“繁简分流”为基层法治提供程序保障

刘宏博，康晓宝，李慧馨

（大庆市萨尔图区人民法院，黑龙江 大庆 163311）

一、溯源“繁简分流”的提出与基层人民法院的探索

（一）“繁简分流”的提出

为了适应社会对司法处理社会生活的需求，繁简分流日益成为人民群众对司法制度的内在需求。随着法治化的进行，法院在社会治理中发挥的作用愈发明显，由于法院裁判制度的强制性让越来越多的基层矛盾求助于法院解决。法院在不堪重负的情况下不得不在现有资源的基础上，改变工作方式，在法律规定的架构内寻求快速解决矛盾的新方法。

人民群众对法治理解的不断深入，在处理矛盾中，司法权威逐渐凸显。2015年，全国法院逐步推动繁简分流制度改革，成为司法体制改革中的重要内容，为了实现简案快审、繁案精审，以较小的司法成本取得较好的法律效果，对于“繁简分流”的理论探讨逐渐兴起。从2003年最高人民法院制定《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》开始，拉开了案件繁简分流在民事案件审理中的序幕，繁简分流逐步成为多元纠纷解决机制、加快诉讼服务现代化的有力武器。2016年，最高人民法院颁布《关于民商案件繁简分流优化司法资源配置的意见》（以下简称《意见》）为繁简分流提供了制度上的支撑，各个基层法院在贯彻落实《意见》过程中，结合本地实际，形成了繁简分流在本地实践的样本，探索了诸多新的方案，繁简分流不断在各地制度化，成为了基层治理现代化、法治化的有力支撑。

（二）繁简分流在大庆市基层法院的探索和成效

从调研的情况看，从2017年起大庆市10个基层法院均按照中级人民法院的改革标准，对本院案件的繁简分流进行了部署，落实上级法院对于立案类型和考核方式的规定，组建快审团队和精审团队。2017年6月，让胡路区人民法院被确定为繁简分流机制改革示范法院，推出“表格”式判决书，推进了裁判文书简化改革，并对疑难复杂案件分流到精审团队。2018年，让胡路区人民法院又引入远程视频开庭方式，进一步推进繁简分流制度建设。2020年，是大庆市10个基层人民法院繁简分流制度推进极为迅速的一年。各个基层法院立足本辖区的实际情况，发挥资源优势，推进诉讼对接平台建设，构建了一站式多元解纷机制。针对大庆辖区分布广、特定资源集中的特点，以“万人成讼率”为考核标准，加快推进本辖区的优势“品牌”建设。以“智慧法院”建设为契机，推广使用移动在线服务，让当事人足不出户就可以享受到司法服务。繁简分流制度融入到各个行业、专业团体，人民群众普遍参与到繁简分流制度中来，构建了浓厚的法治氛围。

通过构建立案前多元化解、立案后分调裁审的解纷模式，基层法院持续优化简案快审团队配置，提高简易程序和小额程序适用率，简化审理方式和裁判文书制作，突出高效便捷的程序优势。2021年上半年，全市法院简易程序结案13，434件，简易程序适用率85.26%，适用小额程序结案3359件，小额程序适用率达到59.54%。全市45个简案快审团队共结案10，063件，其中有34个团队办案量排占全省四分之一，居全省第一位。

二、“价值”之繁简分流制度建立的必要性分析

（一）繁简分流促进了司法公正的实现。

在司法体制改革过程中，繁简分流的提出就是为了进一步优化司法资源， 提高司法效率，促进司法公正。繁简分流制度改革符合司法对公平正义理念的追求，繁简分流从“简”着手，通过缩短公平正义的实现时间，让司法达到效率的公正。繁简分流通过强调“繁”与“简”的关系，要求法院投入更多的司法资源对疑难复杂案件进行审判，提升个案的审判质量。繁简分流制度从审判方式、审务管理、信息化建设角度对司法审判的公开性、透明性进行程序上的规制，促进了司法公正的实现。繁简分流以当事人意愿自治和法院依职权分流案件为手段，引导当事人树立法治观念，加大对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为的打击力度，提升了整个社会的公正氛围。[1]

（二）繁简分流提升了司法效率

繁简分流从送达制度、审理程序选择、创新开庭方式、简化庭审记录等多个角度提出了让案件当事人参与到繁简分流的过程中来。一方面，保障了程序的正当性，让“简”有据可依；另一方面，创新工作方式方法，促进司法体制逐步完善。繁简分流制度主要从集约化和简约化角度促进效率提升。集约化主要是从案件集中分流、司法资源的统一调配、数据替代人工等角度实现，通过将司法审判的线状审判模式打破，让案件突破司法程序模块，减少司法资源的不必要浪费，让案件能得以快速审理。

（三）繁简分流缓解了人民法院“人案矛盾”

随着我国社会主义市场经济的发展，矛盾纠纷的主体日益多元化，案件类型多样化，矛盾纠纷的范围越来越大，法院受理案件数量逐年增多。司法责任制改革，对繁简分流机制的应用，极大缓解了法院“案多人少”的矛盾。全国各地建立了具有中国特色的矛盾纠纷多元预防调处化解机制，普遍建立了诉调对接机构，将矛盾化解在基层，建立了非诉调解平台，联动化解了市域、县域范围内的矛盾，提高了基层法治化水平。[2]法院通过组建速审裁团队、对案件审理机制、庭审方式、裁判文书的繁简分流，降低法官受理案件、承受案件压力的饱和度，人案矛盾得到了一定程度的缓解。

三、“检视”之基层法院在繁简分流改革过程中存在的短板分析

（一）繁简分流的“理念缺失”问题

繁简分流究竟只是一个考核指标，是一个政绩工程，还是司法责任制利国惠民的一项重要举措，这是繁简分流制度成立的“理念”问题。现实中存在的问题是繁简分流理念并没有在法院中得到全面贯彻，人民群众认为“简”的作用不明显，而法院因繁简分流的指标而不堪重负，繁简分流制度附着的多项措施成了完成指标的工具，繁简分流制度的运行脱离了当事人的参与，成为了法院的“一家之言”，繁简分流的理念贯彻实施不彻底。

（二）繁简分流“实施”中人民群众的满意度问题

繁简分流的落地生根需要实事求是，而繁简分流制度在基层实施中存在着看数据而不看过程的问题。当事人立案方面的满意度不高，案件数量和立案时间本就不是一个可以控制的指标，如果为了指标而控制案件进入法院的数量和立案的时间，减损的就是当事人的权益。有的为了突出庭审直播率，简案快审案件则沦为庭审直播案件数的附属品。庭审直播要求庭审过程的“程序化”，这就导致一件快审案件大部分的时间在“走程序”，有一大部分能当日完成立案、审理和裁判的案件需要为“凑”直播数而推迟处理，这无疑失去了简案快审的效率性。从文书制作来讲，文书审核程序复杂，盖章流程复杂，拖延了当事人收到法律文书的时间。所有为了指标而增加当事人和法院工作负担的均会降低法院施行繁简分流制度的效果

（三）繁简分流制度“运行”中的资源配备问题

从设备实施建设方面来讲，法院办公设备陈旧，不仅造成数据在处理过程中的效率低下，而且极可能造成数据丢失；网络维护人员配备不足，网络、电子设备出问题无法及时解决，影响案件处理效率；不同系统对接存在问题，送达系统与案件系统数据无法进行融合，鉴定系统与案件系统对接不畅；审判人员配备不足，在人员突发状况无法保障的情况下，并没有动态的人员补充，专业化团队建设不足，并没有成立专业的送达团队、鉴定团队等，导致快审案件审理效率不高；法官、法官助理、书记员职能划分不明确，过于强调“法官负责制”，导致人员忙闲不均，导致法官不仅需要开庭审理案件，甚至需要承担送达、庭前会议、证据交换、预约直播、案件归档等事务性的工作；简案快审“考核”机制不健全，对法官业绩考评并未与工作实绩挂钩，司法辅助人员承担的任务量远多其他部门，没有建立起相应的绩效激励机制。[3]

（四）繁简分流制度缺乏法官职业风险“保障”机制

上访案件评查机制不健全，影响法官办理案件的积极性和公正性，存在为了息访而减损一方当事人权利的情况，瑕疵案件评查制度不完善，容错制度没有引入案件评查，无法为法官提供职业保障，让法官在办理案件中畏首畏尾。由于速裁团队仍然沿用传统的绩效考核模式，速裁团队与普通团队不同的审理方式和工作特点，现有的激励机制不但不能调动速裁团队工作人员的工作积极性，而且可能给审判造成一定的阻碍，影响整个法院的民商事审判工作的顺利开展。[4]

四、完善繁简分流制度，促进发挥其提升基层法治水平程序保障作用的对策

（一）法律定位：明确速裁（快审）的独立性

速裁（快审）制度是在原有简易程序的基础上形成的一种工作机制，赋予速裁程序独立的法律地位是司法体制改革的应有之义。为了更好地发挥速裁程序的特点，应当在立法上将速裁程序独立为与简易程序、普通程序相并列的程序。立法上明确速裁程序的独立性将促进速裁程序发挥其功能，在速裁制度改革中遇到的司法资源分配、速裁法官保障制度、激励机制等现实困难将得以迎刃而解。设立独立的速裁机构，各个基层法院虽然已经根据自身实际情况成立了快审团队，但是快审团队案件量大，审理期限短。设立独立速裁机构便于对于案件进行集约化管理，对于案件分流和回流、集中立案、排期、开庭、宣判等有速裁庭派专人和专业团队管理，可以统一同一类型案件的裁判尺度，有利于提高司法公信力，提升审判质效，让司法资源得以高效运转。

（二）溯源治理：完善案件分流机制，推动矛盾源头化解

完善案件分流机制，将非诉处理矛盾置于纠纷解决的源头，推进分调裁审机制改革，从诉讼的源头解决人案矛盾。基层法院应当以村、屯、社区为单位建立一站式多元解纷机制，联动化解市域、县域内的矛盾，要积极同行业调解组织的主管部门研究源头治理举措，做好法律指导，统一裁判尺度，提高行业专业调解机构做出的调解的权威性。人民法院要发挥好对调解组织的法律宣传和法律服务，对于不能调解的案件要与诉讼程序做好衔接工作。

（三）资源配备：合理分配司法资源

保证简案快审团队的人员配备。各法院应当综合本院全年的受理案件数和法官数量，设立合理的快审团队数量，对于快审团队内部的人员配比应当至少满足1:1:1的结构。要在速裁机构建立集约化处理案件的团队，专门处理简案需要的送达、调证、鉴定等事项，为法官能及时开庭提供保障。对于送达、归档等事务性工作外包，让专业的人干专业的事。明确好法官助理和书记员职责，不能以“审判者负责”来要求法官负责法院的各项指标。要充分发挥法官助理的职能，除了法官助理本身工作外，要注重培养法官助理的职业素养，要求其积极投入案件审判，可以代法官行使庭前会议、庭前调解、证据交换等工作。智慧法院要提供智能支持。法院智能化离不开经费支持，基层法院面临的一个最重要的问题就是经费短缺，尤其是繁简分流改革中，对办公设备的要求提高，经费应当保障速裁制度的开展。如今，法院所有案件均需要在网上处理，对技术的依赖性更大。按照最高院的改革方案，对于送达制度、开庭方式、庭审记录等都做出了大的改革，基层法院应当提供技术保障，增加运维人员，出现问题要及时解决， 将全国统一送达平台和法院内网平台融合， 对于送达情况能及时反馈到内网系统中。

（四）评价机制：繁与简案指标差异需明确

现今，法院的指标考核以全院案件作为一个整体进行排序，并没有考虑到简案快审的特殊性。人民法院应该根据本院受理案件的具体情况，以快速审理、庭审简化、当庭宣判为参考，制定差异化的指标要求。快审案件应当减少对直播率的要求，用庭审录像内部保存记录代替直播，增加一审服判息诉率、审理案件数的权重。精审案件应当保证逢案必播，降低对一审服判息诉率的要求。快审团队与精审团队应当建立不同的绩效考核机制，充分考虑到不同案件审理的特点，制定好不同部门法官之间的交流机制，只有绩效考核科学，才能对法官及司法辅助人员发挥激励作用。

（五）保障机制：完善法官职业保障制度

法官职业保障的另一个方面是对法官上访案件的评查，上访本是法律规定的当事人享有的一项权利，但是由于对上访的定位不清，不管上访是否有理，都对法官的绩效考核和职务晋升有影响，法官的关注点从案件转移到当事人是否有上访倾向，反而不利于案件的公平处理，而且上访案件需要法官全程跟踪，耗费大量的精力，应当转变信访观念，将信访作为一般事项进行处理，成立接待上访的专业化团队，让法官从上访案件的压力中脱离出来。无理的上访、有理而不影响案件公正审判的上访应当不影响法官的绩效考核和职务晋升，有理且造成恶劣影响的上访案件应当追究相关责任人的责任。