基于4R理论模型的大型活动恐怖袭击事件危机管理

郭怀谦，王洪军

中国人民警察大学 a.研究生院； b.维和警察培训中心，河北 廊坊 065000

随着社会生产力及物质生活水平的提高，全球各地举办大型活动频次逐渐增多。大型活动规模宏大、人群密集、场所公开、媒体关注度高，受恐怖袭击隐患较大，一旦发生恐怖袭击事件，将造成难以估量的后果。因此，做好大型活动恐怖袭击防范工作，对于维护总体国家安全、社会安定具有极其重要的意义。

一、4R危机管理理论概述

4R危机管理理论由美国危机管理学家罗伯特·希斯提出，其将危机管理划分为缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)和恢复(Recovery)四个阶段[1]，同时明确了四个阶段的工作要求。其中，缩减阶段是危机管理的首要环节，主要通过危机评估、危机因素优化、人员培训等方法缩减危机发生概率。预备阶段是危机管理的防范环节，主要通过制定完善的危机预警系统、做好演练工作来不断提高应对危机的能力。反应阶段是危机处置的策略环节，主要通过危机分析、应急处置、决策制定等方法提升处置危机的效果。恢复阶段是危机管理的收尾和复盘环节，主要工作是着手形象恢复及经验总结，达到尽快摆脱危机阴影，避免重蹈覆辙的目的。4R危机管理理论最早被应用于企业危机管理，因其科学性和实用性，而越来越多地被应用于多个领域的危机管理工作中。

二、大型活动恐怖袭击事件应用4R理论的必要性

2015年11月，法国巴黎多个地点遭受枪击和炸弹袭击，造成128人遇难；2016年6月，美国佛罗里达州奥兰多市一家夜总会发生枪击事件，造成50人死亡；同年7月，法国尼斯市国庆烟火表演活动中发生车辆撞击碾压袭击事件，造成73人死亡。短短一年内，三起针对大型活动的恐怖袭击事件给全球大型活动安保工作敲响了警钟，防范恐怖袭击工作的严峻性由此可见一斑。目前，安保部门的大型活动袭击应对方式主要集中于任务准备、任务实施、任务总结三个阶段。然而，随着袭击方式的变化，此类处置方式存在一定的滞后性。罗伯特·希斯的4R理论把危机管理过程分为四个阶段，注重在不同时间段内针对不同问题采取不同策略，在实际应用上更具科学性[2]。应用4R危机管理模型，可以将危机处理模式独立于传统的大型活动安保任务流程之外。一方面，可以识别、分析影响大型活动安保任务危机发生、发展的相关因素，确定任务面临的风险。另一方面，可以预先消除和规避危机，将袭击发生的可能性和危害性降到最低，提高对于风险的预防与应对能力，为后续大型活动安保任务开展提供有效的参考借鉴。

三、大型活动恐怖袭击事件危机管理现状

据GTD(全球恐怖主义数据库)统计，20世纪全球共发生恐怖袭击事件20余万起，平均每年2 000余起[3]。进入21世纪以来，此类恐怖袭击事件仍呈现增长态势，特别是2001年“9·11”事件和伊拉克战争之后，恐怖袭击成为大型活动安保工作面临的重大威胁[4]。

(一)大型活动恐怖袭击事件危机特征

自“9·11”事件后，新的恐怖袭击模式正式出现在公众视野中，成为危机的重要导火索。首先，恐怖袭击方式发生变化。随着科学技术的不断发展，恐怖袭击越来越呈现出地下化、组织化、科技化等特点，甚至使用一些尖端武器和技术[5]。2015年11月，恐怖分子远程遥控炸弹对正在法兰西体育场内观赛的法国前总统奥朗德发动袭击。2018年8月，恐怖分子利用无人机在委内瑞拉国庆日庆祝活动中发动袭击。其次，恐怖袭击对全球造成的危机已不再局限于特定国家，尤其是在全球化以及传播方式变革背景下，发生在局部地区的恐怖袭击危机将引发世界范围内的动荡和恐慌。最后，恐怖袭击体现出宗教化特征。根据美国CIA研究分析，21世纪以来多起恐怖袭击事件与“基地”组织等激进宗教团体有着直接或间接关联。虽然“基地”组织已经被瓦解，但恐怖袭击不会因为个别恐怖组织势力的衰退而消亡，“伊斯兰国”等极端组织仍然是当前大型活动安保工作的巨大威胁[4]。

(二)大型活动恐怖袭击事件危机管理存在的问题

通过对过往案例和理论进行分析可知，目前部分大型活动恐怖袭击事件危机管理工作还存在着一些不足。首先，许多国家的安保部门对于大型活动没有完整的危机管理流程，存在只关注危机“解决”，而忽略危机“预测”“评估”以及“总结”等问题。其次，部分安保部门缺乏专项的危机管理预案，往往将危机管理有关理论及内容杂糅到任务应急处置预案中，对于危机发展周期没有全面的把握，存在着较大安全隐患。再次，一些安保人员在执行大型活动安保任务时缺乏危机意识，部分安保人员的素质与能力存在欠缺，在危机发生时缺乏危机管理的有效手段。例如：2016年12月，俄罗斯驻土耳其大使卡尔洛夫参加摄影展时遇刺，一国大使竟然在媒体的摄像机镜头下公然被极端分子枪杀。以4R模型分析本次事件，我们可以看到：在任务缩减阶段，安保部门未部署充足的安保人员，凶手从背后向安保对象射击时身边竟没有一位随卫人员。在任务预备阶段，存在信息沟通不畅、部署不到位等问题，现场虽然对媒体进行了安检，但凶手竟然冒充警察将枪支带入活动现场。在任务反应阶段，安保部门存在着风险识别和预警机制不够完善、缺乏应急能力等问题。在凶手开枪后长达20秒时间内，现场安保人员竟然没有作出任何反应。在任务恢复阶段，存在着善后总结不到位、任务问责处置不完善等问题。尽管枪手的亲属和两名不明身份人员被警方调查，但最终此次事件仍然被定性为“独狼”式恐怖袭击事件，整个事件的动机和幕后策划团队至今难以查清，遗留巨大的危机隐患。从以上事例不难看出，危机管理关键环节的缺失会给大型活动安保任务开展带来巨大威胁，而运用4R理论开展大型活动安保工作可以有效补齐危机管理中的短板，明确各阶段危机管理内容，为大型活动安保任务危机管理提供有效参考。

四、大型活动恐怖袭击事件危机管理4R理论模型的应用

尽管大型活动恐怖袭击事件危机形式复杂多样，尤其是涉及大型活动恐怖袭击事件细节层面的危机因素存在多重变量，建立适用于所有任务的危机管理模型存在一定局限性，但依据4R模型建立相应的危机处置机制，完善危机处置措施，在应对危机时就会有明确的目标和处置方向。如图1、表1所示，依照4R模型将安保任务分为4个阶段，将各个任务阶段中可能存在的危机因素量化，明确危机因素的类别和诱因，就可以形成一个以处置危机为导向的大型活动恐怖袭击事件危机管理应用模型，可以对任务执行和危机处置提供有效参考。

表1 基于4R危机管理理论的大型活动恐怖袭击事件危机处置模型

(一)危机管理缩减阶段

大型活动恐怖袭击事件危机管理缩减阶段是指，在危机发生之前，提前消除安保任务中的危机触发因素或者消除危机本身的阶段，该阶段为安保任务危机处置工作的核心。与真正开始的危机处置相比，完善的危机前期处置措施更能确保任务开展以及后续工作顺利进行，同时也更能与危机处置工作做好衔接。就本阶段的危机处置手段而言，具体表现为以下几个方面：

首先，是情报活动阶段。在大型活动勤务中，情报活动是危机管理缩减阶段的一项重要内容，其主要手段有：①针对大型活动环境提前做好安保方案和应急计划，完善相关应急手段部署。②收集研判情报信息，针对情报中可能的不同威胁行为做好相应预案，科学选择任务中危机评估工具，做好任务中危机评估工作。③做好重点人员、重点区域、重点场所的预防和查控工作，确定好任务的等级和规格。

其次，是安全部署阶段。本阶段主要任务是对收集到的情报进行综合研判分析，对薄弱环节制定相应的危机管控措施，并最终搭建好任务中的组织领导架构。在任务部署过程中应当重点关注以下问题：①做好情报信息加密工作和任务数据保密工作。②针对现有情报信息划分好大型活动任务现场隔离区、外围区、管控区、核心区等区域，部署好不同区域的管控措施。③明确任务中的指挥层级、指挥架构和应急指挥体系。④部署配备好任务中的执勤装备和后勤保障工作。

最后，是应急对策阶段。本阶段的核心内容为针对任务中可能出现的各类突发情况及任务现场中人、物、环境等薄弱环节制定相应应急措施。大型活动安保任务中的应急对策应当完全独立于传统的大型活动安保流程任务结构，应急对策的核心是将应急对策的部署全部聚焦于危机发生后的处置工作，这要求在任务开始前研判好任务中出现的情况，确保应急对策全面覆盖。

(二)危机管理预备阶段

大型活动恐怖袭击事件危机管理预备阶段是指，在大型活动安保任务中已经出现危机或者危机即将爆发的阶段。在本阶段中，引发大型活动恐怖袭击事件的威胁因素已经开始出现预兆，其危机可以被安保部门察觉并且可以进行前期处置。就本阶段而言，快、准、狠地抓住危机的核心，第一时间处置危机苗头是危机管理的重点，为此安保部门可以采取以下手段：

首先，做好任务中危机的实时监测和预警工作。①系统化、全局化、多角度地监督任务全流程运行。②根据缩减阶段的危机评估模型重点抓住危机监控因素。③搜集分析研判不同阶段的任务情况并量化风险。④及时进行危机预警发布。⑤密切关注任务的开展，对其进行持续监测与预警。

其次，做好危机演练工作。在安保任务开始前进行全要素的危机处置演练与实训是有效提升大型活动安保任务危机管理水平、防范风险的重要途径。危机演练流程应当包括：①构建大型活动突发恐怖袭击事件模拟处置场景与流程。②明确各演练人员的具体职责和分工。③制定针对大型活动恐怖袭击事件危机演练的相关要求和规范，明确责任边界。④总结和评价危机处置演练的结果。演练内容应当重点包括恐怖袭击危机的发现、危机因素的实时跟踪、危机事件的应急决策等。做好危机演练与培训工作，可以确保在任务过程中第一时间发现恐怖袭击危机，并予以处置。

(三)危机管理反应阶段

大型活动恐怖袭击事件危机管理反应阶段是指，在大型活动安保任务中，恐怖袭击已对活动现场安全造成一定后果，同时危机不断扩散，其破坏力持续作用甚至衍生出新的危机，带来较大处置难题的阶段。这一阶段的具体应对手段核心在于尽量把大型活动安保中已经发生的恐怖袭击危机控制在最小范围，最大限度地降低危机所带来的影响。为此，可采取以下措施：

首先，判断分析危机现状。危机发生时做好危机判断工作是反应阶段的首要环节，其主要手段包括：①详细搜集本次恐怖袭击危机发生的有关信息和情报。②明确危机的种类处置模式。③判断危机的影响程度和发展趋势。④剖析危机产生原因。

其次，做好危机阻断工作。控制危机传染源、切断其蔓延渠道，对于危机处置具有重要意义。可采取以下阻断措施：①立即按照缩减阶段的危机管理预案进行恐怖袭击事件的处置部署，避免危机进一步扩大。②做好相关信息保密工作，加强对袭击现场民众、无关人员、媒体记者的管控，避免恐怖袭击事件危机相关信息产生舆情影响。③立即做好现场区域封控工作，确保核心区域只有核心人员才可以进入，避免“多头指挥”。

最后，做好危机处置工作。①及时、全面处置现场出现的危机，做好恐怖袭击现场封控工作，及时固定现场证据，做好随行人员及家属保护工作。②将信息进行分类归纳，第一时间公布危机事件相关真实权威信息。③提升危机情景下响应能力，危机情景下的响应能力是能否将“危”转变为“机”的关键环节。有效提升危机事件下响应能力，一要注重应急手段措施的应用，二要注重人员的协调部署。④强化危机现场的合作配合机制，加强与通信、消防、核生化等部门专业人士合作，为危机处置提供合理的处置方案，使危机应对更具有科学性。

(四)危机管理恢复阶段

大型活动恐怖袭击事件危机管理恢复阶段是指，在大型活动危机管理中，危机势头逐渐消退，安全威胁逐渐解除的阶段。在此阶段，重点在于消除大型活动恐怖袭击事件危机影响，避免危机重现，总结大型活动恐怖袭击事件危机管理经验。为此，安保部门应当采取以下措施：

首先，做好危机恢复工作。在大型活动恐怖袭击事件处置末期，为挽回危机造成的损失，危机恢复工作应当在危机结束后立即启动。具体而言，危机恢复工作包括安全机制的恢复、任务执行流程的恢复和人员心理的恢复。其手段包括：①及时通报事件的处置结果和存在的问题。②总结经验教训，完善任务机制，落实改进措施。③严格追责，强化对任务中出现疏漏的问责工作。

其次，做好危机收尾工作。大型活动恐怖袭击事件危机管理的收尾工作关键在于彻底解决危机，并以此为契机，增强相关安保应对能力，强化危机管理模式。①建立处置大型活动恐怖袭击事件后的调查反馈机制。②分析和总结大型活动恐怖袭击事件的危机处置过程及效果，汲取经验和教训，完善突发恐怖袭击事件危机处置预案与方法。③促进与安防部门、科技企业的合作，提高大型活动技术保障水平[6]。

五、大型活动恐怖袭击事件危机管理应用4R模型需要注意的问题

(一)完善危机处置体系，增强危机防控能力

各级安保部门应当牢牢树立“预防为主”的理念，将危机缩减和危机预备两个阶段作为大型活动恐怖袭击事件危机管理的重点环节，增强危机防控能力，加强危机处置体系建设。

首先，应当优化大型活动安保应急处突力量，建立应急处突扁平化组织架构和垂直领导机制。日常要针对不同类型的恐怖袭击事件建立不同的危机处置流程，严格压实责任主体，确保关键时刻可以随时调动运行，减少上传下达时间，增强大型活动安保任务应急处突力量的针对性和专业性。

其次，优化危机预警机制，完善危机预警架构。不同国家、不同地区有着不同的环境和危机因素，安保部门要根据不同的危机类型和危机评估权重建立适应不同任务的危机预警模式，不断优化危机预警过程。特别是在大型公共活动和大型政治活动安保任务中，面对复杂的危机因素和安保人员架构，要对职能划分、权责界定、情报收集、意见处理等内容予以完善，制定完整可行的预警预案，具体内容包括指导思想、编制依据、预警因素、预警机制、危机处置衔接等内容，确保预警机制切实有效。

最后，建立大型活动安保任务全体参勤人员培训机制，提高危机应对能力。危机处置不能仅仅靠现场随身安保人员，所有涉及大型活动安保任务的参勤人员都要熟悉掌握危机管理流程，确保大型活动安保任务中的危机管理模式常态化、规范化。训练重点应当分为业务训练和技能训练。在业务训练中，参与大型活动安保任务的人员要明确任务中的安全措施，学习专业的安全知识，同时要结合国外各类大型活动恐怖袭击案例进行讨论复盘，明确任务要求。在技能训练中，要加强基础体能训练、危机处置技能训练、心理素质训练等。

(二)畅通情报信息渠道，完善联勤指挥机制

恐怖袭击情报信息收集工作，是能否准确分析危机、及时研判局势、开展危机管理的关键。

首先，安保部门要完善情报信息共享机制，在任务实施过程中整合多方面信息，畅通信息传播渠道，做好信息采集工作。在任务实施过程中，安保部门要积极加强与其他警种、地方政府的配合，掌握多源信息流，做好任务数据库采集和构建工作，为任务开展提供有效指导。恐怖袭击事件发生后，安保部门要主动公开有效信息，同时做好任务核心内容保密工作，把握好情报信息共享界限，避免失泄密事件发生。

其次，安保部门要完善联勤指挥机制，制定高效的危机应对策略。恐怖袭击事件发生后，很难第一时间确定所有危机要素和后续危机发展态势，因此要构建好任务中的联勤联动机制，形成以安保部门为主导、多部门协调配合的危机处置联勤模式。恐怖袭击事件发生后，安保部门要立刻依据危机管理预案分析事件原因和特点，作出快速反应指令；新闻管理部门、网络安全管理部门要立刻做好舆情管控工作；警务部门要做好社会面管控工作和维稳工作，并迅速部署安全措施，防止发生二次袭击；医务部门和后勤保障部门要做好危机处置保障工作。联勤指挥机制可以针对恐怖袭击事件完善领导层级，明确指挥架构，确保第一时间所有部门都能够按计划处置危机。

(三)完善危机评估机制，做好任务总结分析

恐怖袭击事件危机得到有效控制后，安保部门要立即开展任务的复盘与总结工作，力求消除事件造成的负面影响，同时避免类似事件再次发生。

首先，安保部门要完善危机评估机制，优化危机评估模型。一个合理的危机评估模型可以有效地分析危机产生因素，是解决危机的关键之一。安保部门可以利用模糊评价法、层次分析法、德尔菲法、灰色关联法、Critic权重法等方法，结合专家对任务中出现危机因素权重的判断，构建合理的危机管理模型，使各个危机权重因素实现可视化，从而有针对性地进行危机管理[7]。针对安保任务中暴露出的新的危机因素，安保部门要深入总结，完善危机管理各因素权重，补齐短板，弥补弱项。最终，形成科学合理的危机管理模型，为下次任务的部署与危机评估提供可行性参考。

其次，做好安保任务的总结工作。对在危机处置工作中作出突出贡献人员和群体予以表彰，并推动已有经验长久化、制度化，完善危机整体管理架构；针对危机处置工作中的不足和过失，安保部门要深刻反思，补齐短板，查找漏项，反思弱项。同时，要强化问责机制，对于危机处置工作中出现的指挥错误、麻痹大意、安全漏洞等失误必须严肃警告，必要时对有关责任人员作出处理。