雄安新区发展中的投融资机制创新

收稿日期：2023-10-25

作者简介：贾康，男，出生于武汉，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博士生导师，研究方向为宏观经济、财政理论与政策。

新模式 新动能 新机制：打造雄安新时代投融资创新高地

编者按：设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展做出的一项重大历史性战略决策，是千年大计、国家大事。2023年10月21日，“2023雄安投融资发展论坛”召开，主题是“新模式新动能新机制：打造新时代投融资创新高地”。相关专家探讨了在新形势下，如何贯彻落实创新驱动发展战略，运用新模式、提供新动力、形成新机制，打造新时代投融资创新高地，推进雄安新区高质量发展。

中图分类号：F832       文献标识码：Ａ        文章编号：2096-2517（２０24）０1－0０03－05

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2024.01.001

设立雄安新区作为千年大计， 经过6年多的建设，已初具规模，正在从所谓“大写意”推进为“工笔画”， 致力于建设成为新时代高质量发展标杆。当前，雄安新区的发展仍面临着繁重的继续建设任务和各种挑战与考验。因此，应当适应经济社会发展和中国新的两步走、 现代化战略全局长远的需要，不失时机地进一步优化雄安新区的国土开发方案和全部配套建设事项的顶层设计，并基于此积极开展投融资机制创新， 进一步对其发展给予有力支持。 笔者对雄安新区发展中的投融资机制创新，有以下几点思考。

第一，财政专项资金支持会逐渐减少。按照雄安新区总体战略意图，必要的财政专项支持仍然是有意义的，但在当前雄安新区已经形成了基本的不动产布局、基础设施初步到位之后，这个渠道的资金来源趋势上必然减少，这是对雄安新区投融资创新的一个铺垫性认识。

第二， 雄安新区的建设仅仅依靠政府财力不够，需要“守正出奇”。政府规划支持的孵化器创新园区，仍对雄安新区的发展至关重要，雄安新区的很多科研基地都是在开发新区的概念之下和孵化器的对接。还有一些总部机构要在此设置办公中心或者分中心，类似于过去所说的“总部基地”的形成。不少院校、研究机构的分校、分部也考虑在此建设。 未来整个居住人口规模上升之后， 中小学、医院、商业区、住宅区以及必然要发展的文旅产业重点设施建设等， 都需要在政府继续发力支持的同时，积极考虑运用和吸收非政府、非财政的资金加入而形成合力的方式。 由于政府自身财力有限，因此需要积极考虑运用国债、地方债、贴息、PPP、产业引导基金等创新机制来筹资、引资，推进建设和改进民生。因此，雄安新区投融资机制创新要“守正出奇”， 既要守市场资源配置决定性作用这个市场决定论之“正”，又要出政府作用论之“奇”。这个功能在资源配置层面的公式可以表示为“有效市场+有为、有限政府”。守正出奇， 就是在现实生活中把中央文件里已经明确表述、再三强调的“守正创新”这个含义的具体化。

第三，对纯使用者收费项目的投融资机制，要结合场景实行准入制。雄安新区有一系列纯使用者付费的项目，比如停车场停车位、出租车运行系统，公交线路进一步的发展，娱乐设施、影城、歌厅等建设，能不能覆盖长期运营的成本，还需要具体事项具体分析。例如公交线路，一些相对偏远的地方也不得不设，那就不能简单地以某线路能够收回它的运营成本为目的，但可以通过“肥”“瘦”线路搭配来缓解矛盾，一般而言是把这一类算作使用者付费基本可以覆盖的建设运营项目。 那么它在投融资机制方面，应该基本依靠非政府主体的投资，配置以必要的资质审定，类似于“准入”，具有运用特许权经营形式的规范性质。 使用者付费的机制有可能对接到特许权经营， 从而避免各种主体自由出入的无序竞争局面。因此，需要有一个政府规范的、尽可能阳光化的遴选过程，通过绩效考评把特许经营权确定到以竞争性程序最后认定的那个非政府主体上，并且规定它的运营期限。

第四，对有一定的现金流，但不足以完全覆盖成本的项目投融资机制，可采用PPP模式。有些项目一旦运营，它会有一定的现金流，但还不足以用商业化模式实现全部建设和可持续运营。 例如，很多的水域治理、景观公园建设、文旅休闲项目建设等，会产生一定的现金流， 但不属于以盈利为目的、几乎纯使用者付费就可以解决问题的項目。 又如，垃圾无害化处理，即使整个运营系统从商业化基准来说不能够完全覆盖处理成本，也必须做。再如，保障房建设和运营，必须给社会低收入阶层“住有所居”的条件，最低收入阶层得到公租房、长租房、共有产权房等，它们的共性是不能完全按照商品房来提供有效供给，其内含着一定的现金流，但是现金流不能对接纯商业性定位。又如，一些公立医院、学校的升级改造，也可能产生一定的现金流。

因此，在这种情况下，需更多地考虑怎样因项目制宜地选择政府和社会资本合作的PPP模式。PPP模式在中国化情况之下，曾作为创新重点大力推行，这是中国特色之下融资平台按照中央的市场化平台转制要求推进创业创新中投融资机制创新的一个现实例子。PPP具体的方式包括BOT、TOT和ROT等，诸如此类的运作机制还是相当清晰的， 然而，PPP在当下的中国还有待走完整顿期并实现新机制升级。 关于PPP，早就有形成专门立法之说，但后来放弃立法退而求其次要推出的相关条例也迟迟没有推出。目前在管理部门对于怎样掌握PPP机制创新的指导意见已公之于世的情况下， 立法工作应抓紧推进，以适应现实需要。

笔者深信，中国整个现代化推进的中心任务是新的两步走，必须把经济学所说的比较优势战略纳入更有全局概括性的追赶-赶超战略框架之内，所以相关的守正出奇的PPP创新，便成为具有战略意义必不可少的重点事项之一。中国的发展，无论中央层面还是地方层面，都不能满足于一般的常规发展，一定要有超常规发展的战略意识，这个超常规发展的战略意识也要纳入全局意义的追赶-赶超战略，而对接前文强调的“守正出奇”。中国要走出这样一个“守正”同时有双轨制意义的“出奇”之路，便需要正视，走出这条成功之路很不容易，它的通道是很窄的。因为有金融的双轨制，有某些住房的双轨制，有社会福利供给机制方面的双轨制，就必然要带来一系列复杂的管理监督问题、机制创新优化问题，但是别无选择，追赶-赶超战略覆盖之下，PPP在大方向上势在必行。如果各个地方政府辖区自己意识到所谓地方层面的“政绩锦标赛”，应该尽早在这种争先恐后的地方竞争发展中，考虑怎样运用好类似于PPP这样守正出奇的超常规发展手段。

在总结经验教训的基础之上，笔者认为像雄安新区这样的投融资创新高地上的機制创新中，绝对不能忽视PPP新一轮展开的必然性。举例说明，雄安新区包括一些子园区，一些相对小规模但仍然有综合开发可能性的片区，可以对接到PPP中一种特别的形式，即在一个片区内，所有项目打成一个包一起来建成并运营。

第五，整合政策性融资。结合经济社会发展各个阶段的特定需要，我国应该在建设中创建一整套政策性金融机制。例如财政贴息，就是一种政策性金融。回顾2020年大疫之年，1万亿元特别国债发行以后， 其中有2000亿元由中央直达到地方基层，以财政贴息的方式形成了使大量小微企业、 个体户能够继续生存和运营的优惠贷款， 这就是此简洁机制的一个大手笔应用， 它就是一种政策性融资：政府以财政公共资源投入的贴息资金， 有去无回，但是这样几个点的贴息，其倒数就是整个资金放大的倍数， 比如5个百分点解决了问题， 便使100%的资金规模进入到欲给予支持的领域，由此支持大量小微企业、个体工商户继续运营。这对全国就业、社会稳定，对可持续发展的全局利益的贡献，都不言而喻。还有类似的政策性信用担保，选择性地对一些项目以财政为后盾， 承担控制风险比较成功之后还会有的代偿损失，其代偿的部分是财政为后盾由担保机构去填补， 这与贴息是同样的道理。 由此而守正出奇地贯彻产业政策、技术经济政策。近几年地方层面越来越重视产业引导资金，显然在雄安新区也不例外。 高科技产业和相关的产业集群的建设，应该和这种机制对接，也包括基础设施REITs（房地产投资信托基金）带有众筹性质的创新。

所有这些，一个共性的特点，就是有政府背书， 财政作为后盾——前文所述的贴息、 政策性信用担保、产业引导基金这方面等，都至少是有实际的财政资金作为“第一推动力”介入，而财政的这种政策性资金，要“市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”。REITs也有政府特定背书之后权责利结合的众筹方面的特定配套条件。 这些共性的东西，在具体的创新过程中，当然要把它们精细化，也要把它们落到“工笔画”的形式上。原则上讲，它体现的就是要深刻领会中央所说的中国现代化中创新发展是第一动力，抓好守正创新、守正出奇的超常规创新发展硬道理。这个硬道理，全国如此，雄安新区尤其如此。笔者认为，雄安新区的投融资机制创新，特别需要注重在这个视角上有所作为。地方融资平台市场化转型过程中，具体而言，无论是转为或窄或宽的专业化城投、城乡建设运营公司，还是转为专业化的地方金融机构，都将在这个创新发展赛道上大有作为。