排污权交易下对企业激励机制的分析

王 蕾 毕巍强

[摘 要]在法律严明且具有良好执行力的情况下,通过法律对排污权的严格界定并对排污权进行维护,产权能够对排污企业产生良好的激励作用。而在法律不完善或缺乏执行力的情况下,在初始排污权分配和政府的监管环节中,很容易形成排污企业与政府有关部门的共同利益,从而产生寻租行为。要建立和完善排污权交易市场首先要完善相关法律,同时加强第三方监管,加强舆论监督,建立完善的信息公开机制,避免寻租行为的发生。

[关键词]排污权交易;激励;寻租

[中图分类号]F271[文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)41-0089-02

总量控制型的排污权交易,是预先为一定区域内的污染源设定总的年度排放上限及一定时间的削减计划时间表(减排时间表可视为政府对企业要求的一种承诺,使企业产生合理的预期)。它通常是命令性的,要求首先掌握一定地理区域内及被要求参加计划的企业的完整准确的排放清单,以便确定排放削减水平,然后据此确定区域允许的排放水平上限。总量上限逐年递减,直至达到空气质量标准的要求。年度排放的总量上限以许可或配额的形式分配给污染源。分配的方法可以不同,但一般是按历史排放量来分配的,以往排放量最大的企业获得的许可最多。该类体系要求,参加的企业在达标期末所拥有的许可数量至少应等于该期的排放量。排污权交易20世纪70年代开始在美国实施,并且取得了巨大的成功,目前,在中国也开展了排污权交易的试点工作。排污企业作为排污权交易的一个重要主体,如何激励其参与排污权交易,使其在追求自身利益的同时又达到对其排污进行治理的目的,这是一个值得探讨的问题。

1 我国排污权交易下企业行为产生的背景与根源

1.1 背景

中国环境保护颁布了三项政策和“环境影响评价”、“三同时”、“排污收费”、“环境保护目标责任”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污申报登记与许可证”、“限期治理”、“集中控制”等八项制度,而且最近几年,可持续发展战略、绿色GDP、循环经济、科学发展观等好的观念也相继从决策部门涌现,表现了政府对于环境保护的认同,但令人尴尬的事实是,中国的经济增长走的还是一条“先污染,后治理”的老路,环境恶化的事实也越来越明显,污染状况并没能得到根本性的扭转。但是随着人们生活水平的提高,人们对环境质量的要求也在相应地提高。与此同时,美国从20世纪70年代开始的SO2许可交易却取得了巨大的成功,获得了良好的环境效应与社会经济效应。如何引导排污企业合理地排污,如何降低一个地区的环境污染状况,是值得我们借鉴和探讨的问题。

1.2 根源

排污企业是排污权交易的主体。排污权交易的顺利进行需要企业的积极参与,而企业是以赢利为目的的经济组织,排污权交易体系恰好迎合了企业的这一目的。排污权交易体系下良好的激励使得排污企业在治理污染的过程中可以追逐自身的利益。这样既达到“谁污染谁治理”的目的,又使得排污企业从治理污染中获利,同时从长期看来,那些边际治污成本高的企业能够逐步被淘汰出局,从而形成环境的良性循环和社会的良性发展。

2 不同激励机制下对企业行为的分析

2.1 产权激励

实施排污权交易的前提和重点是排污权的初始分配问题。根据科斯定理,假设交易费用为零,最有效率的资源配置方式与其产权的初始配置状态无关,同时,科斯定理还指出,除非交易成本为零,否则产权的初始分配就是重要的。产权的明确界定可以使资源配置达到最优,因此,排污权交易机制建立的首要条件是对产权的明确界定。排污权交易机制需要国家对排污企业的私有产权通过法律进行授权,并建立产权流通的机制。对产权的清晰界定能够对排污企业产生巨大的激励作用,从而促使企业在追逐自身利益的同时达到资源优化配置和治理污染的目的。

2.1.1 排污企业会考虑以最有效的方式使用资源

总量控制型排污权交易体系赋予排污企业更多关于如何减排的决策的灵活性,因为它并不要求针对企业制定强制性的技术标准,不论排污企业使用何种环保设备或使用怎样的手段,只要排污企业最后的排放量不超过排污许可即可,因此,它给予了企业最大的自由来进行污染的治理。两个企业之间交易发生的条件是企业间边际治理成本的差异。这里的“治理成本”并不是污染物的实际治理成本,而是指一项选择所面临的机会成本,只要企业间减排决策存在机会成本的差异,就存在减排的比较优势,交易就会发生。政府通过对排污总量进行调节来逐步减少一个地区的受污染程度。

如图1所示,横坐标是污染排放削减量Q,纵轴是边际成本MC或价格P。MAC₁、MAC₂、MAC₃分别为甲、乙、丙三家排放某种污染物的企业的边际治理成本,都是向右上方倾斜的曲线。平均可变成本曲线以上的那一部分边际成本曲线就代表了竞争性厂商的供给曲线,因此,这三条曲线同时也表示3个企业的供给曲线。

图1 排污权交易市场阶段企业之间的交易

假定政府出售给甲、乙、丙三家企业的排污许可证所允许它们排放的污染物是Q₂。当排污权交易市场的价格为P₀时,由于甲企业将污染物削减数量由Q₁增加到Q₂时的边际治理成本高于价格P₀,因而甲企业愿意购买Q₁Q₂数量的排污权。这样甲企业较之自己采取治理污染措施将污染削减量由Q₁增加到Q₂可以获得三角形ABD面积所表示的净收益。由于丙企业的边际治理成本较三个企业最小,Q₂Q₃数量的污染削减量的边际治理成本低于污染权的市场价格P₀,而政府只要求污染削减量减少到Q₂,因此,丙企业可以将Q₂Q₃数量的污染权出售给其他企业。丙企业的污染权出售可以获得三角形BCE面积所表示的净收益。在以上三家企业中,丙企业出售的污染权正好可以被甲企业所购买,即甲企业与丙企业存在交易的可能,排污权交易得以进行。

在这一过程中,排污企业选择的自由度非常大,企业既可以实施排放控制、使用分配所得的许可或在交易市场上购买许可,也可以将剩余没有使用的许可存入银行备将来之用、出售或退出使用。另外,许可的购买也非常自由,任何人都可以通过经纪人、环境组织或年度拍卖会购买许可。由此可见,排污权交易体系的产权激励制度可以使排污企业在排污权交易市场上赢利,排污企业在追逐自身利益的同时也达到了资源配置的优化,污染也能得到有效的控制。

2.1.2 产权为建立市场信誉机制提供激励

排污企业获得排污权后就会对自己的行为负责任,良好的信誉能够使排污企业在排污权交易市场因为交易而获利,也会因为良好的信誉使排污企业生产的产品获得更多消费者的青睐。获得排污权的企业也会通过按规定排放、提供准确的排放数据等行为树立自己的信誉,从而减少监督机构因不信任而增加检查和监测的次数,或避免因超排而被取消自己对容量资源的所有权。良好的信誉使得企业为自身长远的利益作规划;获得排污权的企业还会有积极性协助管理机构监督其他企业按规定排放,因为其他企业如果随意实施超排,就必然导致企业自身所拥有的资源贬值。

产权自身能够为排污企业提供良好的激励,在这一过程中,政府与企业之间的利益并不冲突,通过排污权交易带来的良好的环境效益和社会经济效益能够增加民众对政府的依赖,增强一国政府的国际声誉。同时,通过法律界定产权以及维护产权也是政府的一项基本职能。具体说来,在排污权交易下,政府并不对排污交易市场作过多的干预,政府的职能主要有三个方面,首先,通过法律来界定产权,产权规范的法制化能够遏制国家机构对产权干扰,同时也是有效产权制度的基本标志之一;其次,政府通过调节总的排污许可来逐步减少一个地区污染量和受污染程度,从而使环境质量逐步得到改善;最后,政府也需要通过制定法律的强制力来维护产权,因此,必须建立有效的排放监测体系和产权的转移登记体系等。在政府行为适当且不超越边界的情况下,产权激励排污企业就能够被纳入一个正常运转的体系,并使资源配置达到最优。

2.2 寻租激励

在排污权交易制度下,政府扮演的是一个监管者的角色,并不参与市场交易,排污企业是交易的主体,两者之间是监管与被监管的关系。在市场交易中,作为环境管理权的委托方,政府也有自己的利益,也会对自己的成本与收益进行权衡。在排污权的初始分配阶段,首先,政府要制定清晰的政策体系,包括确定区域排放总量和分配方法,明晰交易规则和严格的监督管理,这主要通过对排放的监测和许可证的审核两个环节来实现;其次,政府要提供排污权交易的相应的政策保障,包括相应的立法保障,环境质量标准的制定,较少的强制性政策和稳定的政策环境。因此,在这一阶段,政府需要在立法、标准等一系列的问题上做出明确的规定,起着主导作用,政府在制定法律、政策并执行的过程中的成本非常高。在排污权交易市场建立起来的这一阶段,排污许可可以自由贸易和流通,这时的政策主体是排污减排企业,此时政府对自由的市场的干预较少,主要是保证交易市场各主体的充分竞争,保证充分的交易自由以及为市场主体提供充分的信息。可见,排污权交易市场一旦建立并且排污权市场得以正常运行时,政府的主要职责是对市场的监督管理,维护市场的有序进行。

排污企业是以赢利为目的的经济组织,如果企业的边际治理成本过高,企业在综合权衡之下可能就会向其他企业购买排污权。但是如果在法律并不严明或者法律执行力不足的情况下,企业也有可能同政府有关部门官员串谋,通过寻租的方式来牟取自身的利益,最明显的是在排污许可的初始分配和排污监管过程中。排污权交易的初始环节需要政府对排污许可进行分配,在这一环节首先要保证政府分配的公平性,如果政府的分配信息不公开,可能存在暗箱操作,排污企业就可以采取行贿的手段获得更多的排污许可。同样,在排污权交易制度的执行过程中,排污企业离不开政府的监管,政府监督包括排污企业污染浓度是否超标、排污量是否超过排污许可、企业之间的排污权交易程序是否符合规定等。在法律缺乏执行力以及缺乏第三方监督的情况下,很容易导致政府监督不力以及企业的行贿行为,从而使排污权交易制度的实施效果大打折扣。也就是说,职权利钱可能会导致政府有关部门操纵初始分配权或监督管理权来牟取部门利益,甚至于钱权交易,这样政府有关部门与排污企业同时获利,导致的结果是排污权交易市场无法最终建立,资源无法得到最优配置,污染也得不到有效地遏制。

如图2所示,横坐标代表排污交易制度的完善程度,纵坐标代表排污企业的边际成本(包括购买治污设备的边际成本等)或边际收益(包括政府的奖励、在排污权交易市场上的获利等)。在排污权交易实施的起步阶段,由于企业需要购买排污权、购买治污设备等,企业的边际成本是递增的,另外,企业投入大量财力与物力,但排污权交易的经济效应与环境效应并不明显,企业的边际收益是递减的。此时排污企业进行排污权交易的“利润”是负的。在这一阶段,容易滋生寻租行为。如果排污企业进行寻租,环境保护当局是清正廉明、秉公办事也没问题。如果相反,同时企业的治污成本大于寻租成本且寻租行为可行,那么污染者向环境保护当局的寻租活动就会成功,此时企业就会选择向环保部门官员行贿而不是通过安装环保器材或是向政府购买排污许可来达到污染治理的目的,污染者就可以以较小的寻租成本获得较大的收益而把污染者造成的外部成本转嫁给受污染者。此时,排污企业的边际成本减少,边际成本曲线MC₁下移至MC₂,排污权交易市场的完善程度由M₂移至M₁,较寻租行为发生之前有所减弱。

3 结 论

企业是一个以赢利为目的的经济组织,让企业主动承担治理污染的社会责任的希望微乎其微,但一些排污企业对环境造成的污染却又是不容忽视的。排污权交易制度在美国取得的成功表明,给企业提供适当的激励,在这种激励下,企业在追逐自身的经济利益的同时环境也能得到明显改善。

企业的本质是赢利,排污权交易制度正是以此为出发点,给企业提供适当的激励。产权无疑是最有效的激励方式。产权体系天然强调法律的重要性,产权是法律制度赋予的,也应该通过法律制度予以实施,正是法律制度使经济得以在一定范围内运行。排污权交易首先应该在法律中对排污权加以明确的界定。美国排污权交易的巨大成功得益于产权明晰给排污企业带来的激励作用。中国虽然也开展了排污权交易的试点工作,但是经济与环境效益并不明显,排污权交易市场也没有最终确立起来,主要原因在于中国缺乏一部完备的排污权交易方面的法律,没有明确的产权界定,缺乏产权的排污权交易对排污企业的有效激励不足,从而造成排污权卖方不足甚至由政府出面配对的局面。因此,制定一部完备的排污权交易法律是排污权交易顺利进行的基础和关键。

相比以往的排污收费或收税制度,排污企业成为排污交易市场中的主体,企业也获得了更大的自主权。政府较少参与排污权交易市场,而是起着监督管理的作用。由于污染属于容量资源,容量资源的产权界定实质涉及的是社会范围的权利调整,这项权利调整需要政府出面对容量资源的合法使用进行制度安排,因此排污权的初始分配是由政府来主持的,在信息不对称的条件下,很难阻止政府与企业之间的串谋,很难阻止寻租行为的发生。在没有第三方有效监督的情况下,对初始排污权的分配很有可能成为政府牟取利益,排污企业大肆排污的工具。另外,政府作为监管者,企业也可以通过寻租的方式以较少的寻租成本来达到更大的利益诉求,如排污企业通过贿赂相关行政人员,使其放宽对企业的监督管理。寻租是个高成本的现象,严重地危害到我们的社会,衡量其成本是困难的,甚至对其进行染指都是困难的。为了避免在信息不对称的条件下这种寻租行为的发生,应加强舆论监督,建立一套完善的信息公开机制,让政府与排污企业的所作所为尽量透明化,尽量减少由于信息不对称带来的负面效应。

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[收稿日期] 2009-08-19

[基金项目] 北京市重点学科“资源、环境与循环经济”交叉学科资助,代码033000514203。

[作者简介] 王蕾,女,湖南益阳人,硕士研究生,研究方向:环境规划与管理;毕巍强,男,北京人,博士后,副教授,研究方向:环境经济学、循环经济。