义乌农业“标准地”改革

江欣屏

去年以来，浙江全省全面推行农业“标准地”改革，目标是实现2025年改革全省覆盖。目前来看，这项改革有走出浙江，在更多地区复制推广的趋势。

“标准地”原是工业投资领域的惯用名词。引入农业领域后，旨在通过标准建设、控制性指标设置，破解针对农业碎片化、低效化、单一化等弊端，提升土地的资源利用能级、产出效益。

2019年3月，浙江省义乌市在全国率先实施农业“标准地”改革，有效解决了“谁来种地”和“如何种好地”问题，推动农业生产经营转型升级，农业提质增效明显。5年来，义乌在实践中探索出一套完整的农业“标准地”控制性指标和管理操作流程。

标准化改造“拎包入驻”

义乌地处浙中丘陵地带，地形崎岖、地块零碎，种植散乱，亩产低，种粮收入微薄，很多土地改种苗木、水果等，甚至出现抛荒的情况。

过去，义乌市也进行了大面积的土地流转，但不能从根本上解决问题。因为土地都是从农民手里一户户流转，承包时间长短不一，难以进行长期投入。同时，流转的土地分散也无法机械化操作，加剧农地“非农化”“非粮化”现象。

2019年，义乌市率先提出农业“标准地”概念，根据土地利用的总体规划和现代农业的产业空间布局，推动耕地连片流转以及精准落地现代化产业项目。

第一块试验田选在了义乌市佛堂镇龙溪村。具体操作中，由镇政府成立土地流转资产经营公司，根据地块属性、作物类型、区位优势等要素对农户流转的土地进行分类界定、集约收储，然后统一进行产业规划和项目招引。

万事开头难。从佛堂镇的实践来看，首先要解决的是流转难。“标准地”最初杂乱无章，需要当地政府挨家挨户上门做工作，经由评估公司进行资产评估后，政府按照一定价值补偿给农户，将土地流转出来。

能否流转出土地是改革成功的前提。为了提高农民土地流转积极性，义乌市建立土地预留转制度，将土地流转增量部分原则上全部纳入农业标准地改革范畴，使存量部分有序转化。农业标准地收储后，未实现招商的，也由镇政府支付租金。义乌市还通过实施土地流转农民养老保险政策，解决土地流出后农民的后顾之忧。

义乌市把流转后的土地分成三类：粮食生产功能区、永久基本农田和一般农田。通过土地性质分类，确保土地不被乱用、贱用，也避免经营主体盲目开发造成损失。

最后是招商引资、签约供地的环节。业主和乡镇直接签订流转协议，实行整村整片流转，改变了以往业主需要与家家户户签订协议的烦琐流程。同时有政府信誉背书，也杜绝了承包期的不确定因素，为业主后续长期投入吃下“定心丸”。

更重要的是，土地经过了标准化改造。义乌市邀请省农科院专家参与，按照“田成方、路成框、渠成网，适合机械化操作”的要求进行改造。改造后的标准农田整齐划一，不仅“旱能灌、涝能排”，而且“渠相连、路相通”，甚至对土壤pH值、土层有效深度都进行了标准化改造。

标准化改造为大规模机械化种植奠定了基础。据当地种植户反映，以前1台拖拉机1天大概耕地20多亩，现在至少在50亩以上。撒药、施肥等也一样省力。过去农田没有连片，只能人工操作。以撒药为例，1个熟练的工人，1天大概只能撒药20亩。现在1台无人机1天就能撒药200亩。

“标准地”对中粮大户来说相当于“拎包入驻”，省心省力，因而受到种粮大户的热烈欢迎，极大提升了种粮的经济效益。

关键环节是招商引资

在佛堂镇试点的基础上，义乌市制定了农业标准地“一三五七”规则体系。标准化、规范化操作流程，为大面积复制推广打下了坚实的基础。

“一”即在义乌范围内符合土地利用总体规划和现代农业产业发展规划，满足相关控制性指标要求，在土地流转基础上，用来招引项目发展现代农业的耕地。

“三”即根据不同类型耕地农业生产管控要求，将农业“标准地”分为三类：一类标准地为一般农田，二类为永久基本农田，三类为粮食生产功能区。

“五”即设置“投入产出、设施装备、安全环保、面积年限、带动效益”五大控制性指标，为耕地投资利用设置刚性约束。

“七”即制定调查评估、土地流转、招商引资、签约供地、服务保障、指导监管、奖惩激励等七项管理操作流程，规范农业“标准地”项目事前评估、事中服务和事后监管程序。

從整个操作流程来看，最关键的环节是招商引资。有了好的土地还不够，只有引进优质的农业项目，才能支撑“标准地”高质量发展。

以往农业招商门槛比较低，往往处于被动选择的地位，招引的主体也是良莠不齐，甚至存在短期政策套利、跑马圈地的现象。因此，农业“标准地”招商必须是双向选择的过程。

“标准地”对中粮大户来说相当于“拎包入驻”，省心省力。

义乌市对招商引资有明确的要求，签约企业要确保粮食生产功能区以种植粮食作物为主，确保种植土地通过无公害认证，全程实行标准化生产，粮食生产耕种收综合机械化水平、农作物秸秆综合利用率、测土配方施肥覆盖率等达到一定指标，同时对带动当地经济发展也有指标要求。这种招商与选商、监管与服务相结合的方式，相当于对农业招商模式进行了重置，极大提升农业招商引资的质量和效率。

龙溪村标准地招引了当地农业开发有限公司，统一进行水稻和向日葵种植。标准地道路和水渠整齐划一，一望无际的稻田成为一道风景，水稻收割后种上的向日葵花海也是亮点，促成了多家旅游公司合作进行农旅开发。

试点以来，先后有多个农旅项目落地龙溪村。比如，投资1000万元“时空隧道”项目，以及投资2800多万元的“龙溪绿谷”项目。仅去年“十一”黄金周游客就超10万人次，门票收入超500万元，农业“标准地”成了村民“致富田”。

借助“标准地”的东风，通过“政府+國企+农户”合作经营模式，各类农业产业园项目在义乌加速落地，成为科技应用与机械生产“双强”的示范样板地，有效发挥专业集聚效应。改革以来，义乌新引进农业标准地项目100个，总投资3.47亿元，2022年招引500万元以上的农业项目就有23个。

数字赋能提升土地“含金量”

有人认为“标准地”和高标准农田没有区别。事实上标准地是一种经营模式，目标是提升土地“含金量”，破解农业发展的瓶颈。

如何提升土地“含金量”？义乌市对不同作物类别的亩均产出都作了详细规定。例如，针对一类标准地，亩均产出早稻和连作晚稻产量要在450公斤以上，亩均单季晚稻产量须600公斤以上；针对三类标准地上种植的蔬菜或水果，亩均产出要高于2万元。

此外，“标准地”项目还将按照年度综合评价结果，划分“ABCD”四档，实施差异化政策奖励。例如，年度考核评定为“A”档、“B”档的分别给予粮食生产补贴标准上浮10%、5%的奖励，“C”档补助标准不变，“D”档的补助标准下降5%。连续2年评为“D”档的，按协议约定退出农业“标准地”。

为了落实控制性指标，项目实施一定时期后，相关部门会组织固定人员在每个季度开展巡查。随着“标准地”面积逐年扩大，传统监管手段力不从心，数字赋能提供了新的技术手段。

2021年，义乌市建设了标准地项目数字化应用平台。平台上任意点开一块地的图层，地块类型、地块面积、作物类型、招商状态等身份信息一目了然。义乌市通过采购卫星服务，来监控标准地是否有“非粮化”“非农化”情况，包括日常巡查的结果都会通过这个系统自动提示给经营主体，确保每一块地都在规则下有序运转。

管理平台还通过对接气象预报、农资供应、金融服务等10余个数字化系统，构建招商、服务、监管、绩效4个场景。

在招商场景，用户在手机上即可掌握地块土地性质、控制性指标等信息，完成项目招商线上签约；而在监管场景，每块农业“标准地”都有数字化监管台账，运用“绿、黄、红”三色预警机制和退出机制，实时监测每块标准地运行情况；服务场景则为农业生产主体提供实时精准的病虫害预警、气象预警、金融保险等一站式的个性化服务。

5年来，农业“标准地”改革日趋完善。2022年6月，浙江省出台指导意见，改革全省铺开。在大范围的复制推广中，农业“标准地”改革的成效和问题仍需进一步观察。

（作者单位：浙江财经大学新经济研究院）