暴力极端主义罪犯的重返问题及思考*

张桂荣

(司法部预防犯罪研究所 北京市 100035)

一、暴力极端主义罪犯重新融入社会问题

暴力极端主义①罪犯是指在暴力极端主义思想和意识形态支配下，基于宗教、民族和政治目的，实施暴力危害国家安全、人们生命安全、财产安全和公共安全等犯罪行为的人。实践中，由于众多极端主义者通过暴力恐怖手段来实现其政治或者经济目标，因此许多政府都将暴力极端主义分子称为“恐怖分子”。当今全世界有10万多人因与恐怖主义有关的罪行而入狱，欧洲刑警组织2018年发布的《恐怖主义形势和趋势报告》(TE-SAT)指出，2014年至2018年期间，欧盟有4 000多人因与恐怖主义有关的活动被捕〔1〕。根据中国最高人民法院的统计，2015年危害国家安全、暴力恐怖主义案件大幅增长，全国各级法院审结危害国家安全、暴力恐怖主义犯罪案件1 084件，判处罪犯1 419人，同比增长近一倍〔2〕。除了极少数外，绝大多数暴力极端主义罪犯最终会被释放回社区。

随着这类罪犯的逐步释放，这些人能否顺利融入社会，是否会继续参与暴力极端组织、团体或者继续从事极端主义活动，实施再犯，是各国政府必然面临的问题。现实中，暴力极端主义者再犯的情况也并不少见。从欧洲和北美近年来发生的恐怖主义事件来看，许多都有前极端主义罪犯参与，比如2015年11月巴黎发生的恐怖主义袭击和2016年3月布鲁塞尔发生的恐怖袭击，这是自2014年以来西方发生的最致命的两次袭击。而负责这两次袭击的几名成员均在欧洲的监狱中服过刑，其中一些人第一次见面就建立了联络。这种趋势绝非异常：海牙国际反恐中心(ICCT)和国际政治研究所(ISPI)极端主义项目在2017年进行的一项联合研究发现，在2014年至2017年间，西方所有恐怖分子袭击者中57%的人员有犯罪记录，其中34%的人员在进行阴谋之前在监狱服刑〔3〕。在其他地方，对具有恐怖分子或极端主义背景的罪犯的再犯率也提出了类似的关注〔4〕。著名的先例有2015年1月法国《查理周刊》袭击事件的参与者谢里夫库阿奇(Cherif Kouachi)〔5〕、伊拉克基地组织的创始人阿布·穆萨布·扎卡维(Abu Musab al-Zarqawi)(1993年曾入狱)〔6〕、基地组织的现任领导人艾曼·扎瓦希里(1981年入狱)〔7〕，时间比较近的是2019年11月29日制造伦敦桥刺杀事件的乌斯曼·汗(Usman Khan)〔8〕，他因策划恐怖活动而在2012年被判刑〔9〕。

因此，无论从国家打击和预防暴力极端主义的整体战略出发，还是为应对暴力极端主义罪犯的释放潮和再犯威胁，国家和政府都应立足长远，未雨绸缪，采取积极的、综合的促进刑满释放前暴力极端主义罪犯重返社会的政策和措施，帮助暴力极端主义罪犯顺利融入社会，预防其重返暴力极端主义组织、团体或者再次实施相关犯罪。

二、 国际社会有关促进暴力极端主义罪犯重新融入社会的倡议和做法

(一)联合国有关倡议

联合国积极呼吁会员国重视暴力极端主义罪犯的重新融入社会问题。为会员国有效应对暴力极端主义罪犯重新融入社会和再犯的挑战，联合国区域间犯罪和司法研究所(United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute)专门提出了促进暴力极端主义罪犯重新融入社会的倡议〔10〕。该倡议指出，促进暴力极端主义罪犯重新融入社会确实是任何打击暴力极端主义的全面战略的必要组成部分，也是建立更具弹性的社会和减少再犯的关键因素。重新融入社会的倡议应在罪犯仍处于监禁环境中准备，释放时开始，并应制定不同的措施，从赋予个人权力到发展就业机会和预防性奖励，以减少其社会疏远和再次犯罪的可能性。除了监禁机构对罪犯开展工作外，罪犯重新融入社会还需要社会的大力参与，以弥合监狱内外的差距，促进观念的改变和社会凝聚力。最后，罪犯重新融入社会的努力必须与旨在处理法律和政策以及导致极端化的结构和社区动态的干预措施结合起来。

此外，联合国区域间犯罪和司法研究所还确立了与暴力极端主义罪犯改造和罪犯重新融入社会有关的一些关键建议，特别侧重于个人重新融入社会方面。具体建议包括：为暴力极端主义罪犯做好从监狱到社区过渡的准备；为暴力极端主义罪犯绘制重返路线图，以确定本地现有和潜在的资源；进行个性化的风险与需求评估，并确保释放后支持的连续性；让家庭参与重新融入社会和改造进程；强化宗教人士和心理学家的作用；在社区一级创造宜人的环境，以促进暴力极端主义罪犯的社会融合；让民间社会组织参与重新融入社会和改造计划；重现监狱工作人员、执法和缓刑官在促进暴力极端主义罪犯重新融入社会进程中的作用；明确监督和监测措施；加强多机构合作。此外，根据所确定的关键建议，联合国区域间犯罪和司法研究所确定优先行动顺序：第一优先事项是要评估监狱和社区支持暴力极端主义罪犯融入社会的能力；第二优先事项是制订关于暴力极端主义罪犯重新融入社会的行动计划，弥合监禁与非监禁环境之间的差距；第三优先事项是在负责支持暴力极端主义罪犯进入社区的利益相关者之间建立网络；第四优先事项是建设参与设计、制定和实施监狱和社区方案的相关行为者的能力，这些方案针对暴力极端主义罪犯和社区，目的是促进和维持重新融入社会；第五优先事项是改进参与释放后暴力极端主义罪犯的监测和监督工作的利益相关方(监狱管理、缓刑服务、社区、情报、执法等部门)之间的协调和信息共享；第六优先事项是提高人们对建立接纳性环境重要性的认识，以促进暴力极端主义罪犯重新融入社会〔11〕。

(二)各国的实践

面临暴力极端主义罪犯重新融入问题的国家，立足各自国家的实际，采取积极措施，制定了各种方案，比如中东的沙特阿拉伯的综合重新融入社会和康复方案，西欧为特定个人制定的政策，旨在使暴力极端主义罪犯出狱后能够适应日常生活，促进暴力极端主义罪犯重新融入社区和预防其再犯。概括起来，主要有以下一些做法：

1.加强狱内培训，提高罪犯生存能力培养

减少再犯是监狱的职能之一。多数国家的监狱也把帮助暴力极端主义罪犯释放后就业、找到住房、取得家庭和社会的支持作为干预的重点。在促进就业方面，监狱对罪犯现有技能进行评估以确定可能的就业机会，包括帮助罪犯制订求职和演讲以及面试技巧的服务，组织进行关于期望的联合讨论，解决与求职过程相关的焦虑，提供有关就业市场信息，制作简历和申请表，与公共和私营雇工单位沟通和联系，与可能提供援助的个人或以前的雇主联系寻求就业机会等。还有的国家在狱内设立创业项目，让罪犯能够建立自己的小企业，学会管理和运营，并在释放时自给自足。还有的设立专门项目由专门人员对罪犯进行帮助，包括释放后的就业、住房、与家人和社区联络等。有一些国家的监狱管理部门与其他政府机构之间签订正式的“重返社会合同”，要求这些机构承担暴力极端主义罪犯释放后的就业、培训和住房等重返社会问题的责任。在土耳其，监狱对暴力极端主义罪犯进行职业培训，提供讲习班和教育。当监狱接受罪犯时，监狱导师与罪犯进行“面谈”，以确定他们的教育需求。在面谈结束时，为其准备一个涵盖罪犯参与教育活动的教育计划。监狱内提供不同层次的教育服务，包括：基本识字、小学、高中和继续教育②，并利用远程教育，在监狱内组织相关考试。其中监狱的讲习班制度于1997年成立，目的是帮助失业的罪犯获得一种职业并改善他们目前的职业。 2015年，约有47 000名罪犯在土耳其境内的262个监狱中工作时获得了职业。罪犯能够获得收入并且也有保险。讲习班有三个独立的体系为罪犯提供职业。在第一种体系中，罪犯可以在监狱里的工作间工作；在第二种体系中，开放性监狱中的罪犯可以在城市和法院等公共机构工作；在第三种体系中，罪犯可以在开放和关闭的监狱内由私营部门设立的工作室工作〔12〕。在马来西亚，监狱管理部门与运输部门达成了合作伙伴关系，通过这一部门，罪犯被培训驾驶技术并领取驾驶执照，从而有利于他们在获得释放后找到工作〔13〕。

2.给予释放后援助和支持，帮助渡过难关

罪犯刚刚释放后的时期是最关键的时期，对于刑满释放的前暴力极端主义罪犯的家人和社区来说可能是最困难的时期。释放的暴力极端主义罪犯重返家庭和社区后，家庭结构和社区将会有相当长的调整期。有些国家以提供工作、住房，或以新的社交网络形式向刑满释放的极端暴力罪犯提供援助，并在极少数情况下甚至帮助结婚，包括财政支持〔14〕。

土耳其于2005年建立了缓刑制度。在这一制度下，成立了137个保护委员会。这些委员会的目的是帮助从监狱中释放出来的罪犯获得职业、商业或工作机会。这些委员会还帮助建立小企业并希望通过提供工具和信贷帮助从事农业生产的罪犯。这些委员会由地方官员组成，包括：首席检察官、司法代表、监狱长、缓刑局长、国民教育主任、社会服务、农业银行和热门银行等成员〔15〕。 在阿拉伯联合酋长国，监狱和当地技术学院之间建立了工作安置计划，确保培训和就业支持的连续性，包括为期两至三年的财政支持，以帮助罪犯自己创业。

美国政府的各种反恐官员和机构，包括联邦监狱局(BOP)，都将降低恐怖分子的再犯率列为优先事项〔16〕。基于罪犯释放后的最初时间是最困难时期，美国为了给予暴力极端主义罪犯支持，在部分州建立了宗教性过渡中心和重返单位。比如印第安纳州，其目的是通过加强罪犯的愿景满足从而尽可能避免极端化，于是建立一个以宗教为基础的转型中心和一个为罪犯提供自由活动的重返单位，试图创造一种模仿市民社会的文化〔17〕。

3.设立相应组织，加强释放后的持续监督和支持

对于暴力极端主义罪犯来说，释放后的持续监督也很重要。一些国家设立相应组织，以加强释放后的监督与支持。新加坡为了防止释放后的前暴力极端主义罪犯再犯，对释放后的暴力极端主义罪犯进行持续的监督，同时要求其继续参与去极端化工作。在被监禁期间与罪犯一起工作的宗教康复小组(Religious Rehabilitation Group，简称 RRG)辅导员在释放后继续与其一起工作，以保持计划执行的连续性。依据“限制令”计划获得释放的罪犯，必须遵循有关设定的各种条件，例如，宵禁，在特定时间必须在自己的住处，必须在特定的时间和日期向新加坡国家安全局报告，并且必须保证自己可以参加咨询和面谈，在搬迁地址或更换工作之前，需要获得国家安全局的批准。此外，未经国际新闻司的事先批准，已释放的前暴力极端主义罪犯不得公开发表言论，在媒体露面或加入任何组织。新加坡释放后项目的另一要素是机构间后续照管小组(Interagency-After -Care Group，简称ACG)。这是特别为与罪犯家属合作而建立的，因为认识到家庭在帮助释放罪犯远离极端主义活动方面将发挥重要作用，因此，促进家庭稳定在方案中发挥了重要作用。机构间后续照管小组旨在为家庭提供支持，包括提供女性咨询员与释放的罪犯的妻子一起工作，提供直接的经济援助，帮助妻子找到工作，还支持家庭子女的教育和支助学费和其他费用〔18〕。

4.设立专门促进罪犯回归的项目，提供综合性支持

有些国家为促进暴力极端主义罪犯顺利回归，设置了专门的项目，对相关人员提供综合性的支持。

最具影响力的可能是沙特阿拉伯的去极端化综合计划。该计划把对释放后罪犯提供支持作为重要的组成部分。罪犯从监禁设施被释放后，刑满释放的前暴力极端主义罪犯继续会受到当局的监督，并且还被要求继续参与去极端化工作。该计划的一个方面是通过向释放的罪犯提供财政支持协助其重新融入沙特社会。这通常包括政府每月向已刑满释放的罪犯发放资金，时间长达一年或者直到他们经济上独立。此外，该计划还提供就业援助，鼓励在押罪犯继续接受教育，费用由当局支付。在少数情况下，还提供了财政援助，以促进刑满释放罪犯的婚姻。这种支持的理由是鼓励男性更多地参与家庭生活，并将注意力转移到极端化的原因上。在大多数情况下，释放后提供强有力的实际和财政支持，加上持续的监督，可以永久摆脱暴力极端主义。还有的国家对刑满释放的前暴力极端主义罪犯提供经济奖励，对其进行释放后支持，鼓励他们放弃进一步的暴力活动。财政奖励和支持可能包括支持罪犯的家属(通过津贴，教育援助或就业)以及提供直接收入来源〔19〕。

在丹麦，政府专门设立了“回到正轨培训项目”(Back on Track， 简称BOT)。该项目由丹麦社会事务和融合部与丹麦监狱和缓刑部门于2011年联合开发，2012年首次启动，从2014年起该项目被作为一般的监狱服务项目。“回到正轨培训项目”(BOT)旨在帮助被指控或者被定罪的犯有恐怖主义相关犯罪的罪犯，或被评估为易受极端化影响的罪犯。项目所指的极端主义是广义的，不仅包括宗教动机的恐怖主义，还涉及左翼和右翼暴力极端主义以及仇恨犯罪。项目以一名导师与罪犯密切合作为基础，向罪犯提供实际问题的援助，比如释放时找工作和安排住宿，与罪犯家属联络和合作，以及帮助激励罪犯改变他们的生活方式。 BOT的重点是培训和指导导师，以便导师有能力对被指导者进行一对一的工作。导师和导师教练来自各种背景，包括警察、监狱工作人员、社会工作者、律师等。导师接受培训的目的是提升他们指导、管理冲突和对话技巧方面的技能。此外，还要增加由儿童、性别平等、一体化和社会事务部以及丹麦安全和情报局为期两天的极端化和极端主义课程。在正式培训之后，BOT还为导师提供联络日，让导师可以见面并分享经验和见解〔20〕。

2012年，荷兰国家安全与反恐协调员(Dutch National Coordinator for Security and Counterterrorism，简称 NCTV)和荷兰缓刑服务部(Dutch Probation Service )制订了一项计划，以改善极端主义罪犯在荷兰的重新融入。这一计划的目的是:促进仍在关押中的恐怖主义罪犯重新融入社会；为他们获释后提供更好的后续照管；并为今后处理这类罪犯创建一个集中协调的方法。除了缓刑和假释部门外，有广泛的利益相关者参与暴力极端主义罪犯的重新融入工作，范围从市政当局到警察、安全与情报服务部门、公诉部门、精神卫生保健提供者等。缓刑部门下设“恐怖主义、极端主义和极端化”小组负责对暴力极端主义罪犯进行监督，评估和报告累犯风险，并提出将其最小化的策略，监督这些罪犯遵循缓刑条件。小组工作的核心原则是致力于与罪犯建立牢固的工作关系。小组采取鼓励和禁止相结合的方法实现脱离接触干预。工作人员通过鼓励罪犯参加职业教育、实习或找工作，增加他们的就业前景，并提供自尊和其他生活方向的替代来源，以防止再次卷入极端主义或恐怖主义。同时，禁止相关人员会见前极端分子朋友，访问仍然活跃在社区或城市的极端主义网络，或在网上获取极端主义材料，防止这些罪犯被重新拉回到极端的社会环境〔21〕。

以上这些措施的实施，提高了暴力极端主义罪犯生存与就业能力，对于其顺利融入社会和预防再犯具有积极作用，对中国有关工作具有一定的启示和借鉴意义。

三、关于促进暴力极端主义罪犯重新融入社会的思考

罪犯重新融入社会通常会面临一系列困难。社会环境可能会给罪犯带来标签化，使他们难以进入社区并被接纳。从现实来看，刑满释放的前暴力极端主义罪犯在重新融入社会时会面临更多的困难。首先，因犯有恐怖主义这种危害性极大的罪行，可能对获得社会支持服务、就业或教育以及获得住房产生严重影响。暴力极端主义罪犯，尤其是恐怖主义罪犯，曾经所犯罪行给社会民众带来的伤害和心理恐惧可能长期存在，社会存在避之不及的心态，对其的接纳程度可能远远低于普通刑满释放人员(从现实来看，我们的社会对普通罪犯的接纳程度本来也很低)，从而使得这些刑满释放的前暴力极端主义罪犯在就业、生存方面会面临比普通罪犯更多的困难，更难重新融入社会。但是，值得注意的是，这一点极易被极端组织所利用，它们会对相关人员进行煽动，让其产生一种受害感，同时积极向刑满释放人员提供相应的支持，进而重新吸纳这些人员加入相关组织，参与相关犯罪。其次，暴力极端主义罪犯是基于极端的思想、观念和价值观而实施犯罪行为的。这种极端思想是经过一个不断积累的过程形成的，一旦形成，改变起来相当困难。从实践来看，改造一个人的行为相对来说比较容易，但改变一个人思想观念相对较难，转变长期积累形成的极端思想、价值观难度更大。因此，许多暴力极端主义罪犯的极端思想、观念和价值观在刑满释放时可能仍然还有残留。而基于残留的极端主义思想，某些前暴力极端主义罪犯可能在某一环境、某种因素、某种事件的触发下，继续实施暴力极端行为，从而给社会安全、人民生命财产安全、国家安全造成巨大的危害。因此，预防暴力极端主义罪犯再次参与暴力极端主义犯罪是重新融入社会中的一个更加严重的挑战。因此，国家需要在打击暴力极端主义犯罪的同时，还应当更加重视暴力极端主义罪犯的重新融入问题。笔者认为，应当在吸收和借鉴国际社会有效经验和做法的基础上，结合中国的实际，明确重新融入的目标，制定综合性的政策，采取积极的措施，发挥职能部门、家庭、民间组织、社区的职能作用，全方位促进罪犯顺利融入社会，以减少再犯。

(一)明确促进暴力极端主义罪犯重新融入社会的具体目标，为制订切实可行的促进重新融入社会的措施指明方向

促进暴力极端主义罪犯融入社会是一个大的、相对抽象的目标，要实现哪些具体的目标应当明确。对促进暴力极端主义罪犯的重新融入来说，工作重点应放在如何支持个人坚持不重新参与暴力极端主义团体、事业和意识形态，并发展罪犯建设性的行为和适应社会环境的能力。成功脱离暴力极端主义和重新融入的前暴力极端主义罪犯需要在社会关系、应对方式、身份认同、意识形态和行动取向以及幻灭感五个方面都有显著的改变〔22〕。

总的来说，成功地重新融入社会努力是指能够使个人拥有支持性和有意义的关系，包括与家庭成员、相关部门人员和其他亲社会影响者的关系；保持良好的心理和身体健康，包括能够应对与脱离和重新融入社会相关的挑战情绪；建立一种正确的身份认同，不再认同暴力极端组织、事业和意识形态；正确认识暴力正当化的信念和理念，包括遵纪守法；积极主动并有信心建设性地参与社会活动，如就业、教育、培训、家庭和社区活动，对相关暴力极端主义群体、事业和意识形态不抱有幻想，能够注意到当前环境下的失业风险仍然很高；更有能力运用批判性思维来获取信息和挑战自己的群体想法和观点；对宗教和政治有更广泛、更具体的理解〔23〕。此外，成功地重新融入社会努力还应当包括在罪犯的思想、行动和生活过程中培养或加强个人的能动性；解决愤怒管理和挫折容忍问题；关注他们作为公民的权利和责任；寻找替代的、非暴力的方式来解决政治和社会不满和担忧；培养对同伴负面影响的适应能力；应对拒绝和最小化问题；通过动机式访谈激励社区矫正工作人员的参与；使他们能够参与产出性活动(回馈、支持或照顾他人)〔24〕。

(二)发挥监狱作为罪犯改造的职能作用，积极开展去极端化干预，为罪犯顺利重返创造条件

监狱作为刑事司法系统的一个重要环节和国家反恐战略的重要组成部分，应当发挥自身职能作用，为罪犯重返社会和减少再犯做好准备。

一是准确把握罪犯个人需求，运用多学科知识，开展综合性干预，提高罪犯的去极端化率，消除罪犯的极端化思想，为降低再犯率奠定基础。暴力极端主义罪犯持有暴力极端主义思想，参与暴力极端主义犯罪是为了追求所谓的“正义和事业”，有些是为了满足个人自尊、地位、身份上的需求。监狱工作人员应充分了解罪犯参与极端组织和极端主义犯罪的个人需求，采取针对性的干预，改变罪犯的认知、行为和态度特征，培养批判性思维和解决问题的能力，消除罪犯的极端化思想和严格的二元思维。通过基础课程和职业培训来加强教育和就业机会也至关重要。重新融入社会的干预项目应该着重于加强刑满释放人员已经掌握的技能，而不是仅仅尝试传授新的技能。同样，项目应查明刑满释放人员开始新生活的动机，并设法加以强化。

二是树立系统观念，明确目标，为罪犯重返社会创造条件。除了少数罪犯外，绝大多数罪犯都将重返社会。而研究证明，许多罪犯在刑满释放后面临着许多重返问题，如无法就业、无住房，无法生存和立足。而这些问题的存在常常是导致再犯的重要因素。对于这些问题，尽管作为一个罪犯教育改造机构，受限于自身职能，监狱并不能够直接解决，但是，这并不意味着监狱将无所作为。关押暴力极端主义罪犯的监狱可以积极发挥改造罪犯的职能作用，充分利用罪犯的监禁时间，在罪犯入狱的第一天起，就为其未来的释放和重返社会做好准备和规划，针对罪犯出狱后可能面临的困难和问题，制定切实可行的重返社会方案，并在整个监禁期间加强其目标，通过加强罪犯融入社会需要的能力培养，比如沟通能力、人际交往能力、就业能力、危机应对能力等，提高罪犯出狱后的应对能力，为其重返社会创造条件和做准备。

三是树立动态安全观念，在工作人员与罪犯之间建立信任关系，为罪犯改造及释放后的持续照管提供支持。实践证明，罪犯愿意改变的内在动机对于教育改造效果的实现发挥着重要作用。为了促进罪犯改变的内在动机，改造专家、社会工作者和咨询师需要树立动态安全的理念，与罪犯建立一种建设性的、信任的关系。这种积极的关系有助于罪犯接纳和信任工作人员，进而促进罪犯积极参与改造。监禁期间建立起来的信任关系，对于释放后开展的后续照管也有积极意义。因此，在监禁期间工作人员与罪犯建立信任关系特别重要。同样重要的是社会工作者和后续照管专家对罪犯的态度，工作人员树立人是可以改变的思想至关重要。

(三)关注罪犯重返社会的时机，加强过渡管理制度，进一步发挥安置教育制度的作用，提供持续性的支持

在监禁期间，罪犯经常会经历各种心理问题，许多罪犯会形成监狱人格，这使他们的重返社会面临进一步的挑战。对于暴力极端主义罪犯尤其如此，他们中的许多人在出狱时非常脆弱，出狱后又缺乏基本的支持(包括情感、经济或家庭支持)。这些困难常常被极端组织所利用，它们向刑满释放的前暴力极端主义罪犯提供相应的支持，以弥补政府留下的空缺。因此，在释放之前就开始为暴力极端主义罪犯重新融入社会做好计划，并建立相应的后续照管机制，将重返计划纳入精心制定和实施的后续照管机制中，由从业人员、监狱工作人员和所有其他行动者仔细管理移交工作，以防止为极端主义组织利用各机构衔接之间的漏洞和空白，重新吸纳这些人员加入极端组织，从事极端犯罪。在这个过程中，根据工作人员的能力、业务领域和责任明确划分角色，以避免混淆和遗漏很重要。

需要特别注意的是，要关注罪犯重返社会的时机。研究证实，罪犯释放后的头几个月是关键期。在此阶段，制订个人重返计划及其实施至关重要。在某些情况下，暴力极端主义罪犯的改造工作将在释放后持续数年，他们将需要包括持续的监测活动以及提供援助。

出狱后就业难是罪犯面临的一个重大问题。就业对罪犯来说往往是困难的，但将是迈向成功和长期的社会和经济重新融合的一个重要步骤。因此需要监狱与后续照管机构之间做好衔接工作，努力帮助刑满释放人员找到工作。在这方面，可以与公私伙伴建立关系，帮助刑满释放的罪犯就业。在后续照管期间，还应继续提供心理和宗教咨询，以及就业帮助和对家庭的支持(必要时包括经济支持)，以监测和评估他们的态度、行为和环境的变化。应充分考虑所有参与实施重返社会和善后计划的人员的安全要求。政府应向从事重返社会和后续照管工作的人员提供有关其职能的专门培训。

为了防止暴力极端主义和恐怖主义罪犯再犯，《中华人民共和国反恐怖主义法》也规定了对于刑满释放的前恐怖活动罪犯和前极端主义罪犯的安置教育制度。《中华人民共和国反恐怖主义法》第30条规定：“对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯被判处徒刑以上刑罚的，监狱、看守所应当在刑满释放前根据其犯罪性质、情节和社会危害程度，服刑期间的表现，释放后对所居住社区的影响等进行社会危险性评估。……经评估具有社会危险性的，监狱、看守所应当向罪犯服刑地的中级人民法院提出安置教育建议，并将建议书副本抄送同级人民检察院。”“罪犯服刑地的中级人民法院对于确有社会危险性的，应当在罪犯刑满释放前作出责令其在刑满释放后接受安置教育的决定。”安置教育制度的实施，对于防范再犯风险、维护社会安全、促进罪犯融入社会发挥了积极的作用。中国应当进一步完善安置教育制度，制定明确的安置教育适用程序，加强刑满释放的前暴力极端主义罪犯的风险评估工具研发，提高识别风险的科学性，加强教育的针对性，进一步发挥安置教育制度在教育、帮扶、安置罪犯中的积极作用。

(四)发挥政府的主导角色，提高重返成效

罪犯重新融入社会和预防再犯是一个综合性的工程，在这个工程中政府应当是主要的行动者，尤其是从长期来看，政府有责任在战略一级领导罪犯改造和重新融入社会的进程，并确保有一个适当的法律框架来指导和规范重新安置和后续照顾方案的设计和执行，包括所有利益攸关方的工作和责任。首先，政府应营造一个有利于促进罪犯重返社会努力的有利环境，特别是在其释放后时期。政府应确定可能用来解决暴力极端主义罪犯的现有做法和程序，并考虑采取新的措施。应有明确重返社会方案的牵头政府机构的任务和权限，并设定现实可行的目标，以及实现这些目标所需的权力和资源。政府应该负责设计和传播主要政策，并负责确保正确适用相关政策和措施。重新融入社会方案的规划必须有前瞻性，同时考虑到短期和长期目标、机制和手段以及行动者的责任和义务。所有这些元素都必须明确定义，并传达给所有相关的合作伙伴和利益相关者(包括公众)。在设计阶段，重要的是确保有足够的选择和手段来成功地处理和响应个别评估所产生的需要。重返社会的方案应具有足够的灵活性，以便能够加强其最成功的方面，并调整那些无效的方面。政府应带头建立与民间社会组织的关系。建议制定规范非政府组织与政府关系的正式准则和议定书。这些协定应正式化，以保证计划的执行。在罪犯释放之前应仔细考虑释放罪犯及其家属的安全问题。政府还应负责鼓励和促进研究，特别需要进一步研究个人极端化的原因和过程，以及监狱环境在释放后暴力极端主义中所起的作用。政府应确保制定有效的监测和评估方案，明确要衡量的内容以及由谁衡量。

(五)积极发挥民间社会和非政府组织的作用

如果社会不接受个人，单靠政府是无法确保个人完全重新融入社会的。除政府行为者外，相关民间社会组织和其他非政府行为者和干预提供者在罪犯干预和重新融入社会方面可以发挥重要作用。他们可以参与设计、实施和评估暴力极端主义罪犯重返社会方案，提供新的专门知识、技能培训、就业和设备资源，帮助填补官方方法的空白，比如可以协助释放人员就业，提供精神指导以及提供社会和心理支持服务，进而更好地促进刑满释放人员的重新融入社会进程，而且这些支持可以贯穿整个监狱期间以及释放后到社区。因此，政府应当与民间社会和非政府组织之间建立良好的协作机制，积极发挥民间社会和非政府组织的作用。但是在合作之前，要了解当地非政府组织的存在情况、可能的协调问题以及建立伙伴关系和有效交流信息的必要性。在确定参与的民间社会组织时，应了解社会组织的声誉和过往记录；它们打算开展的工作的透明度和重点，以及工作如何符合总体重返社会战略；它们的信誉和能力，包括提供这项工作的专业技能；它们与更广泛的社区和政府机构的关系和联系；资金结构。为了有效发挥民间社会组织的作用，政府也应向民间社会组织提供资金、培训和信息共享，并在必要时为其运作和保护提供足够的政治和法律空间。

(六)努力发挥家庭的支撑作用

在罪犯改造以及重返社会和后续照管过程中，家庭的参与对于支持罪犯成功脱离接触和重新融入社会至关重要。在监狱期间中，罪犯与家人的定期接触和联系，可以提升他们的责任感和亲情观念，加强家人之间的关系，强化纽带关系，为罪犯提供持续的希望和归属感，为其出狱后的支持奠定基础。在罪犯释放后，家庭可以成为主管当局、社区和罪犯之间的对话者，为罪犯重新融入提供支持，也可以在释放后的监督中发挥重要作用。在大多数情况下，罪犯被释放后家庭将承担起使其重返主流社会的责任。同时，家庭也可以是受益人，而且也需要支持。为了发挥家庭的支撑作用，政府有关部门应向家庭提供多方面的支持，使他们能够履行其在暴力极端主义罪犯改造和重新融入社会中的重要作用，比如向其提供培训或指导，帮助提高他们自己对暴力极端主义的理解和抵御能力；吸纳他们参与罪犯在监狱早期阶段的改造；提供经济、情感和社会服务援助；提供社会服务资源等。但是在发挥家庭作用时需要注意的是，在某些情况下，家庭成员的影响可能并不总是积极的，也可能是产生问题的一部分。比如，家庭成员可能拒绝合作或试图破坏改造和重返社会的干预措施和活动；他们可能支持暴力极端主义组织，甚至可能将获得的经济援助转移给极端组织；罪犯可能会被视为英雄，或者被排斥在家庭外。因此，需要根据家庭关系情况、家庭成员情况及其更广泛的社会网络信息，包括在监狱探访期间对家庭罪犯互动的观察和信息，对家庭成员进行仔细评估和审查。

(七)发挥社区的作用

罪犯从社区中来，绝大多数都将返回到社区。一个受欢迎和积极的社区环境，愿意接受刑满释放的前暴力极端主义罪犯并协助其过渡，对于支持刑满释放的前暴力极端主义罪犯长期重新融入社会的努力至关重要。如果接收刑满释放人员的社区认为社会对刑满释放人员的改造努力是不公平的(例如，给予刑满释放人员或给予某些社区比其他社区更多的权利和经济利益)，刑满释放人员成功地重新融入社会很可能会因公众，甚至他们的家人的反对或拒绝而受到阻碍。此外，社区通常最适合监测重返社会计划对个人行为和态度的影响，社区对刑满释放人员是否已改变或者能否改变的态度和信任程度也影响到其重新融入社会的过程，如果社区不相信刑满释放人员能够重新融入社会，那么其成功地重新融入社会过程就不可能得到促进。因此，为了创建一个有利于重返社会的环境，重要的是在必要时改变接收社区的认知、行为和社会经济特征，加强社区宣传和社交意识活动，应向社区传递刑满释放人员成功的重返社会不仅仅关乎刑满释放人员自身的未来，也关乎社区的安全与稳定的理念以及对刑满释放人员的信任感。在这个过程中，政府应当与社区建立亲密的合作关系，取得社区的支持，帮助专业人员(如社区矫正工作人员或者安置帮教工作人员)与社区之间建立联系，促进相互之间在相关问题上的了解，减少刑满释放的前暴力极端主义罪犯对社区其他成员的影响，加强社区人员培训，提高他们对罪犯重新融入社会重要性的认识，为发挥社区在实施重返社会和后续照管项目的作用提供支持。政府应寻求社会各界的参与，以发挥所有潜在的影响力。

(八)发挥其他利益相关者的作用

在规划罪犯重返社会和后续照管方案时，政府也应注意发挥传统媒体与社交媒体的作用。媒体的宣传可以帮助减少对因暴力极端主义相关指控而被定罪的罪犯的污名化，也可以用来传播正确的叙事。当然，在这个过程中应该要注意媒体宣传带来的两面性问题，即媒体既可以产生积极的影响也可以产生消极的影响，媒体的不当宣传可能增强公众和社会对罪犯的消极态度，也可以在传播和宣传暴力极端主义方面发挥作用。

除了媒体外，在促进暴力极端主义罪犯重返过程中，前暴力极端主义罪犯有时也能够发挥重要作用。前暴力极端主义罪犯具有一些特定的优势，比如根据亲身经验献身说法更具可信度；可以作为成功脱离、停止接触和重返社会的榜样；能够充分理解暴力极端主义罪犯面临的困难，包括监禁和重返社会的困难；能够挑战与暴力极端主义有关的信仰和思维方式；能够展示另类思维、行为、认同和生活的亲社会方式等。因此可以通过前罪犯的现身说法来教育公众和发展正确的叙事，促进罪犯的转变。但是，需要注意的是，在与前暴力极端主义罪犯合作时，需要通过安全背景调查和确认他们在合法组织登记从事重返社会工作等方式，确定他们已真正脱离暴力极端主义团体、事业和意识形态，不再支持和纵容暴力极端主义。此外，与前暴力极端主义罪犯合作时，可能存在前罪犯隐藏动机的风险。因此，对前暴力极端主义罪犯的活动和行为动机进行结构性的评估，并仔细观察他的反应，可能有助于避免这种风险。在某些情况下，被认为为国家工作可能削弱前暴力极端主义罪犯在暴力极端主义罪犯眼中的信誉，他们也可能被视为极端组织的叛徒，这也可能影响到他们的人身安全，因此要监控他们的人身安全。另外，考虑到这些活动可能对他们的身心健康产生影响，也要监控他们的心理健康。最后，并不是每个已经前暴力极端主义罪犯都适合参与这项工作，他们的能力、素质很重要，因此必须挑选具有适当素质和能力的前罪犯。

(九)加强教育和宣传，解决污名化和歧视问题

许多罪犯无法顺利融入社会，是由于罪犯的污名化。罪犯的污名化可能导致在获得社会支持服务、就业、教育、生活等各个方面产生严重影响。为了创建一个有利于重返社会的环境并减少污名化，必须加强对社会公众和舆论的教育，以树立一种宽容的社会意识，并努力打破对刑满释放人员的偏见。重要的是，要教育人们学会在行为与人之间做出明确区分，应当给犯罪行为打上烙印，而不是犯罪的人。广泛的新闻报道带来的不良影响，也可能进一步助长污名化，并使重返社会复杂化。因此，应加强新闻媒体有关宣传的要求，教育新闻媒体在描述刑满释放罪犯时，最好使用中立的术语，并将他们的过去身份与新身份区分开来。此外，罪犯本身通常会经历自我贬低，并根据政府和其他利益相关者在羁押和释放期间看待和对待他们的态度来认识和看待自己。如果政府和相关机构能够以平等、尊重、友好的态度对待他们，他们能够感到被尊重和接纳，进而愿意尝试改变自己。因此，政府和利益相关者对待罪犯的态度与做法也非常重要。

注释：

①国外资料中，恐怖主义与暴力极端主义经常替换使用，所以本文中不做严格区分。

②因为小学教育相对于扫盲教育，而在国外后高中教育取得文凭后就有资格就业了，所以监狱通常重视小学和高中教育，初中的文凭没有意义，所以只有小学教育和高中教育。