比较与借鉴：我国教育法法典化的基本功能与基本路径 *

秦惠民 王 俊

（北京外国语大学国际教育学院，北京 100089）

法典化是一国法治建设发展到一定阶段的产物，中国的整体法治建设进程已经到达这样的阶段。随着十三届全国人大三次会议在2020年5月28日审议通过《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），尤其是全国人大常委会在2021年度立法工作计划中提出要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作，教育法法典化已经成为学界和立法研究部门的一个热门话题，教育法学界也在积极研究探讨我国《教育法典》的理想类型。《民法典》统合私法制度的立法思想和立法体例，经过了长期的研究讨论和几代法律人的努力，是一项规模宏大、影响深远、备受关注的重大立法活动。教育法的法典化不仅要比较借鉴他国教育法法典化的有益成果，而且要借鉴我国《民法典》编纂的经验，使未来的《教育法典》既秉承中国法制文化传统，又兼具世界法制文明精神。本文以大陆法系与普通法系教育法法典化的文本成果和艰辛探索为背景，以教育法法典化的形式功能与实体功能之界分为基础，在法典化的概念谱系中探讨不同国家教育法典的基本形态，分析我国推进教育法法典化的基本路径，以期为未来的编纂工作提供有益参考。

一、教育法法典化的基本功能

无论是以单一法律文本呈现的“法典”（code），还是强调文本编纂过程的“法典化”（亦称法典编纂，codification），其概念内涵均以法律规范的体系化（systematize）作为当然效应和具体展现。根据《布莱克法律词典》的解释，法典，是“一个完整的实在法体系，它经过精心编排并正式予以颁布；也是对法律、规则或规范的系统收集或修订。严格来说，法典不仅是对现有制定法的汇编，也是对某一主题的诸多不成文法的汇编，它是一个新近颁布的完整法律体系”（Garner，2019，第323页）。而法典化，是“对某一特定管辖范围或某一单独法律部门的法律，进行汇编、整理并予以体系化，使之成为一部有序法典的过程”（Garner，2019，第325页）。体系化是法典化的基本功能，尽管体系（system）与体系化具有相同词根，但在法典化的特定语境中，“有体系”的法律规范并不必然展现出“体系化”功能。在约翰•梅利曼（John Merryman）看来，不管是大陆法系还是普通法系，法典编纂的体系化功能体现在从判例法与制定法中抽取法律基本原则，“建立简单、非技术性和通俗易懂（的法律制度），如此一来，便可以避免让法律专家备受指责的专业化、技术化、复杂化等问题”（2021，第32页）。即使是普通法系的法典编纂者，也认为法典化能够“将法律体系中零散的元素聚集在一起，按照逻辑顺序安排，为一个民族重新组织和表达一套法律”，为解决冲突提供体系化的基本原则（Garoupa & Morriss，2012）。现代社会的法典编纂已难以重现《法国民法典》《德国民法典》所构造出的“伟大法典”形象，因体系差异而产生的不同形态也在反哺法典化概念内涵的丰富性。

法典化的体系化功能，体现为某一法律部门或领域的全部法律规范结构完整、逻辑连贯和表述系统。马克斯•韦伯（Max Weber）将体系化功能描述成“把所有从分析中得出的法律命题加以整合，使之构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系，这就意味着该体系从逻辑上说必须能把所有可以想象到的事态包含进来，以免它们缺失有效的秩序保障”（2019，第962页）。理论往往是灰色的，而实践之树长青。学者的定义是一种理想模式，而实践是丰富多彩的。在不同法系的不同国家，甚至是在相同国家的不同时期，实践中的法典化是一种趋向体系化的多样性存在。有法国学者根据法典化的不同模式，以“法典化汇编”（codification compilation）和“法典化创新”（codification innovation）来细分法典化的概念谱系，表达出体系化功能的强弱差异。法典化汇编是整合现有的不同法律规则，审视制定法的来源，以逻辑一致的方式将其组合起来，而法典化创新是引入新的法律或是对现行法律做出重大改变，它意味着大幅度的立法与修法（Fauvarque-Cosson, 2000）。这一观点的产生源于法国自身的法典化进程。20世纪中叶以来，法国在公法和私法的诸多部门和领域推进法典编纂工作，已然不同于《法国民法典》在国家统一背景下所要求的法典化创新。在新的历史阶段，法典编纂的目的是对繁杂的法律规范重新排序，其法律权威来自它所依据的法律规则，也来自国民议会对法典化的授权，目的是使法律更加连贯，也更容易为民众所接受，法国《教育法典》亦是如此。

以我国现有教育法制体系为基础推进教育法法典化，需要以辩证立场充分理解体系化功能，即体系化是法典化的目标，也可以是法典化的前提。法典化是在持续推进的过程中，为相关“法律素材建立秩序的外在架构”（马克斯•韦伯，2019，第962页）。如果已经具有相当体量的教育法律规范，并且相应的教育法律理论研究比较成熟，能够为法典编纂提供丰富的法律素材，自然有利于教育法的法典化。但我国长期以来遵循“成熟一部，制定一部”的立法策略，单行立法模式造成规则不统一，甚至出现规则间的矛盾和冲突（王利明，2021）。从《学位条例》《义务教育法》《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《家庭教育促进法》一系列的教育立法过程来看，各个教育单行法是在不同时期制定的，跨越中国法治演进的不同历史阶段。不仅法律规范的内容需要适应当时的客观现实和紧迫问题，而且法律规范所体现和表达的法律理念亦存在差异。例如，《教师法》之所以先于《教育法》颁布，很重要的原因是教师弃教改行的情况在20世纪80年代愈演愈烈，制定教师法已经成为一个“刻不容缓，无论如何不能再拖下去了”的立法问题（（吴福生，1994），迫切需要运用法律手段提高教师的社会地位，维护他们的合法权益，稳定教师队伍。我国教育法律制度始于单行法《学位条例》，但作为教育法律体系基本法的《教育法》直到1995年才颁布。教育立法自然先后次序的历史合理性，并不意味着完备教育法律体系自然演进形成的历史必然性，我国教育法律体系至今缺乏宏观设计，整体的前瞻性明显不足，难以避免类似《学位条例》与《高等教育法》部分条文交叉重叠，“受教育者”与“学生”的概念术语不一致等问题。所以，体系化应成为我国教育法法典化的一个重要目标。

与此同时，体系化也可以成为教育法法典化的前提，即在真正形成教育法典之前，应抓紧时间加快教育立法，填补立法空白。全面理解法典化的价值，才能避免对法典化的盲目追求（高仰光，2021）。编纂教育法典难以毕其功于一役，是一项需要假以时日才能完成的宏大工程，任重道远。我国自改革开放以来教育法制建设成果显著，但现有的教育法律体系仍不完善，高位阶的教育单行法在体量上不够完备，不能充分适应新时代教育事业改革发展和全面依法治教的需求。目前的教育法律体系，无论是内在的价值伦理体系还是外在的形式体系，整体性和完备性都有待完善，需要在横向上完善覆盖的周延性，在纵向上完善配套支持制度，加强内在逻辑联系和相互衔接。目前的教育法律制度在学校教育体系的学段上存在法制空白，如高中阶段教育还没有相应立法；在教育类型上和配套支持体系上存在法律空白，如“教育考试法”“教育投入与财政转移支付法”等。还不能完全实现教育领域内的重大问题有法可依。与此同时，教育立法进展缓慢，新法的颁布和已有法律的修订都无法满足需求，陈旧的法律条文难以适应教育领域的新形势、新要求和新情况。《学位条例》的修订，从1997年正式列入国家教委上报全国人大常委会审批的立法项目，到2021年教育部发布《学位法草案（征求意见稿）》，历经24年。期间有关《学位条例》的修订，只是不断地进行研究和论证，始终未能进入立法程序，现行法律规范在各个方面不同程度地表现出滞后性（秦惠民，2019）。既然国家已经决定研究启动教育法典的编纂工作，更应集中立法资源，加快对于空缺教育单行法的立法进程。

作为教育法法典化的基本功能，体系化具有形式功能和实体功能之分，前者强调法律体系结构框架与系统体例，后者关注构成法律体系逻辑起点的核心问题与贯通规则体系的统一价值。在以法典化作为教育法律制度发展目标的国家中，教育法典之实物所承载的形式功能与实体功能的权重各有不同。穗积陈重曾以不同的编纂策略对法典化进行分类，认为法典编纂可以是“对一国法律进行分科编制而形成具有公力的法律书面之事业”，也可以是“将既有法令进行整理编辑而形成法典的工作”，还可以是“将新设法令归类编纂而形成一编”（穗积陈重，2014，第5页）。因此，从界分形式功能与实体功能的角度来看，有必要进一步在比较法的视野中考察不同国家教育法典的基本形态，厘清功能与形态的关系。

二、不同国家教育法典的基本形态

无论是在大陆法系还是普通法系，法典化形成了彼此共通的历史脉络（Weiss，2000）。但不同于贯穿整个19世纪的法典化运动，当代国家编纂教育法典不再以阶级革命、国家统一和民族独立作为背景，“法典化创新”的动因和需求都较弱，普遍基于现有教育法律体系和相关法律规则推进教育“法典化汇编”。当然，在法典化进程中填补教育法律空白、统一法律规则术语、加强法律逻辑衔接，也不同程度地体现了试图有所创新的意愿。若以“统一法律规则、便利找法用法、便于体系释法和利于查漏补缺”（王利明，2021）作为体系化功能的标准尺度，那么在教育法法典化的名称与内涵、动因与结果之间，不同国家的教育法典在形态上存在差异，进而影响体系化功能的实现程度。虽然形式功能与实体功能的权重有所差异，但是法典化对于完善这些国家的教育法律制度仍然发挥了积极作用。

（一）美国：弱体系化的教育法律集中编排

在美国，联邦与州均有以“法典”命名的法律规范体系，主要是对现行制定法的汇编和重述（restatement），法典结构与逻辑的体系化较弱。英国法学家杰里米•边沁（Jeremy Bentham）曾经建言美国编纂法典，将美国从“无字的、无边的、无形的普通法形态的枷锁中解放出来”（Morriss，1999）。受制于普通法系的传统，美国联邦与州只能在制定法的有限范围内推行法典化理念。在联邦层面具有代表性的是始于1926年的《美国法典》（United States Code），它是按照社会领域和专门事务对联邦制定法的汇编，共分54卷，教育是其中一卷。国会众议院的法律修订委员会（Office of the Law Revision Counsel）每隔6年颁布一次《美国法典》，每年也会发布法典中的增补条款。委员会按照主题内容重新组织相关的和有效的制定法，删除被废止或调整被修订的条款，使得找法用法更加简单方便，让未经法律专业训练的普通民众也能打开那本过去只有专业律师才能打开的“封印之书”（sealed books）。单一名称的联邦教育法律可能不会完整地出现在《美国法典》教育卷的某个位置，各项条款会被拆解并重新编排在不同标题之下，旨在根据事务类型便捷地寻找到解决具体问题所需要的法律依据，帮助查阅者“理解法律的当前状态”（Shobe，2020）。法院在解决教育领域的诉讼争议时，会视情况援引联邦教育法律，但最常援引的仍然是解释宪法条款的相关判例，如过往涉及《联邦宪法修正案》第十四条（尤其是其中的“平等保护条款”）的先例（王俊，2020）。在司法实践中，《美国法典》不是唯一的法律渊源，也没有统一法律规则。

教育法典的称谓在各州制定法中也较为普遍。美国各州都有一套制定法，它们具备结构化的序列、编号和索引，并且沿用传统称谓（Stevenson，2014）。在50个州（含哥伦比亚特区）中，有24个州为本州的制定法系统冠以“制定法”（statutes）之名，其中包括“制定法”（如佛罗里达州、堪萨斯州、缅因州等）、“修订制定法”（如亚利桑那州和科罗拉多州等）、“一般制定法”（如康涅狄格州）、“汇编制定法”（如伊利诺伊州）和“合并制定法”（如宾夕法尼亚州）。有20个州将本州的制定法系统称为“法典”（code），其中包括“法典”（如阿肯色州、特拉华州、佐治亚州等），“法典注释”（如蒙塔纳州）、“修订法典”（如俄亥俄州、华盛顿州等）、“法律法典”（如南卡罗莱纳州和南达科他州）。无论是“制定法”还是“法典”的称谓，都是对制定法系统的一个统称概念，有关教育的制定法均被汇集到其中的某一“卷”（title）。即使是在受法典化运动影响较深的州，相对成熟的法典也被并入整个制定法体系之中，少有单独存立。例如，在《阿拉巴马州法典》中，“教育”与“商法典”和“刑法典”是分别并立的3卷；在《阿拉斯加州制定法》中，“教育、图书馆与博物馆”卷与“民事诉讼法典”卷和“刑事诉讼法典”卷并列。这样的法典，“不是在理性思维的基础上设计的结构，在法典的体系和结构上缺乏系统性和内在逻辑性”，很难展现体系化功能所要求的一般性和抽象性（刘兆兴，2008）。

当然，将同类分散的法律经某些技术处理后形成一个集合体，对于提升教育治理的效能仍然有其积极意义。法官创制的判例法“只是第二等的法律，并且它从属于立法者制定的法律”（本杰明•卡多佐，2015，第4页），因此州立法机构定期（通常是每年或每两年）发布完整的制定法，调整不同部门和领域的基本法律制度。从美国近些年的教师法律制度改革可以发现，修订制定法仍然是再造教师法律权利与义务体系的基本方式（王俊，2021）。得克萨斯州和加利福尼亚州受法典化运动的影响最为明显，分别编制了近30部专门法典，教育法典是其中之一。得克萨斯州的教育立法始于1949年的《吉尔默•艾金法》（Gilmer-Aikin Act），州立法机构在20年后即1969年编制教育法典。当时，州立法机构在该法典的第1条明确指出，立法目的是要“将现有与由税收支持的教育机构相关的法律，形成统一化和组织化（unified and organized）的形式，使得目前与公立学校系统和由州支持的高等教育机构相关的法律，得以简化、明晰和协调（to simplify, clarify, and harmonize）”。尽管这一条款体现出强烈的“体系化”意愿，但在后续修订时被废止。从20世纪80年代开始，州立法机构针对各种教育现实问题，制定了35部不同的法律，原有的教育法典逐步被解构。1993年，州立法机构再次启动对公立教育所有相关法律的编制工作，旨在以整合立法的方式推动州教育改革议程（Linares，1997）。但在经历过这一次形式上的“再法典化”运动后，从1995年重新颁布至今，得克萨斯州《教育法典》基本延续了法律汇编的风格，只是按照某种有序的逻辑整理、分类和编排现行法律。

“加利福尼亚州的法典比许多大陆法系国家的法典还多”（约翰•亨利•梅利曼&罗格里奥•佩雷斯•佩尔多莫，2021，第30页），随着教育法律规范数量不断增加，《教育法典》愈渐冗杂。该州从20世纪30年代到70年代经历了多次教育法律的法典化改革。1929年，加利福尼亚州编制《学校法典》，废止后以1943年《教育法典》作为替代。时至今日，《教育法典》包含了“总则条款”“初等与中等教育”“高中后教育”3卷，已经容纳了该州几乎所有的教育相关法律规范，州立法机构每年都修订、废止和增加大量条款，在解释权威上不排斥其他法律渊源，在体系编排上也不强调严丝合缝。例如第3条规定，“本法典之规定，若与有关同一主题的现有法律规定实质相同，应被理解为是重述和延续（restatements and continuations），而非颁布新的立法”。为了确保条款援引的一致性，废止条款的编号不再使用，增加条款或者在相关条款编号之下增编，或者在相关章节之后续编。这种立法技术有利于及时回应现实需求，因应调整教育法律规范，但也会在形式上导致《教育法典》的条文规范冗杂重复。有研究发现，加利福尼亚州《教育法典》在学生逃学问题上存在不同章节条款重叠而导致法律规范矛盾，使得解决问题的方案陷入“令人困惑的杂乱迷宫”之中，降低了法律的可预期性。很多学区在制定处理办法时不得不绕开教育法典的模糊条款，即使行之有效，也减损了教育法典本身的法律效力（Jones，2011）。

（二）日本与韩国：体系化的单行教育法律统合汇编

在日本与韩国，最高立法机构没有授权编纂教育法典，但政府部门或民间机构将涉及教育领域的法律统合，以法律汇编的形式予以呈现。日本文部科学省从1954年开始，定期整理和汇集与教育、文化、体育、科技相关的法律规范，按照主题进行分类并出版成册。2021年的《文部科学法令要览》按照“教育基本原则”“终身学习”“学校教育”“社会教育”“体育运动”“教职员”“教育财政”“科学技术与学术”“文化、宗教、国际关系”“行政组织、独立行政法人”“其他”共11编，汇编相关教育法律。对于法律规范较多的主题，遵循从一般到特殊、从总则到分则的体系化原则，在编目之下再做分章编排，如第三编“学校教育”就分别编排了“一般原则”“学校基准”“教科书”“保健、安全、供餐”“学校教育振兴及其他”“私立学校”“广播大学”等7章（文部科学法令研究会，2022）。《文部科学法令要览》对教育单行法的统合汇编不是法典化意义上的汇编，每项法律仍然独立存在，但它具有相对完整的体系化逻辑结构。这受益于日本教育立法层次的清晰性和教育法律体系的完备性。

与之相类似，韩国中央政府中负责起草与审定法律法规的法制处，为了全面提供韩国所有法律的信息，通过国家法律信息中心，按照领域分类汇集相关法律法规。国家法律信息中心定期整理和更新教育领域的立法，编制《教育法典》。截至2021年9月，这部《教育法典》已经汇编139项教育法律规范文本（법제처，2021）。不过，它不是按照主题或逻辑对相关法律进行分类，而是按照从一般到特殊的原则，根据法律位阶将教育法律及相应的施行令和施行规则以此排列。与此同时，韩国也有民间机构定期出版《教育法典集》，整理汇集从1920年以来韩国颁布的教育法律法规。其2021年的版本共设“教育基本法令”“组织和编制管理相关法令”“人事管理相关法令”“学术管理相关法令”“私立学校运营相关法令”“科学、技术、职业教育相关法令”“社会、幼儿、特殊、青少年、体育教育相关法令”“财务会计相关法令”“行政事务相关法令”共9篇，每篇再分章编排（교학사 편집부，2021）。日本与韩国没有推动教育法法典化改革，两国的教育法律统合汇编，其客观作用表现为集中资讯，为专业人员和普通民众找法用法提供便利。这种对于教育单行法的统合，实现了法律汇编的结构化和体系化，让人们可以从体系化视角理解特定单行法在整个教育法律制度中的位置和作用。

（三）英国：类法典化的教育法律合并重整

英国是法典化理论的起源地，但只是在有限的立法实践中引入类法典化的“合并”（consolidation）技术。边沁创造了“法典化”一词，并在1815年致俄国沙皇亚历山大一世的信中，区分了“法典化”与普通“立法”（legislation）的不同。边沁认为，“法典化的核心目标是确保法律的确定性和可知性，用一套清晰、确定、无歧义的体系化的公共法典，替代含混、模糊、不确定和难以理解的普通法。而实现这一核心目标不仅要用绝对清晰、明确的规则覆盖全部行为领域，而且还需要简明、易懂，总之就是简洁”（Postema，2019，第416页）。他甚至创造了“万全法”（pannomion）一词，来形容详尽无遗、密而不漏的“全面的法典”（all-comprehensive code）（Bentham，1830，前言第6页）。时至今日，英国并无法律冠以法典之名，但是法律的法典化并未失去其魅力，在英国仍然是一个重要的议题。边沁的法典化思想对英国立法实践产生了重要影响，英国在历史上曾经多次认真考虑编纂法典，但遭遇多次失败，法典化运动进展缓慢。在18世纪末和19世纪初，对制定法的改革被视为迈向法典化的第一部，颁布法律规范的过程得以改进，立法机构努力将所有法律规范汇编成册。最终，类法典化的“合并”（consolidation）技术被引入并付诸立法实践，它是以一个主题为核心，“将之前分散在不同制定法中的各种立法条款组合到单一的制定法中”（Garner，2019，第386页）。

运用合并技术可以让制定法更加清晰、简洁和便于理解，有利于在涉及教育领域不同法律规范的基础上统一法律规则。英国的立法传统经常是对某一主题在数年之间反复进行立法活动，颁布新制定法的同时并不必然废止旧制定法，连续的立法叠加使得围绕该主题的法律规范结构随着时间推移而逐渐扭曲和模糊。合并法律的起草者要确保经过调整或重新措辞的文本继续反映现行法律的真实效果，有时为了形成一个令人满意的文本，起草者需要对文本进行技术修改和细小补充。法律合并与边沁所主张的法典编纂还相去甚远，但这样的改革回应了法典化的核心主张，简化法律表达。就英国的经验而言，定期对法律进行合并有利于在形式上改善制定法，并使法律适用更加便利。根据《1965年法律委员会法》第3条的授权，法律委员会（Law Commission）的职责是“对所有法律进行审查，以便促进其体系发展和改革，特别是对这些法律进行法典编纂（codification of such law），消除异常情况，废除过时的和不必要的立法，减少单独立法的数量，普遍实现法律的简洁化和现代化”。基于此，委员会逐步将合并技术运用于不同的法律部门，已经使两百余项法案获得通过成为法律，让制定法更加清晰、简洁和便于理解。根据法律委员会的建议，议会将1944年《教育法》与涉及教育领域的特定立法进行合并，并结合修订的方式，颁布了1996年《教育法》。2010年，议会颁布了对教育领域有重要影响的《平等法》，合并了平等领域中的诸多立法，并以此替代之前的《种族关系法》《身心障碍歧视法》《性别歧视法》等一系列法律。

（四）俄罗斯：类法典化的教育法律整合创新

当俄罗斯在21世纪初开始酝酿修订国内教育基本法时，最初是以编纂《俄罗斯教育法典》为目标，旨在消除教育领域不同法律渊源的分散状态，形成一个具有内在一致性的完备体系。但因种种原因，最终颁布的是2012年《俄罗斯联邦教育法》。1992年《俄罗斯联邦教育法》制定之初是在继承和改革苏联模式的教育事业过程中，伴随俄罗斯转型演变给教育法律关系带来诸多新问题的一种现实发展。到90年代末期，不断增多的修正案导致俄罗斯的教育法理陷入混乱与矛盾的困境，统一和规整教育法律规范势在必行（Kozyrin & Tatyana，2017）。在联邦政府的倡议下，编纂《俄罗斯联邦教育法典》成为目标，相关部门从2001年就开始起草、讨论和修改教育法典草案。当时，俄罗斯国内的总体观点是，编纂教育法典是能够有效完善教育立法的战略路径（Буслов et al.，2001）。联邦教育立法中心在起草教育法典时，试图将教育关系确立为一种特殊的社会关系，并且以此特殊性证成教育法作为独立法律部门的合理性，制定出可以充分调节这些关系的法律规范，明确教育在俄罗斯现代社会中的作用和使命。为此，教育法典草案一方面要缩减教育领域中不合理的现行法律规范数量，填补不同法律规范之间的空白、消解矛盾并且减少重复，另一方面要优化教育法与其他法律部门的关系，将其他法律部门中涉及教育的规范条款予以集中。联邦教育立法中心特别强调，应当提高教育法典的有效性，即法律条款在具体的法律关系中具有可实施性，避免只能在形式上适用的宣告式条款规定（Федеральный центр образовательного законодательства，2003）。这样的立法意图，在实践中使得教育法典草案体例异常庞大，仅总则就有21章。

教育法典草案体现了明显的体系化思维，采用总分模式，主体部分由总则与分则构成，总则规范教育领域法律关系的基本理念和原则，它对所有教育法律关系同等重要，分则针对教育的不同层次（如学前教育、中等职业教育等）和不同类型（如身心障碍者教育、军事教育等）再进一步细分具体的法律规范。2010年，当俄罗斯国家杜马对教育法典草案进行第一次讨论时，专家委员会对草案中事无巨细的规范条款提出了激烈批评。委员会认为，当社会情况快速变化的时候，法律不仅没有赋予发展的机会，反而造成额外的障碍，担心它会阻碍俄罗斯的教育发展与创新水平。莫斯科国立大学教授弗拉基米尔•季霍米罗夫（Владимир Тихомиров）认为，俄罗斯“完全不需要这种形式的法律”，过度关注过程和细节最终会导致俄罗斯各个层级的教育“陷入瘫痪”。他认为，理想的教育法应当是“非常简短的框架式”法律（Редакция, 2010）。在2012年《俄罗斯联邦教育法》颁布之后，有学者指出新的教育法未能消除教育与劳动、民事、行政和刑事立法之间的法律规范冲突，认为现行法律无论是体例还是框架都不能充分涵盖教育法律关系中的诸多程序性问题，因此呼吁重启教育法典编纂工作（Бекетов et al.,2017）。虽然形式上的法典化改革戛然而止，但新的教育法仍然保留了体系化的指导思想。一方面，2012年《俄罗斯联邦教育法》采用15章111条的体例结构，相比旧法6章58条的体量有了大幅扩充。另一方面，第110条列举了104项随着新法颁布而同时废止的法律、修正案及特定法律中的条款，也发挥了整合教育法律的作用。可以说，新的《俄罗斯联邦教育法》在一定程度上体现了法典化创新的特征，对现行法律做出了重大改变，填补了法律规则的缺失和漏洞，以更加合理的形式和更加统一的价值为基础，进一步提升了俄罗斯教育法的权威性和完整性。

（五）法国：强体系化的教育法法典化

法国《教育法典》是国内学者在探讨教育法法典化时最常指向的理想类型，其规则体系中蕴含价值的纵向统一和规则的横向统一，呈现出比较清晰的逻辑关系。20世纪80年代末，在时任总理米歇尔•罗卡尔（Michel Rocard）的倡议下，法国政府开始推进国家公共服务改革运动，法典编纂被视为改革的重要组成部分，目的是使国家的法律文本更加简洁高效，贴近民众和企业的现实需求。法典编纂高级委员会的负责人盖•布赫邦（Guy Braibant）用“无法忍受之地步”来形容当时法国的立法规模之庞杂和法律规范之分散，也正是基于对“合理且可理解的法律的渴望”，法国政府当时计划在进入21世纪时全面实现法典化。他曾指出，“如果出色地完成法典编纂工作，就会成为一个全面更新法律的契机，这也是改革能够明显带来的首要益处”（Braibant, 1996）。1991年2月，法国时任国务部兼国民教育部部长利昂内尔•若斯潘（Lionel Jospin）提出编纂教育法典，由国民教育部的法务部门承担具体的起草工作，目的是“集中和整理当时仍在生效的上百部法律”，“在单一法律文书中汇集有关教育系统的所有法律条文”，使人们能够“更简单直接地获得和理解教育法律”。《教育法典》被列入法国1996—2000年法典编纂的总体规划项目中，在编纂高级委员会的指导下，由国民教育部的法务部门从1991年4月开始逐步推进法典化工作（Marillia et al., 2021, 第1页）。

为了在单一法律文本中使规则体系与立法目的保持一致，法国《教育法典》编纂是以固有的“现行法”（à droit constant）为基础，允许在汇集法律文本时对其进行编辑，以提高条款编排上的一致性，并且在尊重法律规范的位阶时，确保法律条款在逻辑与层次之间能够协调衔接。法典编纂委员会在提出“现行法”原则时，初衷是这种编纂方式不涉及大规模的实质性修订，可以根据一系列原则对文本进行调整、分组和排序。至多是在编纂时更新法律规范的措辞，使得过时或被废除的条款失效，不再出现在新的教育法典中。但是，“现行法”原则在国民议会备受批评，甚至被质疑是对议会立法权的否定（Richert，2003）。这导致教育法典草案的立法议程一再推迟，教育法典的原则、价值观以及立法权限、立法技术等一系列争议问题引发了反复讨论与修改。国民议会通过专门法律规定，“立法编纂将所有在法典通过之日有效的法律汇集在一起，并在专题法典中进行分类，法典编纂依据现行法进行，在必要时对其进行修订，以改善所汇集文本的一致性，确保遵循规范的层级，并协调法律的状态”。尽管只是针对教育法律规范体系做出“有限的理性化努力”（陈天昊，2021），但法国教育法典的编纂并不是简单地汇编现行法。虽然没有实质性修订教育法，但在构造一个结构连贯、循序演进的教育法律体系过程中，仍然需要实现法律规范的现代化和文本条款的协调性（Marillia et al., 2021, 第2页）。

法国《教育法典》是不涉及实质性立法的教育法律规范的整合性编纂，具有内在的逻辑和整体结构，延续了大陆法系法典化运动对单一法律文本的体系化要求。有学者指出，如果法国在推进法典化运动时，选择以对法律的实质性修改为原则来编纂完备的法典，将面临极大困难。因为“改革式的法典编纂要做到现行法律与一系列改革议题彼此契合、相互补充”，为了“重写现行条款，它要么进行大幅修订，要么以颁布新规的方式作为补充”（Lamouroux，2001）。法国《教育法典》由法律和行政法规两部分组成。2000年发布的《教育法典》法律部分，汇集了法国之前所颁布的119个法律文本中的规定，直到2015年，最初设定的教育法典编纂工作才宣告结束。但是，“法典是有生命的，无论是某个细节的修订还是特定部分的重组，它每年都在发生变化”（Marillia et al., 2021, 第6页）。即使是完备的法典也不能摆脱制定法的滞后性，法国《教育法典》的条款修订已经成为常态，法典中的每项条文都会附带注释授权修订的法律名称、条款编号及相应时间。

综上所述，在各国教育法典不同的基本形态和发展脉络中，“没有抽象的法典化模式（model of codification），只有具体的法典化实践与路径”（Masferrer，2019），但可以明确的一点是，仅有法典的结构框架与体例样式，只是初步实现了体系化的形式功能。能否以教育法律关系中一以贯之的核心问题作为法典的逻辑起点，能否以贯穿始终的价值理念整合法典的规则体系，是能否实现体系化实体功能的关键。法国《教育法典》是他国教育法法典化现有经验中的成功案例，但时移世易，中国在当前背景下要实现教育法的法典化创新，要充分认识到体系化形式功能的基础作用和体系化实体功能的核心要义。因此，在探寻我国教育法法典化的基本路径时，不仅要比较借鉴其他国家形成教育法典基本形态的动因背景，而且要借鉴我国《民法典》的创新经验。

三、我国教育法法典化的基本路径

以比较借鉴他国教育法典的基本形态和总结借鉴我国《民法典》的创新经验为基础，研究探寻我国教育法法典化的基本路径，应成为我国未来教育法典编纂的一个前提条件。我国《民法典》包含1 260条规定，分为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承和侵权责任共7编及附则，是对大陆法系民法典体系的一次重要创新，更是我国法典化创新的典范。它“有效地整合了散乱的民事单行法，构建了在统一价值指导下的完整系统规范体系，成为民商事法律进入体系化时代的标志”，结束了单行法时代，更将法治文明推升至一个新的阶段（王利明，2021）。在比较与借鉴中，我国教育法典编纂应以实现法典化创新中的体系化功能为目标，以有利于推进教育事业高质量发展、服务教育治理体系完善、实现教育现代化为编纂工作的出发点和落脚点。其基本路径应为，在顶层设计上确立受教育权和国家教育权的法律关系、教育与相关社会主体的法律关系，为高质量教育体系建设提供法治保障；在底层逻辑上加强教育法律基本问题研究，凝练反映教育教学规律的教育法律基本价值和原则，提供教育法典逻辑体系的核心要素。

（一）确立国家教育权保障受教育权的逻辑

受教育权是一项重要的现代人权，我国宪法规定“国家尊重和保障人权”，国家是尊重和保障教育人权的主体，通过法定的国家教育权，对受教育权提供给付和实施保障。国家教育权是现代社会法定教育权的重要组成部分，是国家统治权力的一部分，国家教育权对于受教育权的保障，是编纂教育法典的逻辑起点和逻辑主线。公民的受教育权，不同于公民的身体权或财产权，它是一种社会性权利，其实现需要国家的义务性给付。正如法国《教育法典》开篇就指出的，“教育是国家的第一要务”，“除了传播知识，国家创办学校的主要使命是与学生分享共和国的价值观”，明确了教育是国家职责和义务。国家举办教育事业并予以持续的财政投入，才能在义务教育阶段保障公民实体性受教育权利，在非义务教育阶段保障公民实体性受教育机会。归根结底，这些都要依靠国家教育权的不断作为，特别是要增强职责、改善供给和扩大给付。亦如2012年《俄罗斯联邦教育法》第4条规定，“对教育领域中的关系进行法律规范的目的，是建立国家保障和相应机制，以实现教育领域的人权与自由，为教育系统的发展创造条件，并保护教育领域中相关参与者的权利与利益”。 全国人大常务委员会在2006年修订《义务教育法》时，专门增加“经费保障”一章，将义务教育全面纳入国家财政保障范围，进一步明确了国家对教育事业发展的法律责任。在编纂教育法典时，应当有相当部分的法律条文规定这些内容，“引导国家教育权由权力本位向责任本位转变，使之成为实现公民受教育权利和机会平等的基本保障”（秦惠民&谷昆鹏，2016），否则受教育权的保障会成为无源之水、无本之木。

无论是教育集权制还是教育分权制国家，教育权对受教育权的尊重、保护和实现，会随着经济社会持续发展而不断丰富和扩充。在特定阶段，编纂教育法典能够有效提升教育权对受教育权的保障效果。虽然美国联邦宪法允许各州保留行使教育权，但是联邦政府仍然可以通过经费拨款立法来实体性地引导各州制定教育政策，并不表现为形式上的国家教育权。根据《联邦宪法修正案》第十条的规定，教育权由各州及人民保留行使，州教育权在公民受教育权保障中发挥主要功能。联邦政府开支权并非赋予其规制各州教育事务的权力，而是双方在彼此合意的基础上达成某种契约关系—如果州接受了这种经费就要遵守联邦的要求。在历史上，怀俄明州编纂1969年《教育法典》，正是因为分散的制定法不能充分保障受教育权。怀俄明州自建立起就在州宪法中规定了受教育权条款，但相应的实施规则分散在不完整并且模棱两可的制定法中。在此前长达30多年的时间中，该州曾经3次尝试修订教育法但都以失败告终，最终决定以法典编纂的形式对教育法律进行重大修订，尽管是以原有法律为基础，但是诸多实质性的变化使得法典对州教育治理结构产生重要影响。例如，原教育法律要求该州每个学区的公立学校对6岁以上、21岁以下居民免费开放，《教育法典》保留了基本保障，进一步要求每个学区在每个学年确保公立学校及课堂最少运作175天。同时，新教育法典授权重组学区，以统一学区的形式提供确切的受教育保障，细分受教育者特定类型，如残疾儿童、身处偏远地区的儿童等，区分具体的教育类型，如康复教育、成人教育等（Painter & Johnson，1970）。无论以何种形式和内容提供受教育权的保障，在联邦制的美国，保障受教育权实现的仍然是实质性的国家教育权。

在我国，通过教育法典来确立受教育权的法治保障，就是要在教育体系的不同阶段中，确立国家教育权对以权利自由属性为基础的受教育请求权、选择权和平等权的保障。“建设高质量教育体系”是新时代教育发展的重要目标，它要求教育体系中的每个阶段都要高质量地发展。这也明确了教育法法典化的基本方向，教育法典必须关注每个阶段受教育者最基本的权利，提供体系化的法治保障。受教育者在学前教育阶段的基本权利是儿童的身心健康发展，在义务教育阶段的基本权利是实体性接受教育和选择教育，在高中教育阶段的基本权利是多元选择通向高等教育或职业教育的发展通道，在高等教育阶段的基本权利是入学、发展、评价评优等的机会平等，在职业教育阶段的基本权利是所学所长适应经济社会发展，最大限度地满足择业需求，在特殊教育阶段的基本权利是以全纳教育理念促进受教育者从起点开始融入社会，在终身教育阶段的基本权利是打破工作、生活与学习的边界，能够根据个人需要在任何时间地点进行学习。教育法典的重点，不是要规制每个阶段具体的教育内容和教育方式，而是将国家教育权在各个教育阶段的法定职责，加以明确和细化。只有将国家教育权对于受教育权的保障作为教育法典的逻辑起点和逻辑主线，才能实现法典化所带来的“法律保障”（马克斯•韦伯，2019，第1195页）。

（二）加强教育法律基本问题研究

教育法典编纂是教育法制建设、教育法律文化与教育法学研究的成熟表现，它反映了一个国家在法治建设及相关学术研究中的长期发展与深厚积淀。编纂教育法典离不开对教育法律基本问题的研究，全国人大常委会将其纳入立法工作计划，对教育法学研究提出了新的更高要求。近些年，对于教育法律的关注热点，无论是《学前教育法》《家庭教育促进法》的立，还是《教师法》《学位条例》的修，都是需求导向的。围绕教育法典编纂开展研究，可以提供一个持续的以理论逻辑建构和体系完善为导向的教育法研究平台，应本着实事求是、积极稳妥的原则有序推进。随着中国步入机遇与挑战并存的新时代，教育面临的新形势、新业态、新关系、新利益、新问题，尚未发展成熟，难以被立法者清晰描述和准确把握，需要不断创新的教育法学理论来支撑法典编纂工作。我国《民法典》中各项具体制度的先后次序展开，是按照民事法律关系的理论体系予以处理的。也就是将民法的全部规范归纳为主体、客体、权利和义务、法律责任等民事法律关系的若干方面，并按照这一逻辑来编纂法典。编纂教育法典亦应确立自己的逻辑体系，为此就需要全方位开展教育法律基本问题的研究。这些基本问题包括受教育权与国家教育权的关系，教育与国家、社会、市场的关系，学生、父母、教师、学校等各教育主体之间的关系，教育对儿童身心健康、认知发展、创新思维、人才成长、立德树人的作用机制、发展规律及其基本原则，等等。这些问题的深入和明确，有待于教育界全体同仁的通力合作和共同努力。

在比较法的视野下，既有教育法典的编纂主要侧重实现体系化的形式功能而非实体功能，但是编纂过程仍然会实质性地改变法律的形式和适用。大陆法系的法典化强调演绎而非归纳，法律体系中渗透着具有一般性的基本原则，可以适用于法律领域的各种情况，从中可以推论出适用于具体情况的详细规则（Wagner，1953）。这也意味着无需详尽无遗地规定所有环节，避免扼杀法典在未来的生命力（石佳友，2020）。过去不同的教育单行法可能重复规制同一个教育法律问题，甚至彼此间存在逻辑不畅的问题，法典编纂者必须选择其中之一作为权威的法律渊源，这本身也是法律的变化。如何确立法典条文的排他性和权威性，需要通过基本问题研究才能理顺教育法律关系中的权利与义务，才能真正以教育法法典化创新促进教育法律制度改革。在19世纪初安东•蒂堡（Anton Thibaut）与弗里德里希•萨维尼（Friedrich Savigny）的论战中，双方围绕德国民法典编纂展开激烈交锋。蒂堡认为法典应成为德意志身份的象征，一部共同的民法典可以成为国家统一的基础。而萨维尼认为当时德国尚无能力制定一部法典，即使法的基本原则可以构成法典编纂中另一种形式的完备性，但探究这些基本原则是法学最艰巨的任务，法学研究不够发达的时代难以实现法典的完备性（薛军，2003）。这在很大程度上说明，对法的基本原则与核心概念进行精深的学理分析，是顺利推进法典编纂工作的重要前提。

从体系化功能的要求出发，教育法典编纂的首要工作是启动法典总则的研制工作，明确教育法典在我国法律体系中的功能。从我国民法典编纂的经验来看，先行编制总则是可行选择。“法典是基本的法律原则之代表”，这些法律原则应包括“事情的本质、事情逻辑的结构”（阿图尔•考夫曼 & 温弗里德•哈斯默尔，2013，第272—277页）。在对复杂的教育行为与经验现象进行分析、抽象核心特征、凝练基本原则时，需要深入研究贯穿教育法学研究的基本理论和基本问题，诸如教育权与受教育权、国家给付与学习机会、学术自由与学术权力、教育法律关系以及其中各种主体的法律地位、权利义务与保障救济等（秦惠民 & 王俊，2021）。与此同时，研究教育法律基本问题有利于明确教育法典的地位。行政法学界已有观点认为，教育法典应当作为未来行政法典分则的组成部分（湛中乐，2021），这样的“隶属说”显然与教育法学界多年来诉求的教育法“独立说”相去甚远。围绕教育法是否具有独立地位的问题，学界已经经历了长期的争论，未来会继续延伸至教育法典的独立地位问题。教育法典对国家权力的态度区别于行政法典，无论是宏观叙事的教育事业发展，还是微观具体的受教育权保障，都需要明确的法定国家教育权职能。目前，基本成型的中国特色社会主义教育法律体系仍然呈现松散立法的特征，但具有基本法地位的《教育法》已经能够对教育单行法发挥统领作用。随着教育法法典化不断促使教育法学界深化对于教育法律基本问题的研究，势必会加快教育法学自身独立性的成长。

四、结束语

教育法法典化本身并不是目的，“法典编纂的焦点，不在于收集、汇编、完善或改革现有的具有科学性或者准科学性的法律……而是要以一种新的体系化和创新性的法律，来规划一个更加美好的社会”（Murillo，2001）。通过编纂教育法典，可以统筹解决我国教育立法中长期存在的一些问题。以教育法学的深入研究为基础，推进教育法法典化，一是有利于填补教育法律的空白，完善教育法制建设；二是有利于解决教育法律中的逻辑联系和相互衔接问题；三是有利于将尚不成熟、难以出台的单行法中已经酝酿成熟的立法内容，先行立法。我国教育法典编纂要将现有的教育立法体系化，特别是根据教育法典的价值体系和逻辑体系，对教育单行法进行修改和补充。面向中国当前与未来教育发展，构造科学合理、逻辑严谨、体系完整的教育法典。从法国法典化的经验来看，当法律规范体系尚未表现出过度复杂性时，反而不至于构成以法典化推进法律规范实体优化的实质性障碍（陈天昊，2021）。

教育法的法典化创新任重道远。相比其他国家，我国当前编纂教育法典的已有条件仍不甚成熟，但并不是说必须条件成熟，才能追求法典化，即完备的教育法律素材和理论成果，不应成为启动教育法典编纂的一个必要前提。教育作为一个领域，它的法律规范横跨不同的法律部门。如果试图先有完备的教育法律规范，再来编纂疏密得宜的教育法典，其对立法资源和程序的挑战可想而知。实际上，历史上的“法典编纂者从不相信可以预见未来所有的案件，也不相信能在法典中为这些案件提供具体的规则”，即使是在曾经的法典化运动时代，编纂者也未将“天衣无缝的法典编纂”作为立法的信仰（Weiss，2000）。因此，积极推动教育法法典化研究，将教育法律体系化作为重点，积极回应教育法制建设的现实需求，积极回应国家战略需要和社会现实关切，坚持问题导向、需求导向、目标导向，为实现教育领域内重大问题的有法可依和良法善治积极努力，这是教育法法典化的价值所在。