我国网约车法律规制存在的问题与优化

罗炎杜

广州大学，广东 广州 510006

共享经济背景下，网约车作为“互联网+”模式衍生的新型服务体系发展迅速并受到社会各界的持续关注。2016 年《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《管理办法》）的实施为网约车运营管理提供了参考，全国各地也在此基础上结合地方发展实际出台了不同的网约车管理办法，虽然为网约车市场的规范化运营起到了重要作用，但是并未从根本上解决网约车在立法上存在的诸多问题。

一、我国网约车各主体间的法律关系

（一）平台与司机之间的法律关系

就平台与司机之间的法律关系而言，目前学术界主要针对二者是否存在法律雇佣关系有一定的分歧。支持者认为网约车模式符合法律对雇佣关系认定的关键要素，即平台对司机的遴选出台了一系列的条件和要求，部分平台也会对司机进行专职培训、考核，且计费与定价系统是有严格的计算标准，劳务报酬是在订单结束后由平台统一支付；反对者认为虽然平台对司机及运营范围等制定了要求和范围，但是二者并未产生绝对的控制力，从社会学的劳动控制理论来看，劳动关系的从属性判断较弱，因此二者并不属于雇佣关系［1］。正确判定司机与平台的法律关系，有助于保障双方的合法权益，助力网约车服务有序、可持续运营。笔者认为，在各平台不同运营方式下的网约车模式存在不同的法律关系，但考虑到网约车司机具有一定的特殊性，因此更倾向于将其认定为非标准劳动关系［2］。

（二）平台与乘客之间的法律关系

实践中，乘客在使用网约车服务时主要分为两种：其一是乘客自己购买服务且自己乘坐；其二是他人购买服务供乘客乘坐，在厘清平台与乘客之间的法律关系时我们通常是以第一种，即约车人与乘坐人一致为消费者，第二种为特殊关系不在本次的讨论范围。平台作为承运人与乘客之间的法律关系主要集中于平台作为信息供应商，行为上属于居间行为，与乘客存在信息服务合同关系、运输服务合同关系等［3］。笔者认为可参考《管理办法》，平台具有对车辆、司机的管理义务和权利，同时也承担了实施上的承运人角色，故可认为是事实上的运输服务合同关系。

（三）司机与乘客之间的法律责任

司机与乘客之间的法律责任目前主要有两种观点：其一认为平台既然承担了事实上的承运人角色，就应该承担管理及其连带的法律责任，对于司机明显过错导致的损失，平台可进行追责；其二认为乘客与司机是具有平等法律责任的，即产生的损害应根据实际情况合理划分责任，平台、乘客和司机的法律责任是对等的。笔者认为，不同的观点下平台、乘客和司机等主体的责任判定与责任范围存在差异，但是对于乘客的权益保护并不存在实际影响。

二、我国网约车法律规制存在的主要问题

（一）立法层面不完善

自《管理办法》实施以来，我国网约车运营逐渐规范化，对其管理更加尊重市场机制，同时为了适应不同地区的资源和环境差异，将网约车的数量、运价、平台设置、准入条件等进一步细化并将权限进行下放。截至目前，我国多个城市依据地方实际情况制定了针对性的网约车管理办法，总体成效显著，但是在效力层级、准入标准、管理办法等实操性方面仍有较大的完善空间。

从效力层级方面来看，目前我国多个城市的网约车管理办法均是在《管理办法》的基础上演化而来，例如，2022 年4 月份杭州市公布的《杭州市客运出租汽车管理条例》（修订版）、8 月份成都市的《成都市客运出租汽车管理条例》等均将网约车的定价、运营、惩罚措施等纳入管理范畴。虽然越来越多的城市将网约车管理纳入政府规章文件，但是目前仍有较多的城市是以规范性文件的形式实施。网约车的运营涉及交通、信息、电子商务等多个部门，当前管理办法的层级对其在各自领域内的管理发挥了法律效力，但是对于多部门、多领域协同管理存在的问题难以用有效的法律手段予以规制。

从准入标准层面来看，我国多个城市均在《管理办法》第十二、十四条的基础上对网约车的准入标准进行了明确规定，结合内容来看多涉及网约车辆的车籍、轴距、车价、车龄、行驶里程、排量、续航里程等，其中对车龄的限制各地存在较大差异［4］。例如除北京、上海等个别城市对网约车车龄是依照《管理办法》内容要求实施以外，其余城市均对其做了“本土化”规定，总体来看车龄上限限定降低，对车辆的准入要求更加严格；网约车司机的准入标准也涉及户籍、居住地、驾驶年限等多项因素，例如多个城市规定了网约车司机必须是本地户籍或者取得本地居住证的公民，浙江、江西等部分城市对网约车司机的社保年限予以最低限制。总的来看，不管是运营车辆还是网约车的司机准入标准均过于严格，与网约车运营服务行业所需求的安全、快捷、质量、态度等软性要求并未存在直接关系。

（二）执法尺度不合理

随着近年来我国网约车市场的快速发展，各网约车平台呈现爆发式增长，一些传统的互联网厂商如外卖平台、数字地图、导航位置服务提供商等均尝试涉足网约车领域，这也为网约车的运营及安全管理方面提出了更多的要求。目前我国不管是在立法层面还是在地方政府部门的执法层面，对于网约车监督检查以及法律责任等的规定并不完善，这也是导致全国各地网约车市场执法方式和参考标准存在差异性的重要因素。例如，采用之前的法律法规或者以出租特许经营权为依据对网约车平台的管理，显然无法满足当前的网约车市场管理需求。

从目前我国网约车市场的执法实践层面来看，针对网约车司机在运营过程中出现的违法行为，多数是对网约车司机进行处罚，由于网约车在运营过程中是利用网约车平台进行资源分配和统一调度，那么针对运营过程中的违法行为，仅对网约车司机进行处罚就显得失之偏颇。除此之外，随着《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的实施，对网约车司机无证运营的处罚措施开始实施。例如，2022 年截止到5 月26 日，东莞市共查处网约车及网约车平台违法违规案例148 件，其中多数涉及无证运营，均对网约车司机及所属的网约车平台进行了罚款，其中针对网约车司机的罚款额度为10000 元，针对所属网约车平台的罚款额度为5000元。考虑到网约车平台和网约车司机的运营收入差距，以及二者均存在过失的行为，笔者认为这种执法尺度有待商榷。

（三）司法裁判路径不统一

通过对网约车的司法裁判相关案件进行梳理发现，主要分为行政案件和民事案件两大类。行政案件中，案情存在较大的相似之处，多数为通过网约车平台进行非法载客而被交通运输管理部门以非法营运予以处罚。在《暂行办法》出台以前，法院对此类案件的判决虽然支持了行政机关的处罚决定，但是裁判依据的法律标准不统一，适用逻辑较为混乱。在《暂行办法》实施以后，法院对该类案件的司法裁判真正实现了“有法可依”，实现了网约车非法营运统一行政裁决的新阶段。

民事案件中，由于网约车运营的特殊模式有别于传统的合同类型、劳动关系以及侵权责任认定，所以针对网约车在运营过程中出现的私自更改路线、迟到等导致的乘客行程延误，网约车司机不当行为导致乘客误解采取过激行为导致的人身财产安全损害等在现行的法律规章制度中并未完全涵盖，再加上司机、平台、乘客三方主体之间的法律关系在司法裁判中受法官主观性影响而导致的法律适用、处置依据的差异化，共同构成了同类案件裁判结果的不统一，同案不同判现象时有发生。

三、我国网约车法律规制问题的优化

（一）进一步完善网约车立法

1.要制定符合当前市场经济发展的高位阶的网约车法律规范。根据我国《立法法》等法律规定，由于行政法规有较高的立法权限要求，可根据我国网约车发展的实际情况设定行政许可，通过提升网约车的立法层次制定更具效力的行政法规，从而避免因现有规章制度层次及效力过低所导致的权源混乱、逻辑不通的窘境。

2.要构建相对公平、规范化的网约车法律体系。在共享经济的大背景下，网约车发展既具有时代创新性，又具有快速发展性，由此导致网约车行业法律规制涉及多方主体的话语权博弈，规制体系的任何变动均会引起整个行业的震动甚至变革。因此，基于经济学视角，从公共利益角度分析，都亟需构建一套法定原则与比例原则相对公平的网约车法律体系，既可以维持各利益主体权益的平衡同时也可以确保网约车行业的稳定有序发展。由于我国不同地区的网约车市场存在需求差异，故其在规划需求以及规制需求层面都需要对网约车市场出现的各种本土化问题予以针对性回应，所以在顶层立法框架范围内也需要对各地的规章制度给予适度的转圜空间。

3.要明确规制内容。一是要明确涉及网约车准入制度。现有的网约车准入制度在如今的市场体制下相对僵化极易导致机制失灵，可通过修改不合理的准入要求，因时因地制宜降低规制的强度，可采取备案分类管制制度；二是要根据网约车平台的实际运营方式对其予以分类和定性，可根据平台对交易达成、履行以及责任的控制力度等因素对其予以分类。例如，对于以营利为主要目的的网约车平台可将其定性为承运人平台，对于发挥闲置资产价值的顺风车等平台可定性为非承运人平台。针对不同的网约车平台应承担何种权利和责任应在立法层面予以明确。

（二）规范执法方式

一是要紧抓源头治理。网约车非法营运的源头在于网约车平台，执法部门一方面要督促网约车平台强化对所属运营车辆的审核力度，同时也要制定严格的管理体系，对放任网约车无证运营的平台进行罚款、整顿、清退等措施，提升网约车违法违规的成本；二是要充分利用大数据信息技术、AI 技术等，通过大数据筛查、电子眼辅助、卫星定位数据分析等方式提升执法精准度，对未取得营运资质的车辆及不合规的网约车平台进行市场清退；三是要加大宣传力度。应充分利用新媒体技术宣传无证网约车存在的潜在风险并鼓励乘客及时举报无证营运的网约车，充分利用群众力量打击无证网约车的非法营运。

当前，我国已有多个城市采用多种举措实施对无证网约车营运的打击力度。例如兰州将大数据信息技术与交通综合管制信息系统实施对接，实施了信息化执法、非现场执法等模式，实现了执法信息的共享，提升了执法的精准度和科学性；厦门采用了执法电子眼镜辅助交通执法的模式，可精准判断网约车是否符合“三证一牌”。网约车监管部门应与道路交通执法部门、公安部门等共建共享大数据信息系统，提升对网约车非法营运的研判力度、覆盖范围，进一步提升精准识别能力。

（三）充分发挥司法规制的优势

一是共享经济背景下网约车司乘次数大幅增加，监管部门目前并无获取网约车平台信息系统的权限，这就导致对网约车的行政监管存在盲区，无法充分保证各方权利主体的合法权益。在权利遭受不法侵害时，如果行政管理无法予以解决可通过司法诉讼的形式保障自身合法权益，通过上诉至法院并要求平台披露相关交易信息，利用司法程序实施事后救济，可最大化减少自身损失同时也起到预防不法侵害行为的发生。

二是虽然我国已经通过立法明确了网约车平台对网约车车况和司机的审查义务和责任，但是部分平台为了提升市场占有率，对司机和车辆的审查并未严格执行，从而导致非法营运事件屡有发生。虽然我国多所城市加大了对非法营运的监督管理力度，利用多种行政措施予以规制，但是面对海量的监管对象显然无法做到应管尽管。当任意一方的权益受到侵害，可通过司法程序予以救济，在维护法律公平公正的同时也对网约车平台方形成一定威慑，督促其不断加大自我规制力度。

三是随着市场经济的不断发展，网约车行业也在不断创新和改变，这就决定了现有法律体系无法囊括网约车运营中所有的问题，也无法在快速的市场和行业变化中与时俱进。基于此，通过司法规制的形式结合实践案例和顶层制度进行相关的司法解释，通过指导性案例、权利推定等方式予以弥补，可及时对网约车运营中出现的新问题予以回应和解决。

四、结束语

总的来看，我国网约车行业发展的法治化建设正在稳步推进，依靠法律手段实现网约车运营和管理的规范化仍是目前最好的手段。在市场经济不断变化，网约车行业不断发展的当下，寻求合适的规制方法是实现对网约车“善治”的前提，只有充分将立法、执法、司法手段相结合才能真正发挥对网约车法律规制的效用。