我国生物多样性司法保护探究

郭 武，闫信果

甘肃政法大学 环境法学院，甘肃 兰州 730070

党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，我国生态保护修复工作取得历史性成就。这里所指的“历史性”成就涵盖生物多样性保护领域。随着一系列生态保护修复政策和重大工程的实施，尤其是《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》的颁布，标志着我国生态保护红线划定工作已基本完成，覆盖了全国生物多样性分布的关键区域。同时，根据《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011—2030年)》的内容，“完善生物多样性相关政策、法规和制度”是必达目标，该目标在《昆明宣言》中再次被强调提及，可见，司法保护是助力我国“共建万物和谐的美丽家园”[1]中不可或缺的重要一环。如何发挥司法在生物多样性保护中的能动性作用、为生物多样性损害提供司法保护路径，是实践所需，需要在学理上提供相应的支撑。从现有司法实践来看，一些地方法院进行了积极的探索，形成了一些典型案例。基于此，本文以我国生物多样性司法保护实践及典型案例为分析样本，剖析生物多样性司法保护的现状及困境，以探寻完善路径，为我国建立生物多样性司法保护提供学理支撑。

一、生物多样性基本内涵及司法保护价值分析

(一)生物多样性基本内涵

探究对生物多样性的司法保护，首先要明确生物多样性的基本内涵。关于生物多样性的基本内涵，相关机构组织及文献资料从不同角度对其进行了界定。生物多样性最早由美国野生生物学家雷蒙德在《一个不同类型的国度》一书中率先使用。生物多样性被罗森在1985年率先使用，并于1986年首次印刷，自此，生物多样性一词被人们所广泛熟知与运用。蒋志刚认为，生物及其环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和构成了生物多样性[2]。生物多样性表现为各种生命形式的资源[3]，包括动植物及微生物以及它们所拥有的基因与生存环境[4]。可达成的共识是，生物多样性是指生物(动物、植物、微生物)与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统多样性、物种多样性和基因多样性三个方面[5]。除了作为自然资源之外，在法律语境中，生物多样性通常被作为立法目标与受保护的法律客体，比如《中华人民共和国野生动物保护法》第一条、《中华人民共和国草原法》第一条都将“维护生物多样性”列为立法目标内容。《中华人民共和国环境保护法》第三十条则将生物多样性具象为一种受保护的实体，规定开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全。区别于上述内容，在本文的分析中，生物多样性被视作一种作用客体，旨在探析在司法实践中保护生物多样性所面临的问题及解决路径。

(二)生物多样性司法保护价值分析

回顾我国生物多样性的历史渊源，在长期的实践和研究中，我国古代已经形成了对生物多样性保护价值的深刻认知。《荀子·天论》中所提出的“万物各得其和以生，各得其养以成，不见其事，而见其功，夫是之谓神”刻画了我国古代先民对生物多样性的观察与思考，体现着中华民族对自然宇宙的价值追求。这种观察、思考与价值追求一以贯之，渗透于我国传统文化的哲学思想与文明维度中，直至演变、上升为和谐社会价值理念。从道法自然的传统智慧，到创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，生物多样性保护价值贯穿于我国经济社会发展全过程。生物多样性作为人们与自然和谐相处的重要基础，不仅具有独特的经济价值，其环境价值也逐渐被人们所重视。生物多样性的经济价值主要表现在直接价值、间接价值以及潜藏价值三个方面。直接价值是指对多种生物资源材料进行合理的开发及利用，这是一种较为直观的价值，能被人们清晰地感觉到。例如，人们为了维持自身的发展需要，进行畜牧养殖，满足人们基本的生活需求，或者在商业方面进行盈利等。间接价值是指生态功能为社会带来的效益，这些效益为人类的生产生活提供了基础。潜藏价值主要体现在生物的遗传基因方面，在代际平衡原则的要求下，不应只在当代享受生物多样性所带来的红利，要把生物多样性留给下一代。生物多样性的环境价值可以促进生物界的营养循环，有效地减少污染，在调节全球气候变化方面也发挥着独特作用。

司法作为生物多样性保护的最后一道防线，是坚守和完善生物多样性保护的必要手段，利用法律惩罚破坏生物多样性的行为是依法治国的必然选择。随着社会经济的不断发展，人们的生产生活容易对生物多样性造成不可逆转的伤害，非法捕猎、滥砍滥伐等现象时有发生，虽然目前在立法层面已经对生物多样性进行保护，但是在司法保护层面仍有不足。应通过刑罚的手段对非法猎杀贩卖野生动物等犯罪行为进行惩处，加强对生态系统多样性、物种多样性和基因多样性方面的司法保护，实现维护生态安全的最终目的。

二、生物多样性司法保护现状

(一)生物多样性司法保护的法律依据

作为《联合国生物多样性公约》最早的缔约国家之一，我国一向高度重视生物多样性的保护工作。我国正逐步建立起合理的生物多样性保护法律框架，涵盖生态保护、外来物种入侵、生物遗传资源保护、生物安全等多个领域，涉及法律、行政法规、地方性法规等多个层次。如表1所示，我国为生物多样性司法保护提供了坚实的法律依据，尤其是《中华人民共和国生物安全法》出台以来，生物多样性保护有了更扎实的法律保障。

表1 我国生物多样性司法保护法律依据

(二)生物多样性司法保护实践样态

在国家层面，最高法在2015年公布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题解释》(以下简称《解释》)，为环境民事公益诉讼提供了依据。2021年最高法发布了7个有关生物多样性保护的专题指导性案例，旨在进一步指导全国法院的统一裁判尺度，加大司法保护力度，制定出台环境民事公益诉讼、检察公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等系列司法解释，依法公正高效审理生物多样性保护案件[6]。这次发布的7个指导性案例都是有关生物多样性保护的环境民事公益诉讼，为有关生物多样性保护的环境民事公益诉讼提供了实践案例。并且，最高法还设立了环境资源审判庭，出台了指导意见，把生物多样性保护纳入受案范围中，为加强包括生物多样性在内的环境资源司法保护奠定了坚实的基础。在地方层面，云南省环境保护厅出台了《云南省生物多样性保护条例》，是我国第一个有关生物多样性保护的地方性法规，为其他地区出台有关生物多样性保护的行政法规提供了借鉴。此外，南京市设立了环境资源法庭，集中管辖江苏全省9个生态功能区法庭上诉案件和中级人民法院管辖的一审案件。设立南京环境资源法庭，为长江流域生物多样性保护提供了有力的保障。“长江鳗鱼苗案”系检察机关为保护长江流域生物多样性而提起的第一起环境公益诉讼案件，依据《解释》受理，也是南京环境资源法庭成立后受理并开庭审理的第一起案件。该案所作出的从捕捞、贩卖到收购长江鳗鱼苗行为承担生态损害责任的判决，体现了中国环境公益诉讼制度的特点。

我国政府对生物多样性保护的重视程度不断加深，在司法方面也取得了长足进步。聚焦司法判决方面，在中国裁判文书网以“生物多样性”为关键词对判决书进行检索，经对检索到的文本进行甄选，近三年相关判决书的检索结果如下：2020年1月1日至2020年12月31日，共获有效判决书744篇，其中民事案件116篇、刑事案件613篇、行政案件15篇；2021年1月1日至2021年12月31日，共获有效判决书319篇，其中民事案件73篇、刑事案件242篇、行政案件4篇；2022年1月1日至2022年8月12日，共获有效判决书28篇，其中民事案件13篇、刑事案件15篇。一方面，这反映出生物多样性司法保护力度的加强，但从案件内容来看，大多数案件集中在“非法狩猎、猎捕或杀害珍贵及濒危野生动物、非法捕捞水产品”范畴，这在某种程度上反映出现有司法保护对“生物多样性”的基本内涵倾向于保守主义理解[7]，并未真正体现生物多样性内涵的广延性。另一方面，经比较分析发现，公益诉讼从“候补”走向“前置”，相较于社会组织，检察院正逐渐成为预防性环境民事公益诉讼的“砥柱”。所谓预防性环境民事公益诉讼，是相对于救济性环境民事公益诉讼而言的概念，旨在让环境民事公益诉讼在破坏生态、污染环境的行为实际发生前就发挥作用，以实现预防生态破坏和环境污染的核心功能。简言之，预防性环境民事公益诉讼是以预防生态破坏和环境污染发生为目标的诉讼方式，这得益于最高法发布的《关于深入贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》(以下简称《意见》)，《意见》将生物多样性保护案件纳入环境民事公益诉讼之中。以“云南绿孔雀案”为例，此案充分运用了预防性环境民事公益诉讼的优势。一是把可能造成的生态损害控制在源头，尽可能地减少了因工程带来的破坏。二是充分运用预防性、恢复性司法措施，严格落实损害担责、全面赔偿的原则。三是运用多元化方式解决纠纷，通过调解、仲裁、专家参与等多种方式合情、合理、合法地解决问题。以“非法捕捞螃蜞案”为例，涉案人员年龄普遍较大，从小接受的教育就是靠水吃水，对螃蜞在长江生物链中的地位认知不足。检察机关在进行充分的调查后，组织涉案人员与渔政部门协商，采用巡江护渔的方式进行劳务代偿。对于主观恶意不大、获利较少的老年人，检察机关认为可以从宽处理，同时，组织涉案人员进行现身说法，增强当地渔民的法治保护意识。可见，相较于直接起诉，预防性环境民事公益诉讼在起诉序位上已变相取得优越性。

三、生物多样性司法保护面临的困境

从前文所述的法律法规、司法实践等来看，生物多样性司法保护已经具备了一定的法理和实践基础。但同时也面临着一些困难与挑战，如在诉讼路径、受案范围、责任判定以及认定标准方面还存在一些不足。

(一)诉讼路径与受案范围偏狭

1.诉讼路径单一

《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)中明确规定环境公益诉讼采取环境民事公益诉讼的模式。环境公益诉讼作为司法手段在生物多样性保护方面发挥着重要作用。目前，学界主要对生物多样性的环境民事公益诉讼路径进行研究，然而，生物多样性保护的复杂性决定了单纯地依靠环境民事公益诉讼难以解决所有问题。司法的主要宗旨是保护生物多样性，《环境影响评价制度》第七条规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用有关规划以及区域、流域、海域的建设和开发利用规划，应当进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。这意味着，环境民事公益诉讼并不能对环境影响评价这种具体行政行为作出改变，否定环境行政只能通过行政诉讼来解决，所以，目前社会组织的环境行政公益诉讼立法缺位，对生物多样性司法保护造成了一定的阻碍。

2.受案范围较为狭窄

截至2022年8月12日，笔者对环境公益诉讼案件梳理如下：管辖案件33起，刑事案件84起，民事案件336起，行政案件91起，国家赔偿与司法救助案件1起。总体而言，有关野生动物保护的诉讼案件相对较少，尤其是2016年以来，有关生态系统多样性的案件如对大气、海洋等方面的环境公益诉讼案件始终占据主导地位，典型案例包括中国生物多样性保护与绿色发展基金会(中国绿发会)提起的腾格里沙漠污染系列环境民事公益诉讼案、康菲漏油污染渤海案等。再者，涉及珍稀濒危野生生物物种保护的公益诉讼相对较少，有关基因多样性方面的公益诉讼案件比较鲜见。20世纪以来，“基因”一词逐渐被人们所熟知，在2020年最高检工作报告中提到了“生物安全”，随着生物技术产业的不断发展，“生物安全”引发的法律问题也渐渐显露出来，这里还包括知识产权归属、市场公平竞争等问题。针对生物技术产业发展带来的风险，目前我国虽然已经规定了主管部门及应对策略，但是难免存在权职交叉、责任不清晰等问题，亟待解决。

(二)侵权责任主体判定模糊

1.对责任主体责任承担方式的判定

以“长江鳗鱼苗案”为例，涉及多名被告非法捕捞、贩卖、收购鳗鱼苗等多个违法行为，在有关生物多样性保护的环境公益诉讼中对侵权责任的判定、生态资源损失的判定以及承担生态恢复责任方式上体现了中国特色的环境公益诉讼制度成效。关于此案，吕忠梅在生态资源损失判定方面提出了新的思考，认为生态环境修复责任的承担方式可以分为直接修复和替代修复，对不同的目标，应采取不同的责任承担方式[8]。

2.造成损害后的责任判定

在预防性民事责任中主要承担停止侵害、排除妨碍、消除危害等责任，具体的内容为行为责任与财产责任。在补救性民事责任中，责任的承担方式主要有恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉，具体内容为行为责任(替代性修复)、财产责任(生态环境修复费用)、财产责任(赔偿生态服务功能损失)，其中生态修复与恢复原状纠缠不清[9]。鉴于生物多样性的复杂性与多元性，不能简单地使其恢复原貌即可，因为对生物多样性造成损害后往往具有不可恢复性或者恢复周期较长等情况。所以，应对生物多样性遭到破坏后的具体责任进行详细探究，厘清责任主体应承担的具体责任。

(三)“重大风险”认定标准不明确

《解释》规定：针对具有“重大风险”的行为可以提起环境民事公益诉讼。但是，《解释》中并没有详细规定重大风险包括哪些，虽然在之后最高法理解与适用相关文件中有所说明，但这种形式并不具备法律上的强制性，只能作为自由裁量时的一种考量，可能产生同案不同判的问题，这也在某种程度上增加了法官的职业风险。在完善生物多样性司法保护情境下，诉讼时应降低对“重大风险”的认定标准，通过生态保护红线制度辅助风险的认定[9]。可见，在对“重大风险”的认知与判定方面仍存在着诸多难题，需要对其进行进一步的深入探究。

四、完善生物多样性的司法保护路径

(一)扩大环境民事公益诉讼适用范围

首先，应当扩大诉讼的主体范围。《民事诉讼法》第五十八条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。虽然在《解释》中对有关组织进行了规定，但是仍然限制较严。比如，对于社会组织来说，当企业生产经营活动直接影响到其自身的环境利益时，也可能无法直接作为诉讼人提起行政诉讼，是故，众多学者仍在呼吁以立法形式明确赋予社会组织以环境行政公益诉讼的起诉主体资格[10]。笔者建议参照《民事诉讼法》第五十五条中的表述，将《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条中的原告范围扩大到“法律规定的机关和有关组织”，据此赋予社会组织原告资格。此外，基于平衡司法权与行政权二者之间关系的考量，在明确社会组织作为环境行政公益诉讼起诉主体的同时，还应以立法的形式明确社会组织的诉前督促程序，以遵循此时行政权优先于司法权的基本认识。进一步，由于生物多样性保护的多样性和复杂性，需要专业的知识储备，应当加强专家诉讼制度，虽然在环境影响评价制度中有专家参与评审，但是由于其内在利益存在争执，无法充分发挥专家的专业知识水平，所以应当扩大专家参与到环境诉讼中的比例。

其次，应当扩大受案范围。通过对近些年有关生物多样性环境公益诉讼的整理，笔者发现案件主要集中在生态多样性和生物多样性方面，针对基因多样性的环境公益诉讼较少。我国作为生物储备量较大的国家之一，理应注重生物多样性保护的各个方面。尽管我国已经出台了有关法律，但在预防外来物种入侵和对濒危动物保护的司法解释方面仍有空缺，所以，除了加强立法之外，还应出台相应的司法解释，提高对外来物种入侵和保护濒危物种等环境公益诉讼的重视程度。

(二)健全生态修复责任主体的判定

责任主体是法律责任构成的必备条件[11]。我国生物多样性司法保护中对侵权责任主体的责任判定存在模糊地带，难以完全满足生物多样性司法保护实践的本质特征及现实需要。基于此，对侵权责任主体范围进行合理扩张，实现侵权责任主体多元化，已成为学术界与实务界的共识。可考虑从生物多样性问题的公共性及外部性的角度出发，将破坏者、开发利用者、相关管理部门等均纳入到生态修复的主体范围内。据此，将生态环境修复责任社会化，破坏者作为责任主体承担首要及最终的修复责任，开发利用者、相关管理部门等作为生物多样性状态责任主体承担次要及补充的修复责任。此外，如前所述，在生物多样性司法保护实践中，各地法院已经根据具体案件的实际案情，对造成生物多样性损害后的责任承担方式进行了诸多有益探索。在此基础上，还应通过司法解释进一步明确直接修复与间接修复之间的区别。

(三)加强判断主体专业化

在过往的生物多样性司法保护实践中，“重大风险”的认定主体是受到社会层面极度关注的问题之一[12]。实际上，是否达到“重大风险”认定标准，涉及生物科学、环境科学等众多学科领域的专业性问题，而作为法律领域的专家，法官几乎不具备相关学科背景。基于此，关于“重大风险”的认定，应依托相关科学领域的专家组来完成。一方面，专家组能利用专业知识及科学技术来实现对“重大风险”的影响范围及生态损害程度的调查认证与系统评估，并提出生态修复方案及补偿措施。另一方面，“重大风险”认定是一个复杂过程，专家组由多人构成，可规避个人结论的信度与效度不足问题，确保认定结果的公正性与客观性。除此之外，加强判断主体的专业化还包括强化法官的专业化程度。在采纳专家组意见时，法官应保持职业判断及专业性，合理采信，根据定案证据作出准确判断。