育和教育治理的基本原则、目标宗旨出发，按照一定的逻辑和方式进行组合编排，形成涵盖教育各方面及各领域的重要制度、体制机制、主要法律关系、主体权利义务的具有内在联系的统一法律规则体系。

教育领域可以法典化，其现实基础在于已经具备了以下几个条件：一是有充足的现有法律为基础，现有法律规范基本涵盖了教育的主要领域和法律关系。法典编纂需要对一个部门、一个领域现有法律规范进行加工整理，并集中进行立改废。因此，首要的条件是这个领域已经形成了较为完备的法律制度。目前，颁布实施的教育法律已有7部。包括综合性的教育法，规范专门教育领域的义务教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例和民办教育促进法，以及规范特定主体权利义务关系的教师法。学前教育法已经纳入立法规划，正在制定过程中。从教育领域看，主要方面特别是学校教育的各个层次、领域，除了中等教育中的普通高中类型外，都已经建立了明确的法律规范。2021年10月，全国人大常委会审议通过了家庭教育促进法，建立了家庭教育的基本法律规范。因此，教育领域的法律规范内容全面，从“量”上看，足以成“典”，编纂在一起的法律条文能够满足教育领域的各方面需求。同时，近5年教育法、高等教育法、民办教育促进法已先后完成修订，职业教育法、学位条例、教师法正在修订过程中①，预期在1—2年内，所有现行教育法律都将处于根据实践要求完成修订的状态，能够反映教育实践的最新进展。因此，教育领域法典编纂也满足了“质”的要求，即现有法律总体与实践需要相适应，不需要在编纂过程中进行全面的修改或者补充，这会大大减少法律条文重新创设或者大幅度修改的工作量，从而降低立法难度。

二是教育法律规范之间有内在的逻辑，具备总则和分则结构，法律规范可以根据统一的原则或者规则加以整合。对照民法典的编纂，从民法通则到民法总则，都与合同法、物权法、侵权责任法等民事法律有明确的总分关系，并且调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系这一民法的基本原则贯穿始终。而在教育领域，教育法处于统领地位，规定了教育的基本原则、基本制度，教育主体的基本权利义务关系等，具有了教育领域基本法的形态，也事实上具备了基本法的功能。可以说，与民法体系类似，我国现行的教育法律体系中教育法具有抽象程度高、普适性强等与民法总则相类似的特征，且其他单行法多以教育法作为立法依据（周洪宇、方皛，2021）。教育法所规定的学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、学位等教育基本制度，相应地都已经或者正在制定专门的教育法律。各部教育法律中，围绕着国家教育权和公民受教育的权利义务，构建法律规范体系的脉络也相对比较清晰，且规范的内容也具有较强共性，都包含教育方针原则、学校、教师、学生、条件保障等内容。因此，教育领域的法律具备了整合的可能性，可以围绕基本原则、核心概念，以教育基本制度、基本关系为线索，进行科学整理、系统构建。在法典编纂过程中，可以消除其中存在的矛盾冲突，调整不衔接不协调的表述，去除重复的内容，同时针对新情况、新问题加以适当的修订和完善，从而有效增强教育法律规范的系统性、科学性和针对性。

三是教育领域的制度已经基本定型，编纂法典与深化教育改革并不冲突，还可以妥善处理改革与法治的关系。法律一般是政策、制度定型后的产物，法典更是一个领域制度的集大成者。党的十八大以来，按照坚持深化教育改革创新的总要求，教育领域开展了系统性的综合改革。2017年印发《关于深化教育体制机制改革的意见》后，党中央、国务院出台了系列改革文件，涉及学前教育、职业教育、教师、教育评价等诸多方面。②这些文件的出台和落地实施，解决了教育改革的顶层设计问题，标志着中国特色社会主义教育制度体系的主体框架基本确立，一些长期制约教育事业发展的体制机制障碍得到破解，教育面貌正在发生格局性变化（新华社记者，2020）。教育领域改革举措的深化和落地，为教育法典编纂奠定了较好的实践经验和制度基础，能够避免出现法律规范与改革实践不相适应的问题。

四是教育法典编纂形成了工作共识和实践基础。启动教育法典编纂研究，还有一个十分关键也可以说是具有决定性影响的因素，就是立法机关和主管部门形成了高度共识。教育法典编纂是一项系统的立法工程，同时又是行政领域的立法，没有这个前提，它是很难列入立法规划并得以实质性推进的。在2020年十三届全国人大第三次会议上，由全国人大代表葛道凯领衔，32位代表联名提出了《关于编纂教育法典的议案》。这是教育法典编纂第一次出现在立法机关的日程中。巧合的是，民法典就是在这次会议上通过的。因此，会后这一议案受到了高度重视，被列为年度的重点议案。全国人大教科文卫委、全国人大常委会法工委围绕议案办理专门召开会议，听取意见。教育部作为主管部门，对编纂教育法典的建议给予了积极回应，并表示全力支持。因为从实践的角度看，教育立法的现实需求十分强烈，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中就提出了教育法律“六修五立”的目标。但受限于立法资源紧张等因素，到2020年这一任务离如期完成还有较大的距离。以一般的行政立法程序，制定或者修订一部法律，从主管部门动议起草，到全国人大审议通过，比较顺利的大概也需要3—5年的时间。如果不创新立法机制，教育立法资源紧张与立法需求强烈之间的矛盾是难以克服的。2013年，教育部曾提出教育法律一揽子修订案，一次性启动修订教育法、高等教育法、民办教育促进法等三部法律，并最终完成。这种对教育法律相关条文进行统筹考虑、一体修改的做法，大大提高了立法特别是修法效率，也成为支持教育法典编纂的实践基础。因此，无论是答复全国人大议案，还是参与法典编纂工作的研讨，教育部作为主管部门和教育法律的主要起草部门一直都表示积极支持。可以说，完善中国特色社会主义法律体系的大环境和整体要求，与适应依法治教实践要求的部门需求高度契合，共同促成了教育法典由理论设想转化为法治建设的实践目标。

二、教育法典编纂的现实意义

立法是具有统领性的制度顶层设计。笔者参与过多部教育法律的制定或者修订工作，深感一部教育法律的起草、制定就是对其所涉及教育领域各个主体权利义务、各种关系内在规律进行再认识的过程，需要对这一领域工作的总体目标、原则宗旨、方针政策、任务措施、实现路径等问题进行再梳理，进而对这一领域的制度体系进行系统整合甚至是再设计。当前，教育正面临着前所未有的变革与挑战，教育体制改革的深度和力度不断加大，信息技术正在给教育带来革命性影响，终身学习、线上教育、校外培训等新领域不断出现，这都需要教育治理体系作出系统改变，治理能力进行整体提升。而推进教育治理，关键就在于强化政策供给，构建完善定型、科学规范、系统高效、公平合理的国家基本教育制度，使教育改革发展摆脱运动式思想窠臼、破解碎片化路径依赖、突破单向度方法局限（郝德永，2020）。立法是最重要的政策供给。以立法的方式进行系统应对，进一步完善基本教育制度，无疑是应对教育治理面临的新问题、新挑战的重要路径和方法。系统的实践问题，需要强化教育立法的整体性。但自1995年颁布教育法之后的教育立法，都是针对教育特定领域（如义务教育）或者特定主体（如教师）的立法，所解决的都是教育局部领域内的制度体系问题，缺少一次从整体上思考、设计进而全面修改、完善教育制度的机会。因此，当前启动教育法典的编纂和研究工作，无疑为教育立法和制度建设、为教育法治实践和教育法学理论研究的发展提供了难得的契机。

一是提供了全面梳理整合现有教育法律法规以及规章政策的机会。编纂教育法典，需要在一个制度体系和框架下，建立一个自洽的、体系和结构完整的、逻辑统一的制度体系，确立教育领域根本制度、基本制度和重要制度的内容及其基本规则。这就需要对现行教育制度进行全面梳理、系统研究、统筹考虑。既要确定哪些教育制度应当被纳入法典，以及在其中的地位作用和规范表述的方式；又要解决现行制度规范彼此的逻辑关系，以及法律表述上的重复、缺失、结构失衡、概念不统一、矛盾等问题。比如，课程及教材管理制度是教育制度体系的重要组成部分，但现行教育法律中，仅在义务教育法中对义务教育阶段的教材和课程做了规定，缺乏在法律层面系统的制度构建。再如，招生考试制度是事关教育公平的基本制度，但目前在法律中只有原则规定，具体的制度规范则是由规章或者规范性文件规定的。通过编纂教育法典，可以系统研究和考虑类似问题，从而使教育各项基本制度按照重要程度，在法典中得到合理安排，在法律框架内更为平衡、自洽。

二是提供了全面研究教育领域综合性法律问题的机会。编纂教育法典，需要从教育要遵循的规律、原则出发，对教育制度和法律规范的全局性和整体性问题进行思考和设计。单项的教育立法固然重要，无论是职业教育法、高等教育法或者正在制定的学前教育法，都有利于对某一教育领域的法律和制度问题进行深入研究，但限于立法的宗旨和调整的范围，单项的教育立法不可避免地缺乏整体性的立法统筹。一方面，这些法律在共性问题（如教育方针、原则、主体等）上都会做出规定，使得它们在共性的法律规范上，不免会存在重复；另一方面，法律的制度规范只能针对这一领域的问题，再加上制定的时代不同，彼此之间难免会缺乏衔接和整合。而编纂教育法典，无疑提供了一个打破单一立法藩篱的机会，可以结合新时代中国教育发展的历史和现实逻辑，从教育法的基础性理论、概念、原则出发，系统思考、深入研究，探寻教育法律体系的内在规律和逻辑，找到构建整个教育法律体系的理论和实践基础。这不仅可以弥补教育单行法之间存在的罅隙，对法律规范进行联动修订，全面整合教育领域的规则体系，增强法律制度的系统性、科学性；还可以通过超越现行教育法以学校教育为主的框架，统筹考虑学校、社会、家庭教育，构建一个完整的服务终身学习的教育体系制度框架。

三是提供了全面进行教育制度创新、利用法治手段推进和保障教育改革的机会。长期以来，教育立法主要是跟随教育政策的重大调整和教育实践的重大进展，有一定的滞后性。往往是在一个领域、一个方面出台了党中央国务院的重大政策后，相应教育法律的制定或者修订才被提上日程并实质性推进。这保证了教育法律的稳定性和权威性，也有利于法律的顺利出台，但是相对而言对教育改革的引导和推动作用不够突出。习近平总书记指出，改革与法治的辩证关系，如鸟之双翼、车之两轮，要在法治下推进改革，在改革中完善法治（中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室，2021）。编纂教育法典，可以在现有教育法律的基础上进行整合，改革创新已有相应的法律依据；也可以从教育全局来进行系统思考，改变零敲碎打修修补补的方式，将改革实践的经验进行系统集成，这将更有利于实现与教育改革同步推进，增强改革的穿透力。比如，信息技术对教育的影响是全方位的、根本性的，从课程内容、教学方式到学校管理、教育治理，从学前教育到高等教育，等等；而当前发布的关于推进信息技术与教育结合或者应用的政策、法规，关注和解决的往往是一个局部的问题。编纂教育法典，就会提供一个系统考虑信息技术与教育改革发展关系的机会，系统整合现有政策、制度，进一步明确改革的原则、方向和具体制度安排，从而使法律制度创新对改革的引导、保障作用更为凸显。

四是提供了全面构建面向未来的、体现中国特色和现代化标准的教育治理体系的机会。编纂教育法典，要从法律、制度的视角，对新时代教育改革发展的特点、规律等进行全面深入的研究。这无疑将极大促进相关领域的理论研究，有利于教育法律、制度研究的深化统筹，形成教育制度体系的中国方案。就中国教育发展实践而言，我们拥有世界上最大的最为复杂的教育体系，有很多自身独特的优势，未来要在国际教育舞台发出更大的声音，提供更多的经验和方案。通过教育法典的编纂，可以进一步从理论和实践层面阐释社会主义教育制度的特点、优势，进而适应信息时代的要求，构建一个以新的理念、方法、技术和形态组织起来的，体现网络化、数字化、个性化、终身化特征的全新教育体系，建立起可以影响世界的中国教育治理体系和法律制度体系。《中国教育现代化2035》提出，到2035年我国要总体实现教育现代化。现代化的教育体系需要教育各方面、各领域的制度更加定型、完善，需要将党中央关于教育的重大决策部署，系统全面地转化为国家意志。一部具有中国特色、系统完备的教育法典，无疑将是中国教育现代化的里程碑。

三、编纂教育法典的困难与挑战

教育法典编纂意义重大、任务繁重且具有开创性，虽有一定的现实基础，但仍存在着一系列的立法实践和理论准备方面的困难与挑战。

一是教育法律仍存在空白，教育专项立法的任务仍十分繁重。现行的教育法律虽然已经比较全面，但是法律规范的体系结构仍不完善。从教育阶段看，学前教育、普通高中教育阶段还存在法律空白；从教育形式看，网络教育、终身教育等还缺乏法律规制；从教育活动看，招生考试、教材管理等重点问题还只有规章层次的低位阶法律规范。此外，还有一些教育问题或者发展趋势，如超常儿童的培养体系、AI技术的教育运用、教育数据管理等，相关的法律规制还在研究之中。因此，教育法典编纂，仍需要在一些领域研究和创制新的法律规范。这些无疑都会增加编纂工作的难度和工作量。

二是教育改革实践的发展十分迅速，需要处理好法治与改革的关系。当前，信息化已经给教育带来了革命性影响。以慕课为代表的互联网教育的兴起，已经大大丰富了教育形式和学习方式。有专家预言，接下来，人工智能、增强现实和虚拟现实将成为第四次教育革命的内容（安东尼•塞尔登、奥拉迪梅吉•阿比多耶，2019），未来传统学校也势必会被学习中心所取代（朱永新，2019）。学习方式和组织形式的变化，势必会对学校制度、教育治理体系产生根本性影响，教育、学校、教师、学生等教育法的基本概念和相关法律制度，未来可能需要重新诠释。因此，在教育面临着剧烈变革的时代，编纂教育法典在系统整合、定型教育制度的同时，还需要考虑保持制度的开放性与灵活性，为教育改革提供引领和保障，为新的教育业态、教育形态保留制度空间。这就意味着，编纂工作不仅仅是现有法律制度的整合，还要包含制度创新以及制度协调整合的内容，这样一来，工作的复杂性无疑会大大提高。

三是编纂的范畴和组织程序尚不明确。编纂教育法典与民法典的不同在于：民法典是在民法总则、物权法等若干民事法律的基础上进行编纂的，主要处理的是法律条文之间的整合、规范问题；教育法典则要对教育领域的法律规范做全面、系统规定，并保证结构完整、均衡。这不仅要处理好教育法律规范之间的关系，还要对行政法规、部门规章甚至是规范性文件层次的规范进行整合、吸纳，并且不仅要容忍特别法的存在，也要为行政法规、地方性法规和部门规章预留创设教育法规范的空间（湛中乐，2021）。这将带来两方面的困难：（一）如何在教育法典中安排行政法规及规章的内容，是选择其中的重要内容纳入法典，将其直接法律化，还是采取指向性规定，在法典中明确具体办法由行政法规或者规章作出规定，或者将两种方式结合使用。（二）法典在进入实质性编纂过程后，如何组织实施。民法典编纂由立法机关直接组织的前例，能否在教育法典编纂中直接适用，还是仍按照行政领域立法的一般程序，由国务院部门起草、国务院提出法律案，目前尚无定论。如果按照行政法律的制定程序，法典编纂的意义和作用可能会受到程序的桎梏，因此需要在立法程序和体制机制方面进行创新。

四是相关理论准备尚不够充分。自全国人大将教育法典编纂列入立法规划以来，关注和研究教育法典编纂的学者和论文有了明显增加，形成了讨论和争鸣（马怀德等，2021）。但教育法典编纂的研究仍处于起步阶段，理论的支撑和准备仍亟待加强。虽然有些研究者已经提出了教育法典的体例结构甚至完成了草案框架，但在没有对教育法典编纂的理论、逻辑、基本概念以及体例结构，特别是需要系统整合、综合解决的重要教育法律问题，进行深入研究并形成充分的理论储备的前提下，就开展具体文本的编写，显然有些急于求成。围绕教育法典编纂展开对教育领域综合性法律问题的深入研究，适应教育改革发展实践需要从整体角度进行教育法律制度的论证和创设，根据教育发展新趋势构建教育法律的核心概念和逻辑，等等，这些方面的理论研究应当是当前更为关键和着力要解决的突出问题。

四、教育法典编纂的实现路径

编纂教育法典需要立法机关统筹规划、安排，也需要进行有组织的系统研究、论证，从而形成明确的研究方向、良好的组织协调和可行的工作路径，这样才能由计划变为现实。

首先，要优先填补教育法典编纂存在的法律空白。法典编纂不是全面创设法律规范，而应是通过对现行法律条文的整合、归纳、补充和完善来进行局部创新。因此，法典的编纂应当与单行法的完善同步进行，需要“两条腿”走路（马怀德、李红勃，2021）。当前，还要优先完成有关教育法律的修订或者制定工作，尽快填补教育法律的空白领域。本届全国人大任期内，制定学前教育法，修订职业教育法、学位条例和教师法已经被列入立法规划，目前都已经取得了阶段性成果。③这些教育法律如果能够顺利通过，会很大程度上补齐现有教育法律存在的空白和短板。同时，还应当统筹兼顾教育发展的实践需要和教育法典的整体布局，考虑规划新的教育单项法律。比如，从规范的范围看，教育法典应当涵盖全范畴的教育，即学校教育、社会教育和家庭教育三大领域，服务于“构建服务全民终身学习的教育体系”（本书编写组，2019）的总要求。这就需要把关于社会教育或终身教育的单项教育法律（如终身学习促进法）纳入立法规划。再如，构建新的人才培养体系，需要系统考虑对超常儿童的教育问题，教育法典中也需要将普通教育、职业教育、特殊教育等概念进行统筹，明确各自的概念范畴，这就需要规划制定专门的特殊教育法。总之，教育立法的规划不能因为编纂教育法典而停滞，反而应当在未来的3—5年内抓紧布局完成一些必要的紧迫的立法项目，为教育法典编纂奠定坚实的基础。

其次，要规划建立研究计划和体系，组织开展循序渐进的理论研究。教育法典编纂的研究应当制定中长期的规划，合理分布研究力量，确定研究重点，使得研究有序开展并能够取得可预期的实践成果。编纂研究应当拓宽视野提升高度，从贯彻习近平法治思想入手着力研究教育法的基础理论问题，从构建服务全民终身学习的教育体系的目标要求入手研究确定教育法典的体例框架，等等。另外，应当具有系统性和贯通性，从构建统一的教育法律原则、规则（特别是核心概念）入手，用新的理论框架，系统解释教育领域的法律现象和法律问题，解决教育领域各种法律概念的自洽和协调性问题，从而使教育法典编纂的逻辑更为清晰，理论基础更为扎实。同时，还应开展以问题为导向的制度设计与研究。结合新的教育问题，开展教育法学理论研究，提炼、概括新的教育法律关系，如在线教育、AI技术应用于课堂可能带来的教育法律关系变化，教育评价改革对教育评价制度的影响，等等。此外，法典编纂研究工作还应当建立在扎实的基础工作之上。不仅需要对现有教育法律的章节结构、条文内容进行系统研究，分析特点，总结规律，也需要集中力量对历年来党中央国务院发布的有关教育改革发展的重要文件、教育行政法规、教育部规章和重要规范性文件进行全面梳理，总结其中的制度要素、规范条文，对需要纳入法典进行规制的内容进行全面的分析、研究，分类分层次归纳总结教育法典的问题清单、规则清单。

具体的编纂工作，可选择的路径大体有两种：一是形式性编纂，即侧重文本编辑、内容整合的模式。主要对现有法律法规进行汇编，删除重复的内容，按照总则、分则模式，将现有的教育法律进行拼接组合，补充明显的法律空白。有的学者建议可以进一步收缩，制定一部教育法典总则或者通则，其中除了保留教育法的若干主要内容之外，将义务教育、高等教育、职业教育、民办教育、中外合作教育、社会教育、学前教育、中小学教育等内容囊括进来（关保英，2021），这可能是操作上较为简单的模式。其优点在于纳入法典的内容主体已经由现行法作出规定，在立法审议时较容易达成共识。如果现有的教育法律制定或者修订完成，则编纂工作即可以启动，并在较短的时间内完成，这会大大节省立法资源。但是，这种模式的系统集成和制度创设会明显不足，教育法典编纂的意义和作用也会大打折扣。

另一种路径就是实质性编纂，即系统整合并填补空白的模式。目前，无论是从满足实践需求，还是从满足理论研究的需要看，这一路径都是比较被认可并具有可行性的。按照这一路径，教育法典的编纂应当以习近平法治思想为指导，立足教育新定位，以构建服务全民终身学习的教育体系的法律制度为目标，对现有教育法律制度进行整合。这种整合是从结构上进行重新搭建，从内容上以学校教育为核心并涵盖社会教育、家庭教育、终身教育等领域，通过单项法律的修订或制定，以及适当将部分行政法规及部门规章的内容上升为法律规范，并在编纂过程中进行适当补充和创新，从而形成完整的教育法律规范体系。从立法实践角度来看，我们需要5年左右的时间，可以完成基本框架和主要内容。

按照这一路径，参考民法典编纂经验，结合教育法律现有的内容，教育法典无疑应当采取总分的体系框架。总则编集中规定教育活动需要普遍遵循的方针、原则，以及管理体制、基本制度等；分则部分则分别具体规范不同层次、不同类型的教育，以及围绕教育主体或者教育活动做出规范。如有学者认为，应将法律体系框架分别按照教育法渊源和教育法调整对象两个方面来划分，但对纵向的法律渊源层级和横向的教育法子部门构成，学界尚未达成一致意见（孙霄兵、刘兰兰，2021）。因此，分则部分具体如何划分，按何种逻辑排布，是按照层次类别，还是按照教育的主体、要素展开，都可以在进一步研究和编纂实践中不断探索、完善。但无论何种选择，教育法典研究工作都可以按照总则研究和各分则研究平行展开、同步推进又交叉融合的方式展开，最终形成有规划、有目标，可叠加、可互补的系列研究成果，为法典编纂奠定坚实的理论基础。