我国流域生态环境协同治理机制探索

徐忠麟，龙淑琴

（1.江西理工大学 环境资源法研究中心，江西 赣州 341000；2.新余学院，江西 新余 338000；）

党的二十大报告提出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并把促进人与自然和谐共生作为中国式现代化的本质要求之一。人与自然和谐共生的现代化，指出了生态文明建设在中华民族伟大复兴中的战略定位和职责使命，必然要求在生态环境治理中推进体制机制的现代化。作为承载生态环境基本要素的流域，是各类生态环境要素和谐共处的重要领域，是人与自然和谐共生的重要场域。因此，探讨流域生态环境协同治理机制创新具有重要意义。

一、问题提出：流域“碎片化”环境治理难题频出

我国的生态环境治理以行政区划为基础，具有浓厚的行政色彩。但生态环境具有鲜明的整体性、综合性等原生特质，与人为赋予的碎片化、行政化管理形式容易产生难以调和的矛盾。特别是在流域生态环境治理中，大部分河流都是跨行政区域的，以单个行政区划内部的治理体系和治理机制对整个流域生态环境进行治理，显然难以达到预期的效果。当传统行政区划式的环境治理模式在面对范围较大、整体性较强的生态环境系统时，原本隐藏着的局限性便暴露无遗。以长江流域为例，长江生态环境治理历来存在着各自监测、多头管理、重复执法、信息壁垒严重等问题［1］，存在这些问题的一个重要原因在于现行的《中华人民共和国长江保护法》没有对长江沿江涉及的诸多利益进行很好的协调，结果导致该法在实践中难以取得预期的效果，而这些问题正是我国流域治理的缩影［2］。尤其，随着我国环境政策由管理型向治理型转变，对流域进行全方位治理的理论期望与现实中行政区划的“碎片化”分割管理二者之间的矛盾日趋突出，环境治理成本日益增加、环境政策实施的稳定性下降以及环境保护的积极性降低等多个难题蜂拥而至。

1.流域环境污染问题的责任主体难以确定。我国的流域面积较为辽阔，如长江干流可将11 个省级行政区划囊括其中。若以传统行政区划的形式进行管理，处于河流上游的行政区划较下游位置的要占地理优势。通常的河流污染多集中于下游地带，位于下游地带的行政区划将要承担更多的环境治理任务。而若是简单地将整个流域内的省级管理机构进行集合，实行联合治理，则也有可能造成管辖混乱。水流域被不同的机构加以管理，也就是说，某一流域上存在多个交叉地缘政治边界，甚至可能导致“公地悲剧”的发生。从长江流域的生态环境治理来看，其仍实施以行政区划为主导的环境治理模式，因而在治理整个流域的环境污染时，难以确定环境污染的责任承担主体。

2.流域生态环境治理政策的实际执行存在壁垒。以行政区划为分管范围的流域生态环境治理机构，极易受到传统官本位思想的影响，尤其是在生态环境治理效果与自身绩效相挂钩的绩效激励政策下，其会在生态环境治理的各个环节中体现出自己作为全能型政府的行政地位。这种行政控制型治理模式容易凸显政府在整个环境治理中的作用，而忽视企业、公众以及社会组织的作用。同时，政府信息的获取因行政区划内部局限性等原因，难以对环境负载量作出有效的实际整体估量，这种信息的缺失，容易造成政策执行时存在失效等状况。

3.流域生态环境治理的效能不高。行政区划式流域生态环境治理模式因其体系的特殊性，治理机制的运行速度较为缓慢。区域内的环境监管机构限于自身的权力范畴，很难发挥出应有的作用。当地方各部门开始执行生态环境政策时，各部门之间的利益考量使得其政策的执行顾虑极多，影响流域生态环境治理的效能。而且，由于我国的流域大多还未形成跨省的生态补偿机制，流域生态环境治理绩效“搭便车”行为无法有效遏制［3］，这种行为也会降低流域生态环境治理主体的积极性，严重影响流域环境治理的效能。

二、理论回应：协同治理理论在生态环境领域的运用和政策转向

20世纪90年代末，西方国家学界为解决因工业革命所引发的社会管理以及环境污染等问题，在将自然科学中的协同理论与社会科学中的治理理论进行有益地交叉融合之后，开创出了一种新的治理理论，即协同治理理论［4］。协同治理理论引进我国后，在政治、经济以及社会管理等领域都取得了很好的成效，环境法学的研究视域逐渐将跨区域的生态协同治理列入生态环境保护的重要路径，以期能够有效解决生态环境治理中遇到的问题。

在生态文明法治建设中，我国始终强调要走可持续发展之路，而实现可持续发展的基本要求就在于实现环境资源的代内公平与代际公平。从前述的环境治理的现实困境中可以看出，以行政区划为治理范围的环境政策在面对生态资源问题时，能够采取的手段极为有限，而协同治理理论强调通过区域间的协同与合作来实现环境资源利用效率的最大化，因而在面对流域这一类由多个行政区域组合而成的生态环境问题时，从协同治理中寻求理论与政策出路成为有效路径。

党的十八大把生态文明建设列入“五位一体”总体布局以来，协同治理理论因相较于传统行政区划治理理论更贴合生态环境治理的实践需求，开始在相关政策制度中有所体现。党的十九届五中全会提出，“完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系”［5］，以更宏大的视野再次重申了生态文明制度体系建设的必要性、紧迫性和重要性［6］；党的二十大报告把促进人与自然和谐共生作为中国式现代化的本质要求之一，进一步体现了理论和实践对于协同治理理论的认可。生态文明制度体系建设的理论核心就在于区域间的协同治理，以协同促发展，无论是“两山”理论，还是“统筹山水林田湖草沙系统治理”基本方略，都体现出协同治理的思想理念。

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”［7］。无论是伴随着《中华人民共和国民法典》正式施行下发的各项关于生态环境协同保护的政策措施，还是《中华人民共和国环境保护法》对于综合治理原则具体适用的不断增强，抑或是近两年频频修订的各项生态环境领域的单行法，都可以看出国家在政策领域对于贯彻协同治理理论所作出的努力。除了对环境法律进行制定与修改之外，国家也推行了多项环境政策以及指导性意见，如《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等。

随着协同治理理论与我国环境政策之间的耦合不断增强，带有协同治理性质的环境政策与措施在流域生态环境治理中可发挥的效用也在不断增强。早在20 世纪初期，我国就开始实行生态补偿机制，并以此为纽带来提升区域间环境资源的合作与联系，但由于当时经济发展以及人们认知的局限性，导致生态补偿机制只在经济领域以及资源交换领域起到了一定作用。伴随着经济社会的快速发展，我国的经济、科技实力都有了大幅提升，人们对于生态环境的质量也越来越重视，生态利益补偿机制也开始发挥出应有的作用。从《中华人民共和国长江保护法》的颁布实施就可以看出，其着重提出的联防联控制度摒弃了传统的行政区划思想，转而走向了协同治理的道路。

三、价值取向：流域生态环境协同治理机制的绿色意义

在流域内实施生态环境协同治理机制，是协同治理理论与我国生态环境治理具体实际相结合的重要发展，对流域实施更为全面的生态环境治理、推动生态文明法治建设具有重要的理论和实践价值。

1.铸牢生态文明法治建设的绿色理念。在生态文明法治建设进程中，环境法学界一直致力于寻求一个不影响生态环境整体性，实现生态环境和谐共治的理论方法。习近平总书记强调：“人与自然是生命共同体。生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。”［8］（P360）2021 年4 月，习近平总书记在领导人气候峰会上首次全面阐释了构建人与自然生命共同体的“六个坚持”［9］。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中深刻指出，促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求之一，进一步提升了人与自然和谐共生绿色发展理念的战略地位。这种绿色发展理念既契合了古代“天人合一”的生态观，又契合了我国生态环境整体性的特征。因此，在生态文明和“美丽中国”建设的进程中，必须牢固树立一个理念认知，即生态环境是一个整体，人与自然是生命共同体。而这个理念要在实践中贯彻落实，必然要求在生态环境领域实行统筹兼顾、多措并举，采取包容合作的协同性理论和方法，尤其是在处理流域生态环境问题时，更要强调整体观，将生态环境的保护放在首要位置，协同治理机制可为其提供制度保障。在如今“用数据说话、用数据决策”的环境精细化治理具体实践中，生态环境协同治理机制的实施，需要做好应对之策来预防一些数字化处理问题［10］，“应高度重视生态文明法治保障体系中的‘物化’制度建设，完善保障条件，运用现代信息技术为法治实施体系、法治监督体系赋能，提升环境治理体系与治理能力现代化水平”［11］。

2.提升绿色发展制度的实施效能。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，这既将生态文明建设提升到了国家战略高度，又体现出环境政策与协同理念的高度融合。一方面，绿色发展的环境政策实施需要依靠其他的发展理念为其保驾护航；另一方面，其他的发展理念也以绿色发展的环境政策为基础，并最终体现出绿色发展的本质特征。绿色发展制度的实施，重点要将生态环境保护置于核心地位，强调生态价值高于经济价值，以绿色促发展。而在具有整体性特征的生态环境区域或流域，生态环境协同保护机制的实施尤为必要。

流域以河流为依托，并在此基础上形成一个复杂的生态系统，生态环境的整体性和自然性，决定其基本不可能只受某一个行政区划管辖。以行政区划设立的管理体制与流域生态环境完整性的自然边界存在不相匹配问题，必然严重影响地方政府流域生态环境治理的政策效能。而提升流域生态环境的治理效能，必然对跨行政区划的流域生态环境协同治理机制产生迫切需求。首先，流域生态环境协同治理机制可以解决流域环境污染治理主体责任不明的问题。我国的环境治理一直遵循着属地管辖的原则，但是生态环境本身的整体性、系统性并不能被人为地分割。因此，单个地域的绿色发展政策的实施，相较于流域整体生态环境的协同保护，并非合理之策。而且，河流的污染具有连带性，上游的污染通常还会随着河水的流动转移到下游地带。通过制定实施流域生态环境协同治理机制，科学设定短期和长期考核指标，可以有效避免地方政府为追求短期达标的“运动式”治理行为［12］。其次，流域生态环境协同治理机制可以在一定程度上克服地方保护主义的不利影响。许多环境资源都具有明显的可消耗性与非再生性特征。在资源利益的推动下，围绕行政区划建立的生态环境管理体制具有明显的地方保护主义色彩。而在流域内实施生态环境协同治理机制，可以通过协同的方式加强流域内各行政区划的交流互通，推动流域资源在流域内的保护以及合理开发利用。流域内省际之间利益实质分配，应以区域协调联动、市场运作、社会参与等方式进行，进而促进上中下游各行政单元之间及各行政单元内部互惠多赢［13］。此外，绿色发展强调流域内环境资源利用的可持续性，而流域内存在着忽视生态利益、重视经济利益的现象，有的对生态资源的开发与利用甚至达到过度和滥采的程度。通过构建流域生态环境协同治理机制，可以推动对生态环境资源开发利用的科学化管理，通过彼此间的信息互通、资源共享、整体规划、综合开发，提升生态环境资源的开发利用效能。

3.探索中国式现代化生态环境绿色治理模式。生态环境协同治理机制，既为化解我国跨区域性流域环境污染问题提供一个新思路，也为全球生态环境治理贡献中国智慧。流域生态环境具有典型的整体性特征，以政府为主导的行政区划式生态环境治理模式难以实现其治理目的。另外，河流的流动性会进一步加快环境污染的扩散，同时增加了流域生态环境治理的难度，并且因为流域内各区域地方政府通常会有理性“经济人”思维，使得流域生态环境“碎片化”治理现象比比皆是。构建流域生态环境协同治理机制，可以提升区域性生态环境治理的内生动力，有效解决流域性环境污染的问题，形成中国式现代化生态环境绿色治理模式。

积极探索中国式现代化生态环境绿色治理模式，可以从纵向与横向两个角度保障各个参与主体的平等地位。一是在纵向层面，由中央到地方层级分明确立统筹机构，自上而下地保证政策执行的体系性。二是在横向层面，将政府、企业等各个参与主体置于同一平等地位，形成横向的责任主体平台。同时，强调政府内部各部门之间的平等地位，形成横向的责任交织体系。通过协同治理机制，实现各个参与主体在平等地位上的协同，以横向联合和纵向联动的紧密结合，保障生态环境治理政策的科学性与合理性，实现流域生态环境治理的常态化与可持续化。

环境与发展问题是全球面临的共同挑战。我国在坚持和完善中国特色社会主义制度的伟大实践中，基于国际国内生态环境保护与经济社会发展的双重需要，将协同理论与我国生态文明法治建设紧密结合，积极探索生态环境协同治理机制，这是我国生态文明建设理念的一次转变。具体到流域，构建流域生态环境协同治理机制，促进流域生态环境质量的改善，并以此为基础推动经济社会的高质量发展，形成中国式现代化生态环境治理模式，这既彰显了我国生态环境治理的决心，也为其他国家生态环境治理提供了中国方案、贡献了中国智慧。

四、实践探索：流域生态环境协同治理机制的具化设计

生态环境协同治理机制的主要作用在于协调各个层面的因素，使其发挥更为充分的效力。根据流域生态环境整体性的特质，流域生态环境协同治理机制的运行实施，既需要内部各要素在运行时的环环相扣，也需要外部各制度在搭建时的多元协同。具体来说，可以从以下几个方面积极探索：

1.立法先行——做好顶层设计协同。在流域范围内实行立法协同是流域生态环境协同治理机制运行的首要之义。只有做好立法协同，协同治理机制才有法律依据，才能从根本上得到各方的认可。目前有关立法协同或协作的代表性观点主要有四种：一是主张行政区划重新划分或修改《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》，规定地方联合立法来实现区域立法协作。这种观点破坏了现行体制的稳定性，显然不可取［14］。二是主张建立区域行政立法委员会，由其行使立法权来完成对区域立法的整合，创制一个介于中央与地方之间拥有立法权的主体［15］（P127-129）。这种观点在实际操作层面困难重重，且区域行政立法委员会本身也存在合法性问题。三是主张区域内各有权立法主体通过磋商协调达成共识缔结行政协议，进而各自进入立法程序来实现区域立法协作［16］。但行政协议这种磋商机制缺少制度的保障和司法的救济，在实践中难以具有约束力且在区域立法的解释、监督和具体适用上都存在运作上的难题。四是主张在不改变宪法框架和现行立法体制的前提下，通过全国人大授权地方政府立法合作赋予区域立法约束力［14］。这种观点虽力图克服前三者的缺陷，但忽视了省级人大以及其他地方人大和政府在区域立法中的协同作用，特别是忽视了在地方层面只有地方性法规才可以设定地方环境事务管理中需要设定的行政强制措施。因而，流域生态环境治理的立法不能突破现有的立法架构，必须要通过构建立法协同的机制来实现。具体到流域立法中，可以参照《中华人民共和国长江保护法》确立的立法理念和相关规定，建立流域协调机制，搭建信息共享、跨地区跨部门会商、公众参与等协同机制，并基于生态系统的整体性和差异性、生态环境要素的多样性和复杂性，协同中央与地方、地方与地方之间的立法。具体可以通过在中央立法机关的主持下，吸收流域内的立法机关、行政机关、社会组织以及该领域的知名专家学者参与流域立法，采取听证会、座谈会等形式听取社会公众的意见和建议，平衡各方的利益需求，创新流域立法机制，提高立法在实施阶段的社会可接受性。同时，还要加强流域立法的备案审查，及时对既往立法进行修改、解释或废除，尤其要加强因行政区划、地方保护等原因所导致的立法空白或是法律冲突的领域的备案审查。

除了法律的创制，政策与立法之间的关系也是协同立法理论与法律实践之间需要面临的一个较为重要的问题。流域生态环境治理规范体系除了中央和地方制定的法律规范外，还包括党和政府制定的政策规范以及根植于该区域生态环境治理实践中的自治规范、习俗规范和文化规范等，它们之间基于不同主体的认识或利益博弈，难免存在一定冲突甚至激烈冲突，危及该区域生态环境治理法律规范的权威性和统一性，影响该区域生态环境治理的效果。从一般情况来看，政策在法律的制定和实施过程中会起到一个指引的作用，甚至在一些情况下会起到为了执行的方便将其拔高到类似于法律的程度。从目前我国的流域生态环境治理实践来看，对于单一的环境要素所引起的污染主要依靠法律和政策的共同推进，但是在整体区域内进行协同治理则暂时由一些政策来予以指导。因而，在我国构建流域生态环境协同治理机制时，应当将生态环境要素的协同作为基本内容，在法律与政策层面都要有所规定。在生态环境保护领域，政策与法律之间保持紧密的联系是由其特性所决定的，这既能使得政策在向法律转变时减少系统性的阻碍，也可以让法律体现于政策执行更具实操性。法律与政策甚至其他自治规范和文化规范，都可以共同为流域的生态环境治理的协同机制提供工具层面的支持。因而，流域生态环境治理的立法协同，要统筹各项生态环境规划、标准等的制定，协同央地法律规范、党政政策规范内容，协调自治规范、习俗规范、文化规范等其他生态环境治理规范关系，形成稳定的规范协同模式和机制，最终建立以法律规范为主导的“一元多样”法治规范体系。

2.权责明确——实现治理主体协同。多元协同治理机制的内生动力主要体现于政府、企业与社会这三个方面，以这三个主体为基本要素形成立体的多元中心的生态环境治理框架，推动流域生态环境治理由“碎片化”向“系统化”衔接转变。政府、企业、社会三要素通过协同机制有效连接，以各主体自身的利益和问题作为导向，可以使得社会主体重新回到生态环境治理的中心地位，增强流域生态环境协同治理机制的常态化与可实施性。

从政府层面来看，集权本身并不意味着环境治理结果的必然改进，因此要改变传统行政主导式的环境治理模式，政府在环境治理过程中应当扮演“掌舵者”的角色，而非“划桨者”。政府在流域协同治理机制中的作用应当体现于对整个机制的宏观调控与微观中的公正裁判，这需要政府理清内部各部门的条块关系，对各行政主体进行积极的优化，与各行政区划建立和谐的综合协调关系。根据流域的特性，在行政管理机制成效不显著，尤其是经济发展水平滞后的地区重点要提供因地制宜的帮扶，采取如同“河长制”的形式进行行政领域的战略性支持。从企业层面来看，流域生态环境协同治理机制要求企业从被动治理向主动治理转向，各个企业之间从彼此竞争到互动协作发生转变，将企业的发展理念从以经济为主、忽视生态转向经济和生态并重。企业应当牢固树立绿色、协调、可持续的理念，充分发挥科技在环境资源开发与利用中的作用，遵守政策导向，提升企业在流域生态环境治理中可发挥的作用。从社会层面来看，主要应提高社会公众以及社会组织对流域生态环境治理的关注度与参与度，通过广泛的社会基础对流域内的生态环境政策的制定与实施进行监督。在流域生态环境协同治理机制中，社会组织作为环境治理的重要一环，应当在直接关乎民众身心健康和民生发展的基层环境治理实践中，合理合法地以各种手段参与到流域生态环境的治理中来。

3.框架设定——厘清治理制度协同。推进生态文明和“美丽中国”建设，必须以相应的制度作为保障。我国的环境法律制度按其性质，可以分为事前预防、事中管控和事后救济三大类。从实践来看，流域生态环境治理的事前风险预防主要表现为制定生态红线制度以及从整体上对各个生态环境要素的协同治理两方面。在流域生态环境协同治理中，除了要继续强化传统的环境影响评价制度等预防性制度之外，还可以增加第三方评估、事前评估和规划评估等制度。从生态环境要素的整体性来看，若是简单对某一区域采取环境保护措施，显然难以达到预期的效果，而必须通过协同治理机制统筹整个流域的生态环境保护与治理，通过对生态环境资源的整体性的科学分析，形成适应流域生态环境承载力的事前规划与整体评估。

流域生态环境协同治理事中的过程管理主要依靠“从上而下”的行政监督制度和“自下而上”的公众参与制度相结合的双重监管制度。通过层次分明的行政级别管理与灵活多样的公众参与管理有机结合，能够有效弥补协同治理机制中制约手段不足的问题。在流域生态环境协同治理的大框架中，充分发挥各利益相关方主动参与监督的积极作用，调动社会各界对流域生态环境进行治理与保护的积极性，一方面为跨域协同治理提供实践条件；另一方面，为治理主体对环境利益共享提供内在根据，构建集体认同感与归属感。这样既可以体现出协同治理机制对于环境保护与各类治理主体的充分尊重，又可以促使原本的政府管控为主的环境治理模式向多元共治的环境治理模式转变，推动流域内生态环境协同治理机制的发展。

事后救济制度在流域生态环境协同治理机制中主要体现在行政人员绩效考核制度的完善以及责任追究制度。通过健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，加强资源环境审计建设，对政府部门应用于环保的资金以及环保活动的效果实行离任审计，建立领导干部生态问责的终身追究制度，将具体的环境治理责任落实到个人［17］。行政绩效会直接影响地方行政官员的价值选择以及行为逻辑，而经济绩效的追求是导致行政区划内生态环境污染的一个重要原因，虽然现在环境保护也成为行政人员绩效考核的一部分，但其重视程度仍然不高，并且由于流域整体性的特征，一部分行政区域对于环境保护的不作为可能会影响整个流域的生态环境。因而，在流域生态环境协同治理机制下，不应只依据一地的环境治理成效，而应当关注整个流域整体的环境治理效果，事后救济制度能够有效改善政府管理在环境治理中出现的不作为、乱作为现象，对流域生态环境的协同治理也更具效用。

协同治理机制在流域生态环境治理中的适用，是协同治理理论与生态文明法治思想相结合的实践成果，对于我国生态环境治理的理论创新具有重要意义。从流域生态环境协同治理机制的构建来看，其运行程序的涉及面较为广泛，法律、制度、主体等涉入其中，机制复杂但并不繁冗，通过合理的具化设计，能够对流域生态环境治理提供有效支撑，并可作为示范推动跨区域生态环境治理效能的提升。