新时代我国政策过程民主的实践与创新

樊 鹏

（山东大学 国家治理研究院，山东 青岛 250199）

党的二十大报告提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。”在党和国家决策和政策制定过程中充分发扬民主、善于集思广益，推进重要决策和公共政策制定的民主化与科学化，是中国特色社会主义民主政治建设的鲜明特征和重要方向。新时代，中国共产党坚持守正创新，坚持民主集中制，坚持顶层设计与问计于民相结合，充分重视调查研究，充分发挥社会主义协商民主凝聚共识功能，善于把符合人民利益的正确意见集中起来，使党和国家各项决策始终都能听到来自人民的声音。

一、善于酝酿和营造共识的民主

根据宪法和党章，在我国，地方权力来自中央政府，所有部门权力由中央授权产生。但是根据制度运行的实践，我国的政治体制运作又极其复杂，以国家的重大决策和公共政策制定为例，任何政策的制定都不可能是单一权威的任务，而是依赖于体制内部各方面的力量，需要多个“大脑”集思广益，同时任何政策的执行也注定要分散到体制内各系统、各地区、各部门，实现上下一体化运作。有西方学者认为，中国政治结构的复杂性，使得其决策体系中存在着不同系统、部门、地区和其他平台的冲突对立，这可能导致中国的决策进入一种漫长、无序、渐进的状态。［1］（P5-7）他们还曾以三峡工程的建设以及其他重大经济政策的决策为例，经过系统研究中国的党政决策过程后提出，中国的决策模式具备显著优势，它在中国体制内部有着良好的“信息流”，彼此之间沟通渠道是比较顺畅的，这促使不同的观念和政策方案得以在决策群体之间来回“穿梭”，为最大限度地探寻解决问题的多元方式创造了空间，然而这种模式的弊端也非常明显，它使中国的重大公共政策不得不依赖于体制内部上上下下、方方面面之间反反复复的协商和博弈，往往会导致重大政策的拖延甚至夭折。［2］

受上述观点的影响，国内也有人用“九龙治水”的比喻来形容中国政策体系的运行特性。这些观点的意图是显而易见的，旨在刻画和说明中国决策体制中潜在的分散性，并据此推断中国在重大决策中缺乏构建共识的能力。然而，这些概念和理论并没有准确地预测到中国决策体制的表现，从而也丧失了对中国发展的解释力。回顾改革开放以来的发展历程，中国不仅相当顺利地解决了体制内广泛存在的“协调难”问题，而且在关系国计民生的一系列重大决策方面展示了出色的能力。自20 世纪90 年代以来，中国在国企改革、税制改革、金融监管、市场监管、能源改革、民生保障、环境保护、反腐败等领域，作出了一系列重大决策，推动中国社会持续向前发展，尤其是在涉及重大利益分配的社会监管政策和民生再分配性领域，中国针对重大决策展示了令人惊叹的拍板定案能力。①一个典型的例子是气候环境生态决策.参见LEMA，ADRIAN，AND KRISTIAN RUBY.“Between fragmented authoritarianism and policy coordination：creating a Chinese market for wind energy.” Energy Policy 35.7（2007）：3879-3890；Xie，Hongji，Cunzhi Tian，and Fangying Pang.“Multitasking policy coordination and corporate environmental performance：evidence from China.” International Journal of Environmental Research and Public Health 20.2（2023）：923.

2009 年中国的新医改是“再分配性”政策共识构建的绝好案例。在新医改政策方案制定过程中，针对这项涉及当时13 亿多人口的重大决策，先后有二十多个中央部门、三十多个省自治区直辖市、十几家国内外政策智库参与。同世界上任何国家一样，中国的决策和政策制定过程涉及不同决策主体之间、利益相关方之间、政策倡议组织之间的意见纷争，也不同程度地涉及具体价值、立场、职能和利益的冲突，使决策和政策制定过程充满各种矛盾和冲突。但是在中央政府的统筹协调下，中国最终能够妥善协调各方面观点意见和诉求，最大程度地形成了以落实“公益性”为主旨、兼顾政府与市场功能角色的医改政策方案，经中央审议决策后高效转化成为一项事关久远的重大民生决策。［3］

在今天，医疗卫生依然是中国面临的一项重要挑战。新时代中国坚持以人民为中心，通过持续推进医疗体系改革，大幅提高了医疗服务的可及性和可负担性，其中包括改革初级保健系统，特别是鼓励在农村地区部署和保留医疗保健专业人员，将基本药物纳入保险报销并按成本提供这些药物，实施基本公共卫生，包括慢病管理和老年保健在内的一揽子计划，以及增加计划补贴和提高年度保费、报销上限和住院报销率等一系列改革举措。过去十余年来，中国城乡之间以及不同地区之间在保险覆盖面和获得医疗服务方面的不平等现象大幅减少。中国还通过一系列政策协调，从全球经验中学习改进区域卫生政策的政策策略。而中国自身的一些政策实验，例如对血脂异常项目实施效果的评估，可能为其他国家未来的卫生改革提供指导，并有助于在全球范围内制定新的预防计划。［4］在某种意义上，这些成绩是中国医疗卫生领域成功的政策协调的结果。

事实上，在中国，任何一项重大的政策议题都会涉及很宽的政策面，问题交叉、职能交叉的现象不可避免，要达成广泛的共识并不容易。探寻背后的运作机制可以发现，中国的民主决策很大程度上受益于“民主集中制”这一根本组织原则。民主集中制就其来源而言算是一个“舶来品”，但是作为一项活生生的制度，它在中国社会政治土壤中形成了鲜明的中国特色，这主要体现在中国共产党在党组织内部和国家机器运作中，积极运用民主集中制这一制度优势，创造性地形成了“酝酿”制度。2001 年，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》提出“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针。2003 年，党建读物出版社出版的《民主集中制学习读本》一书，将民主集中制作为一种工作方法，强调党内决议酝酿协商的重要性，该书还强调“个别酝酿”的重要性，提出重大决定和重大事项需要酝酿、商议，议事要有妥协，能够求同存异，一定程度上反映了那个时期我们党对民主集中制认识的不断深化。［5］

值得注意的是，“酝酿”的目的和结果并不是简单地就酝酿而酝酿，就协商而协商，相反，酝酿的目的是要通过“酝酿”取得的结果，是必须服从的共识，这是民主集中制作为根本组织原则的要害，也是许多西方研究在分析中国政治体制时不能够清晰、完整、彻底地理解中国的关键之处。在民主集中制的保障下，中国的决策体制展示出一种民主与集中之间转换自如、政策收放之间运用自如的能力。一些国家的政治经验表明，民主决策容易，但在实施了广泛的民主后，使决策走向“收敛”却十分困难，甚至一些看似十分普通的政策选择问题，或因不同党派或重大利益集团的阻挠而受到干扰，或因不同价值观念和意识形态的冲突而演化为严重的社会政治对垒，最终影响了决策的有效“收敛”。相比较而言，在中国的决策体制中，既有长时间的充分酝酿和磨合——这二者可以视为中国决策体制的核心优势，又有迅疾高效立竿见影的“定纷”与“止争”。

中国的政治体制长期以来实行分工负责制度，围绕重大问题的决策以及一系列问题导向的改革，形成了某种集体商议的传统以及事实上的“均衡制约”，这是任何一项重大决策必须通过“酝酿”来完成的首要政治前提。新时代党和国家的领导体系和职能体系发生深刻调整，虽然更加强调中央权威的决定性意义和中央集中统一领导的重要性，但当下一项重大决策方案的出台，依然需要各系统、各部门开展必要的酝酿和磨合，达成基本一致的意见后才可以上报中央审议。由于这样的重大决策需要获得各方面的认可，这就要求必须尊重各方面的意见建议。实际上，如果我们悉数过去十年来的重大政策实践，其酝酿过程的广度和深度并不是减弱了，反而增强了，这样的制度安排有利于落实以责任为基础的改革，激励各方面更客观地评估政策方案可能出现的风险，从而极大提高了中国决策系统的稳定性和可预期。

根本上来说，中国决策体制的优势是中国社会主义民主政治的优势，具体来说就是在摸着石头过河的基础上，又加上了中国共产党“民主集中制”的优势，使其有能力在制定重大决策过程中，能够通过整体且不同层次的有效协调、协作和协议达至最广泛的共识。实践证明，只有在集中领导下充分贯彻民主，同时在充分尊重各方面民主意愿基础上高效形成集中，才能确保高质量的决策共识。

二、坚持顶层设计与问计于民相结合

习近平总书记2020 年9 月22 日在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上发表讲话时，提到了“十四五”规划的制定，他指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。我们要着眼长远、把握大势，开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民结合起来，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中来。”［6］

针对国家各方面宏观政策进行必要的顶层设计，是中国政治体系运行的一项长期的优良传统。通过党的会议的方式拟定事关改革发展的重大决策和顶层规划，是中国共产党治国理政的重要方式。笔者梳理了改革开放以来党召开过的有关的六次重要的“三中全会”，这六次全会均作出了重要的阶段性顶层设计和战略部署，引领国家不断向前发展。

第一次是1978 年召开的党的十一届三中全会，这次会议的主要任务是启动农村改革。在此次会议之前，我们党经过充分的内部酝酿和广泛的调查研究，甚至包括了派遣调研组专门赴其他国家进行广泛深入的调研，得出了一个重要结论，要实现社会主义现代化，就必须改革开放，就必须对原有经济体制进行改革。党的十一届四中全会正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，规定了25 项政策措施，代表着中国农村改革的全面启动。

第二次是1984 年召开的党的十二届三中全会，此次全会的任务是在农村改革初步成功的基础上，开启以城市为重点的经济体制改革。党的十二大提出了有系统进行经济体制改革的目标任务，十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出要在公有制基础上实行有计划的商品经济，建立充满生机的社会主义经济体制。这次会议所确立的重大顶层设计，标志着中国经济体制改革进入了全面开局阶段。

第三次是1993 年召开的党的十四届三中全会，这次全会的目标是确立我国经济发展的“新体制”。党的十四大确定了我国经济体制改革的主要目标和基本原则，此次全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要建立社会主义市场经济体制，而不是在原有社会主义计划经济体制下进行改革、修补和完善。因此，这次全会的顶层设计对于此后开启的社会主义市场经济体制建设，可谓是举足轻重、意义非凡。

第四次是2003 年召开的党的十六届三中全会，此次全会肩负着在初步建立的市场经济新体制基础上与时俱进“完善新体制”的历史任务。2001 年底，中国加入世界贸易组织，标志着中国对外开放事业进入一个新的阶段，为适应新阶段的新环境和新任务，中国亟须不断推进市场经济体制建设，为加入世贸组织后的经济发展和对外开放不断注入新动能。因此，根据党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，此次全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为中国快速实现经济社会整体协调发展、推动中国特色社会主义市场经济进入全面完善阶段提供了重要顶层架构。

第五次是2013 年召开的党的十八届三中全会，此次全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，制定了全面深化改革的总目标和2020年阶段性目标，布置了“五位一体”改革及国防军队体制改革、党的建设制度改革，布局了改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图。这次全会是中国特色社会主义进入新时代后的一次重要全会，影响深远，所形成的决议擘画了新时代全面深化改革的宏伟蓝图，极大地稳定和提升了国内、国际对全面深化改革的良好预期。

第六次是2018 年召开的党的十九届三中全会，这次全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，全会号召全党全国各族人民统一思想，统一行动，锐意改革，确保完成深化党和国家机构改革的各项任务，不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。

除了全会决策，中国还通过五年计划/规划进行国家发展的顶层设计。新中国成立后，在社会主义建设时期，我们党通过五年计划推动国民经济社会发展，依靠计划的力量尽可能地集中有限的资源，率先解决工业化体系建设的问题。改革开放以来，我们党通过五年计划/规划为市场经济转型提供宏观发展蓝图和稳定的发展预期，使用计划/规划在市场经济体制成长期发挥了重要调控功能。党的十八大以来，五年规划的发展调控功能进一步强化，战略导向和长远功能更加显著。

无论是全会上的决定还是五年计划/规划，均可以看出中国改革发展中的“顶层设计”的重点不是决策权力的集中，而是确保国家发展“注意力”的集中。中国在各个历史阶段都面临巨大的发展压力和多重的、艰巨的改革任务，但是到底需要优先发展什么、率先解决什么、什么才是阶段内最紧迫的发展任务，才是中国的顶层设计需要重点考虑的问题。通常情况下，通过对前期国家发展状况、国内外发展环境的观察，才能清晰识别当前和下一阶段需要处置的急迫事项。一定程度上，中国实施顶层设计的核心功能并不是“管全局”，而是“观全局”，察觉改革发展中的急迫事项和优先事项，确保国家发展不被日常偶发性和可能出现的认识偏差与观念纷争所阻挠。在某种意义上，这种重要的顶层设计，不仅使中国改革开放事业中各个方面的参与者获得了稳定预期，而且在高度复杂的时代变迁和风高浪急的国际环境中，为中国这艘巨大“航船”的航向确立了高度共识，赢得了时间优势。

中国改革发展的“顶层设计”虽然名为“设计”，但是并不是一蹴而就的决策，而是一次又一次的深入学习、经验总结然后再出发的过程。每次新的决定和计划/规划，都要对前一阶段发展中的正反经验作综合总结，对错误的东西及时纠正，将经验中得来的正面的东西，及时上升为治国方略，推动各项政策变成国家制度。新的决定和计划/规划是一个“有破有立”的过程，通过决定和计划/规划，不断破除各类体制中的弊端，完善和发展行之有效的制度。中国的改革创新来自地方创新，地方的创新来自基层创新，基层的创新来自群众创新。这就需要中央及时总结全国各地的创新经验，支持地方创新试点和试验，保护地方创新积极性。当然，制度创新从来都是有风险的，也是有成本的，但是无论是成功还是失败，对全国性政策的制定而言都是极为宝贵的财富。

中国改革发展的“顶层设计”也是一轮又一轮不断吸取各方面意见建议，在民主基础上集中高效作出政治决策的过程。尤其是在中国特色社会主义进入新时代后，强调坚持顶层设计与问计于民相结合，目的就是继续发展完善决策体制科学化、民主化，更好凝聚改革发展共识。“顶层设计”与“问计于民”相结合的过程是构建最广泛发展共识的过程。每次全会的重要决定形成之前，中央政治局都要广泛征求党内外意见，广泛向社会各方面征求意见，进行反复酝酿协商。这一过程不仅将党提出的改革方向、思想路线、指导思想及时有效地转化为广泛的政治共识，夯实改革的合法性基础，而且有利于就具体改革方案加强碰撞磨合，及时发现问题，查漏补缺，探寻更加可行的改革路径。

新时代中国坚持顶层设计与问计于民相结合，体现在党和国家重大决议、决策规划和重大立法中充分发扬民主。2020 年，在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》说明中，习近平总书记强调“要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为‘十四五’规划建言献策”。在“十四五”规划编制工作开展网上征求意见期间，广大人民群众踊跃参与，留言100 多万条，有关方面从中整理出1000 余条建议。中国绝大多数地方政府及其职能部门也开设了线上线下“领导信箱”，开通了“民生热线”，就地方立法草案和重大决策向社会公开征求意见，有些地方还常态化地召开“民主听证会”，使得各行各业的意见建议和田间地头的基层声音都能够直达有关部门。

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》是党内重大决策坚持发扬民主、集思广益、凝聚智慧和共识的生动写照。2021 年4 月1 日，党中央发出通知，要求就六中全会议题在党内外一定范围内组织讨论、广泛征求意见。20 多天内，各地区各部门各方面的109 份意见建议汇聚而来，文件起草组整理形成75.3 万字的汇总本。9月10日，习近平总书记亲自主持召开座谈会，听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表对决议征求意见稿的意见，与会人士踊跃发言并提交10 份书面材料，贡献许多意见建议。后期建议稿形成后，中央又邀请全国各地区各部门各方面对决议征求意见稿提出意见，共反馈了1600 余条有效意见和建议，决议稿初步增写、改写、精简文字共计547 处，反馈意见吸收率达24.6%。综合这个过程，这次文件起草工作征求意见建议的范围之广、规模之大堪称空前。［7］

三、创造性运用调查研究民主决策优势

习近平总书记曾经指出：“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进。”［8］然而，如何才能更加广泛也更高质量地听取群众意见和建议，在中国共产党的政治经验中，最重要的一条是坚持调查研究，直接听取群众意见。

坚持调查研究是中国共产党推动重大决策的传统优势，也是确保改革决策科学性和民主性的重要方式路径。中国共产党高度注重调查研究，“没有调查，就没有发言权”在某种意义上已经成为党的决策的哲学指导思想。中国的最高领导集体历来重视调查研究，在各历史时期，开展广泛多层次的调查研究都是重大决策的必要步骤。

20世纪80年代，中国社会科学院原院长胡乔木同志曾访问美国，当时他根据美国一些学者的要求做了一个报告，这个报告的内容就是“中国领导层怎样决策”。为什么选择这个题目呢？按照胡乔木同志的说法，因为从中国共产党怎么做决策，就能够理解中国共产党治国理政的方式，就能够理解中国的政治体制按照什么样的原则运行。

当时，美国一些非常有名的中国问题专家曾错误地认为在中国就是“一言堂”，毫无民主可言。而另外一些人则恰恰相反，认为中国的体制太“民主”了，缺乏达成一致意见的能力。吊诡的是，按照他们的理解，一个国家的政治体系怎么会既不民主又民主呢？他们没有能力把“民主”和“集中”这两个貌似相互矛盾的要素同时纳入一个逻辑中来加以理解，当然也就无法真正理解中国共产党的决策方式和中国的政治运行。

事实上，中国社会主义民主的优势正在于此，就是要通过民主和集中相结合的方式把符合人民利益的意见集中起来。但是到底如何才能实现民主和集中相统一呢？答案是中国共产党按照马克思历史唯物主义世界观和方法论，通过调查研究这种有效的政治实践形式，在决策领域实现了民主和集中的有机统一。一言以蔽之，直接的、持久的、高质量的调查研究是能够实现民主集中相结合从而有效集中人民意见的具体机制和方式。

根据胡乔木同志的解读，中国的政治体制中有着合理的分工，从中央到地方各层次的决策层都十分重视调查研究和信息工作，中国领导人的决策通常都要以一定的调查研究为依据。［9］（P270-277）中央决策层以及中央各部门拥有丰富的情报获取方法和了解社情民意的渠道，在各类重大政策的酝酿制定和决策中同样充满了各种形式的民主咨询及商议。与此同时，中国政治体制中也有权力的相对集中，确保我们的政策稳定、稳健，确保中央有能力拍板定案，确保重大决策能够有效贯彻落实。

中国党政系统的最高决策者历来重视信息和调研工作，针对有待决策的问题，他们十分重视以调查研究为依据。从过去的实践经验来看，最高决策者为决策获取正确认识的方式有很多，比较常见的包括：通过党政部门开展调查、统计、信息和预测工作获得正确认识；通过咨询专门机构或专业人士获得正确认识；通过试验和试行获得正确认识；通过广泛的协商获得正确的认识等。然而，在进行决策所需要的依据中，最重要的是获取直接经验。调查研究不仅可以提供决策所需要的实质性素材，而且也是一种制度的实践形式——调查研究确保了各方面广泛的社情民意和实际情况得以“输入”到核心决策系统，使得相对分散的社会意见和人民意志可以通过中国共产党从而有效形成相对集中的统一意志。

针对专业人士的咨询论证，同样是调查研究的一项特殊形式，是广泛听取专业意见获得正确信息并作出正确决策的重要方式。早在20世纪90年代，中国在进行三峡工程决策时，党中央就曾邀请包括美国、加拿大还有欧洲一批专家进行独立论证工作，这项工作连续进行了2—3 年的时间。2007 年，中国的新一轮医疗改革，涉及十几亿人口的医疗保障问题，在当时是一项重要的国家顶层设计。处理这些问题是世界性的难题，面临多重信息不对称，涉及近20 个中央的决策部门。在这个过程中，中央坚持广泛调查研究，开展专业的咨询论证，在医疗改革政策制定过程中，先后有世界银行、世界卫生组织、麦肯锡等20 余个国际组织和咨询公司参与中国的医改方案论证。同时，中国政府还邀请了大量外国政策专家，这些外国政策专家的政策主张和价值从极左到极右，我们兼收并蓄，听取他们的意见。最终，中国建立了世界上覆盖人群最广泛、制度体系最全的医疗体系。

“十四五”规划制定过程中，除了广泛征求体制内外各方面意见，党的最高决策层还进行了大量直接的调查研究和广泛的专业咨询。从2020 年7 月下旬到9月下旬，习近平总书记亲自参加了七次座谈会，包括企业家座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社会领域专家座谈会、党外人士座谈会、科学家座谈会、基层代表座谈会以及教育文化卫生体育领域专家代表座谈会，当面听取了包括企业家、专家学者、普通群众在内的各方面对制定“十四五”规划的意见和建议，目的就是使新的发展规划的社会基础和政治基础更加牢固，充分发挥这项顶层设计在推动国家发展方面的效力。

值得注意的是，新时代我国改革的全局性和复杂性更强，所面临的改革任务的系统性、协同性和紧迫性要求更高，因此党和国家领导人在开展一系列调查研究时，不仅需要进行大量的直接调研，而且要求调查研究的范围更广、多样性更强、问题分析的程度更深。更为重要的是，由于改革任务的紧迫性，新时代坚持调查研究优良传统，必须做到在政策民主过程启动之前或在进行重大议题的调查研究之前，就要形成一个由相对集中而得来的宏观指导意见，目的在于更好驾驭民主过程。同时，在政策过程之中尤其是在重大议题的调查研究过程中，也必须及时发现问题、解决问题，及时上升到一般性思考并进行总结提炼，以便高效形成能够指导全局的、更加集中的意见。

四、充分发挥社会主义协商民主优势

在中国，协商是老百姓日用而不觉的价值，也是社会政治生活中决策议事的重要方法。追溯历史，古代中国有着丰富的协商实践：国家层面围绕重大问题决策、重要人事任免、重大案件审理都要进行各种形式的商议，这包括历史上著名的“廷议”“集议”和“谏议”等机制；在基层，同样有着丰富的乡村自治传统，乡规民约与协商议事的机制十分盛行，老百姓围绕本地事务和民事纠纷，创造性地开展各类民间“商议”，历史上有着悠久的“乡老议事”和“宗族议事”的传统，这背后蕴含着古代先民崇尚息争止讼、和谐处世的社会理念，这些历史实践，深刻影响了中国历史上的政治发展和国家治理，成为当代中国协商民主实践和政策过程民主蓬勃发展的重要历史资源。

在当代中国，协商民主是一种党政决策和政策制定的制度化程序，也是全过程人民民主的重要组成部分。我国从20世纪80年代末期开始，就明确了人民政协的职权和民主协商监督的目的、内容及形式，积极推动政治协商的经常化、制度化、法律化。协商民主也是当代中国民主政治的一大特色，加强协商民主建设、提高广大干部的协商能力，对于推动决策科学化和政策过程的民主化具有重要意义。

党的十九届六中全会明确提出“推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，形成中国特色协商民主体系”的发展方向。新时代的中国社会主义协商民主体系，致力统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。在中国共产党的领导下，国家机关、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等被有序组织起来开展协商活动，形成了多种协商渠道协同推进、相互衔接的良好局面。

中国还积极发展基层协商民主，在基层群众中深入开展类型多样、范围不一的协商活动，目的都是服务于基层决策议事。全国各地结合自身实际，形成了民主恳谈会、居民论坛、民主议政会等丰富的民主形式和民主渠道，创造了既有提案、会议、座谈、论证，也有听证、公示、评估、咨询等协商方式。我国的协商民主有着鲜明的问题导向和现实功能，践行“民主是用来解决人民需要解决的问题”的这一民主理念。相对于党政决策和政策制定来说，人民的意见是广泛的、多元的和分散的，有时甚至是相互矛盾的和相互冲突的，经过广泛多层制度化的协商，有利于使人民的意见得到更加充分的协商协调，有利于使人民意见更好集中起来，从而以更加有条理、有秩序也更加高质量的形式进入决策的视野和政策的过程。

以中国人民政治协商会议为例，作为政治协商制度的重要平台，政协能够充分发挥自身联系各党派、人民团体、社会各界和少数民族等群众的优势，使之充分行使政治协商、参政议政、民主监督职能，极大促进了党和国家决策的民主化、科学化。政治协商坚持求同存异，本身就蕴含着合作、参与、对话、妥协、包容的精神，有利于最大限度地包容和表达各种利益诉求。通过这个协商平台，社会各界有机会就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题等，在决策前和决策中进行充分、民主、平等、真诚的协商讨论。

双周协商座谈会是协商民主的重要创新实践，自十二届全国政协提出并设立了双周协商座谈会以来，每年都要召开20 余次，这一制度不仅极大增加了政协协商民主实施的频次，而且围绕国计民生建言献策，充分发挥了政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。通过双周协商座谈会，各民主党派、全国工商联和无党派人士同中国共产党民主协商、参政议政，为党和国家重要决策出主意、想办法，为中共中央科学决策提供了重要参考，充分展现了协商制度在中国行得通、很管用。

当今中国的基层协商民主蓬勃发展，既满足了国家决策和社会治理的现实需要，也得到了人民群众的真心拥护。基层民主实践创造出了丰富的民主形式和民主渠道。例如，2018 年以来，北京市政协提案委同市政府办公厅、市政务服务局，一起策划组织了“市民对话一把手·提案办理面对面”系列协商直播访谈节目，邀请政府部门“一把手”与政协委员就提案办理进行协商，这个项目立足“小切口”引导决策者和市民共话“大话题”，有效解决了一些老百姓身边的民生难题。

实践证明，有效发挥协商民主在了解民情、反映民意、疏解民忧上的重要作用，有助于实现人民群众广泛有序的政治参与和有效的民意表达，有助于找到社会认识的“最大公约数”，最大限度地凝聚社会共识，既充分释放了社会发展活力和创新伟力，也产生了良好的民主问政效果和民主治理效能，形成了推动中国特色社会主义事业发展的强大合力。