论统筹城乡资源配置与地方政府层级改革

张占斌

(国家行政学院 经济学教研部,北京海淀 100044)

论统筹城乡资源配置与地方政府层级改革

张占斌

(国家行政学院 经济学教研部,北京海淀 100044)

统筹城乡经济社会发展,就要调整公共资源配置方式,做到公共资源配置权下移至县域,公共服务统筹权上移到省和中央政府。省直管县能有效调动和发挥县级政府的积极性,促进城乡协调发展。当前改革条件已经成熟,要在分析问题基础上分类指导改革,转变政府职能,明确省、县政府职责重点,下放权力,以事权确定财权,合理核定县的机构设置,缩小省级政府管理规模和幅度,创新市制,调整和完善垂直管理体制。

统筹城乡;公共资源配置;省直管县;扩权强县

20世纪中期以来,学术界在探讨国家和地区发展问题时,特别注重寻找影响乃至决定一个国家和地区发展的最根本因素,产生较大影响的有地理假说、文化假说、外贸假说、制度假说等。诺贝尔经济学奖获得者、美国芝加哥大学舒尔茨教授则总结认为,社会思潮会影响一国的政治和经济制度安排。[1]由此,我们探讨性提出,占主导地位的社会思潮影响政府的制度安排,是决定一个国家和地区发展的最根本因素。进入新世纪以来,统筹城乡和城乡一体化的新理念,发展成为占主导地位的社会新思潮。与此相伴生的省直管县改革,则成为统筹城乡和推进城乡一体化的重要路径,尤其需要重点研究。

一、统筹城乡经济社会发展与公共资源配置调整

正确处理工农、城乡关系,历来是我国革命和建设的重大问题。建立统筹城乡和促进城乡经济社会发展一体化制度,是从根本上消除城乡二元结构的必然要求。改革开放以来,中国特色的工业化、城镇化建设加快推进。但是,由于历史条件的制约,特别是长期形成的城乡二元结构没有根本消除,其城乡二元的公共服务制度安排,加剧了城乡基本公共服务失衡,工农关系不协调的局面尚未根本改变。而且又出现了“财权上移与事权下移”、“财权与事权不匹配”和县乡两级政府“负债面广和负债数额高”的新问题。一些地方不和谐因素在积累,基层社会稳定面临许多新挑战。

进入新世纪以来,党和政府重新审视过去“重城轻乡”的非均衡发展战略,国家战略部署出现了新格局:一是提出统筹城乡,实现城乡经济社会发展一体化。二是提出工业反哺农业、城市支持农村。三是提出建设社会主义新农村。四是提出发展壮大县域经济。

各种迹象表明,我国经济发展正进入由偏重城市经济开始向城乡统筹并侧重县域经济发展的新阶段。从体制改革、制度建设上着手,建立统筹城乡发展、构筑支持农业农村发展的保障体系,才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。[2]统筹城乡,推进公共服务均等化,重在制度建设。[3](P13)这样,就提出了改变公共资源配置方式的大问题。我们认为,实行“省直管县”改革,是改变公共资源配置方式的重要内容,是夯实国民经济基础,提升县域在国家经济社会发展中所处重要地位的需要;是加快统筹城乡发展,建设社会主义新农村的需要;是努力解决县乡两级政府财政困难,维护基层和农村社会稳定的需要;是改变政府公共服务职能薄弱的窘状,探索公共服务管理创新的需要。这种改变,我认为可以简要概括为两个重要的现象或概念:“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”。这是对公共经济政策和公共社会资源由过去的偏重城市开始向县域和农村转换状态的概括。

什么是“公共资源配置权下移”?它至少包含这样两个方面的信息:一是中央和省级政府的公共政策应当更多地向县域倾斜,要通过行政权力下放和扩权,加强县域统筹发展的能力,调动县域发展经济、解决三农问题的积极性和创造性;二是中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜,“多予少取放活”要成为方向性的常态,要有制度性的保证。

什么是“公共服务统筹权上移”?它主要体现这样两方面的内容:一是加快统筹城乡发展,强化以民生为重点的社会事业发展和公共服务提供,统筹权上移省政府和中央政府,减轻县乡在统筹中的压力,也改变市统筹的省域内不均衡问题。二是强化省级在辖区内统筹农村教育、文化、医疗、保障和平衡财政的责任。在我国目前的经济发展水平阶段,需要逐渐提高统筹层级,推动省级政府积极实施辖区内的财政统筹,追求省域公平是重要的过渡步骤,在此基础上,我们争取实现全国城乡的统筹。

二、改变公共资源配置方式与省直管县体制改革

近年来,对我国行政管理体制中地方层次过多问题,各方面有许多议论,主要集中在“市管县”体制上。目前的“市管县”体制是 1983年以来逐渐形成的,这种体制曾对经济社会发展起过重要的作用,特别是对中心城市的建设和形成有着很大的推动作用,强化了人们对区域经济中心重要性的认识和对城市的归属感。[4](P117)但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化,这种适应计划经济年代的行政体系的问题日益显现。从总体上看,“市管县”体制的消极因素逐渐增多,已不能适应经济社会发展的需要。第一,“市管县”体制增加了管理层次和管理成本,同时也降低了行政效率。第二,“市管县”体制下市对县产生了经济学意义上的“挤出效应”,不利于加强城乡统筹。第三,“市管县”体制导致农村被忽视,城乡公共服务差距越拉越大。第四,“市管县”体制下,地级市并没有产生“极地”效应,甚至出现“离心”趋势。改变公共资源配置方式,就需要改变“市管县”体制。[5](P34—43)

在建立和完善市场经济体制的进程中,20世纪90年代以来,我国有部分省尝试对市县经济管理体制进行改革。如 1992年至 2006年,浙江省四次实行强县扩权改革,下放权力给县一级,扩大县域发展经济的自主权。数百项本属于地级市的经济管理权限降至义乌、萧山等 20个县 (市、区)。义乌市 (金华市辖)可根据经济社会发展需要,调整、优化政府机构设置和人员编制方案;可设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构;适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制等。这也是浙江强县 (市)扩权最引人注目的地方。只有强县才能强省,已成为省级决策层的共识。人们发现浙江县域经济大发展的原因除了“草根经济”之外,“省直管县”也是重要的经验,成为浙江发展县域经济的新动力。[6]而此前,海南由于土地面积和人口较少,在 1988年建省之初即实行了“县市分治”、省直管市县改革,即市只管理城市本身,县则由省直接管理。2008年夏,海南新一轮向县域扩权的行动又强势展开,力度比以前更大。1997年重庆划归直辖后,经过调整,在较短的时间内完全过渡到直管区、县。根据有关部门截止到2008年秋的统计,我国有 24个省份对 818个县(市)陆续进行了财政体制“省直管县”的改革试点,约占全国县级总数的 40.8%。也还有 8个省份选择 219个县进行了“强县扩权”和扩大县级政府经济社会管理权限等“省直管县”的试点,并有继续扩大和纵深推进的趋势。[7]

各省改革的范围、力度、重点或许有所区别,但综合来看,具体做法主要有:一是通过“强县扩权”,把地级市的大部分经济管理权限和社会管理权限直接或委托下放给某些重点县,形成近似于“省管县”的格局;二是从财政管理入手,实行由省对县的直接管理体制,加强省级财政对县级财政的统筹;三是加强县委书记和县长队伍建设,县里的主要领导由省直管,其培训被纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构,提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格;四是众多省份出台发展县域经济和推进省直管县改革的文件,加快了改革的探索。从试点情况看,这一探索有利于调动和发挥县级政府的积极性,促进县域经济社会发展;这一探索有利于深化行政管理体制改革,减少行政层级,提高行政效率;这一探索对促进城乡协调发展、推进城乡一体化进程,也具有重要意义。

省直管县改革实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,其根本目的是为了更好地解决三农问题,推动新农村建设,促进县域经济发展,实现城乡统筹,夯实和谐社会的基础。各省的改革探索,与新世纪党和政府提出科学发展观、构建和谐社会的战略思想密切相关,同时,也预示着我国经济社会发展进入新发展阶段后,公共管理的创新和突破进入密集活跃期。2005年,温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出,“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点”。国家“十一五”规划在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级对县的管理体制”;在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构,减少行政层级”。2006年中央 1号文件提出,有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。2008年 8月《关于地方政府机构改革的意见》中提出,要继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革,有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制,以进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。2009年中央 1号文件明确提出:推进省直接管理县 (市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围;稳步推进扩权强县改革试点,①鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。人们注意到,中央近年来在不同文件中对省直管县改革问题已数度涉及,但“一号文件”中的这段话无疑是最新的表述。这也再次彰显出中央鼓励地方大胆探索、推进行政管理体制改革的决心。2009年 6月 22日财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,要求在近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这些极其重要的指导思想,传播着这样的信息:接下来的改革将更坚决、范围将逐渐扩大。所有这些都为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了政策空间和实践空间,它预示着:政府改革已经从减人、减事和合并机构的调整,开始扩展到“减少行政层级”的结构改革上。城乡统筹需要改变资源配置,政府管理体制也需要有重要突破,而省直接管理县 (市)的体制改革探索能够担负起创新的重任。

三、加快推进省直管县改革的基础条件成熟

2008年 9月 8日下午,为配合国家行政学院“资源配置改革与县域经济发展”教学需要,笔者对第二期县长进修班学员进行了问卷调查。该班来自全国 29个省、直辖市、自治区,共 89人,县级市市长12人,县长 47人,区长 23人,兵团团长 5人,兵团场长 1人,旗长 1人。发出无记名问卷 89张,收回有效问卷 72张。回收率 80.9%。[5](P149—150)从问卷情况来看,能够说明一些问题。

其一,对省直管县体制改革的基本态度。69人赞成,占总人数的 95.85%,比例最高,即使是市辖区区长也持赞成态度。认为省直管县体制改革对发展县域经济有重要的促进作用,66人,占 91.67%。

其二,对省直管县体制改革实现形式的看法。主张全面进行 57人,占 79.17%,方向有共识。最希望省直管县体制改革在行政体制取得突破,39人,占 54.17%。这说明,从财政体制到行政体制的省直管县改革应当是发展的方向。

其三,希望在发展县域经济中最先解决什么问题。选择行政体制 47人,占 65.28%;选择财政体制,25人,占 34.72%。

其四,目前行政体制制约县域经济发展的最主要的因素。选择上级政府放权不够,县级政府权力小、责任大,59人,占 81.94%;选择垂直管理部门越来越多,关系难以理顺,36人,占 50.0%;选择财税体制不合理,县级政府税收留成比重太小,30人,占 41.67%。

其五,所在的县(市)目前是否进行了省直管县体制改革。正在进行,15人,占 20.83%;还未进行, 34人,占 47.22%;未打算进行 10人,占 13.89%。

2008年 11月12日至18日,国家行政学院举办第二期“学习贯彻党的十七届三中全会精神”县委书记培训班。学院经济学部就当前农村改革发展的若干重大问题,对参加培训班的 294位县委书记进行了问卷调查。问卷调查采取匿名方式进行,回收有效问卷 259份,回收率约为 88%。其中西部地区107人,占 41.3%;中部地区 66人,占 25.5%;东部地区 55人,占 21.2%;东北地区 27人,占 10.4%。另有 4人未填写所在地区。

许多县委书记表示,中央提出实行省直管县体制改革,方向正确,衷心拥护。对于当前推进省直管县(市)改革存在的主要问题,有 82.2%的县委书记认为是中央仅有大的精神,但没有具体的政策出台,实践中矛盾问题很多,希望中央有更加明确具体的政策。57.5%的县委书记认为垂直管理部门过多,制约太大,权力被分割。49.4%的县委书记认为省级政府部门或创新精神缺乏或部门利益考虑严重,放权还不够,即使放权也有许多的限制条件。43.6%的县委书记认为地级市对县里投资不积极,能拖就拖,而且对县里已经减少或不再投入。许多县委书记建议,只要中央决心大、要求明确,就能够加快推进省直管县的速度和力度。在这个问题上,中央的态度可以更鲜明些,政策再具体些,下面的工作就好做些。在机构设置方面,实行总量控制,要给县里一定自主权。要理顺和规范垂直部门与地方政府的关系,尽量减少垂直管理部门,它们拿走了权力,留下的是责任。要切实提高县级政府调控能力,赋予县级党委、政府试错权。

从目前的情况来看,我们已基本具备了大力推进省直管县改革的基础条件:

第一,逐步完善的市场经济体制改变了计划经济体制下的行政管理模式,为省直管县提供了制度保障。计划经济体制下高度集权的全能型政府,不得不以增加层次来缩小管理幅度。我国行政区划层次过多是计划经济体制造成的。改革开放后,我国逐步确定了市场经济体制,传统体制下政府的管理模式被打破,政府主导型的资源配置模式逐渐被市场主导型的配置模式所取代。资源配置的优先权交给了市场,政府的权力被分解,许多职能被市场替代,各级政府重新调整了权力关系、职能范围和管理方式。这种制度转型对于省直管县改革极为有利。

第二,电子政务等现代办公手段的普及和交通通讯的改善促进了管理水平的提高,为省县直通提供了技术和物质保障。现代化的办公设备与办公条件客观上促进了公务员及其领导者文化素质、专业技术水平及管理能力的大大提高,为省级政府扩大管理幅度创造了可能。另外,航空港、高速公路和国道、省道交通网的形成及现代交通工具的运用,也使省与县之间的空间距离越来越短,从县里到省会城市的时间多能够在 8小时内实现。如果省区适当划小,许多地区能够实现办公当日往返。

第三,审批制度改革带来了“效率革命”,政府公共管理创新为省直管县改革提供了政策空间。当前,深化行政管理体制改革是摆在我们面前的一项重要任务,地方政府改革创新的制度空间相应加大。随着《行政许可法》的实施,需要政府行政审批的事项大幅减少,省级政府对县 (市)级政府指导事项集中了。同时,企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强,政府管理从微观转向宏观,从直接转向间接,从根本上减轻了各级政府尤其是中央政府和省级政府的工作量。在经济社会大发展大变革的时代,从管理的角度看,政府管理本身也有改革的需求,因此,中央提出有条件的地方可以在财政上进行省直管县改革和试行省直接管理县(市)的体制。“十一五”规划中也对推进财政体制上的“省管县”进行了肯定,并提出“逐步减少行政层级”,这为省直管县改革提供了发展空间。

第四,实现县域突破是大势所趋,壮大县域经济和建设新农村需要县级政府有更大作为。县域经济作为国民经济的基础性单元,在建设新农村的进程中越来越受到关注,但县域经济的发展目前受到许多制度性约束,如“市管县”体制、金融体制等。许多省在进行“强县扩权”、“财政上省直管县”等体制改革时,是在制度框架内进行的“边际调整”。发展壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为,当前特别需要各级政府加大对县域和基层政府的转移支付力度。省直管县后,一方面由于县级政府权力扩大和财政留成比例增加,使县里有更大的积极性并调动更多的资源来发展县域经济;另一方面,由于减少了市级管理层次,可以大大提高行政效率,降低行政管理成本,从而减轻农民负担。

第五,各地对完善县级干部管理制度也有积极的探索和经验,有可能为省直管县提供组织人事制度保障。县级领导更换快、任期短是一个普遍现象,严重影响到县域经济的发展。在“省直管县”的改革中要完善干部管理制度,适当根据干部的资历、贡献等,给那些有能力、有作为的干部提高行政级别或升迁做好铺垫,以利于他们安心工作。从各地强县扩权或省直管县干部职级配备和教育培训来看,目前主要是提高县级领导职级和政治待遇,如把县委书记和正职干部由处级升为副厅级;把县委书记选任省委委员、省委候补委员;下派副厅级干部到县里任职;由省级对县里的主要干部进行直接管理和调整;把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训等。这些改革体现了上级领导对县域的高度重视,应在探索中逐步完善。

四、省直管县改革遇到的问题和分类改革设想

目前省直管县改革也遇到了不少问题,主要有以下方面:

一是扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般来讲,扩权和放权大体有三分之一到位,三分之一半到位,三分之一蜻蜓点水。部分试点县官员将“扩权强县”形象地比喻为“一喜一愣一惊”:即看到文件一喜,到部门办事一愣,最终结果心里一惊。[8]也有的地方,也放了权,但有许多附加条件,虽然有些附加条件是必要的,但也有一些附加条件没有什么道理,也没有必要,如此一来,县里还是解决不了问题,结果等于没有放权。

二是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地市级政府为了本级利益,不愿下放权力,一些地方出现了与扩权县“争收”的情况。比如,在财政配套资金问题上,对于一些已经审批的项目,省里资金下来了,要求省辖市配套的部分没有到位,而省里又没有直补的政策,这样就给县(市)发展带来很大资金制约。许多县里的官员认为,省直管县探索,需要中间环节无所作为,方能给试点县以真正的扩权。

三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式,既要服务块块,也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准,总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件。当上级的文件没有到来的时候,他们因而有时表现的是无所适从,既不愿意背上不支持改革创新的“骂名”,但也不愿意冒很大的政策风险,矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力,也没有更好的办法。

四是催生了县与原来省辖市之间的矛盾。各地的扩权强县和省直管县改革,目前还只是突破了过去的财政体制和部分的人事管理体制,还没有真正涉及行政体制问题,在行政关系上还有上下级关系。因此,扩权的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理还没有完全脱钩。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权,还要维护与市领导部门的关系。县里的工作需要两面周旋和汇报,哪方面都不能疏忽大意,这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚,但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市,希望地级市“无为而治”。

五是经济管理权与社会管理权下放不匹配。在我们进行调研的省份,如浙江、海南、吉林等地方,不少县市的负责人和部门负责人反映,中央讲过去我们存在着经济建设和社会建设一条腿长一条腿短的问题,现在更加需要加强社会管理和社会建设。但是,在省直管县体制改革过程中,发现在经济方面放权(虽然还有问题)还是比较有力度,相比之下,社会管理方面的权限下放则有些保守,力度远远不够。希望在这些方面能够加强。

六是“扩权强县”后省级政府的监督管理能力需要研究。扩权后大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系,省级政府能否直接管理数量众多的县,县级政府扩权后,省级政府的管理半径增加,如何有效监督县级政府权力的使用,是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。也有一些干部对“扩权强县”后“大权在握”的县级主要领导特别是县委书记和县长如何监督表示担忧。

推进财政体制上的省直管县改革,这项工作牵涉面广,需要全局统筹,稳妥推进。要采取分类改革和分类指导。就全国而言,由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、历史渊源、民族成分、宗教关系等方面差别很大,面临的问题也十分复杂,因此改革不宜一个模式,其类型可能有三种:

一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,如北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波、厦门等城市化比较高的副省级城市,可重点加大推进邻县“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心,如珠三角、长三角、京津唐、长株潭、山东半岛城市群、辽中城市群、中原城市群等较发达的地级市,也适当可扩大管辖范围,改近郊县、镇乡全部或部分为市辖区,或将几个近郊县部分区域划归市辖,以开拓新的发展空间。但这项工作特别要强调实事求是,着眼于经济发展的实际,不能简单依靠行政权力搞刮风式的跑马圈地,不能搞成假的城市化。

二是在西部面积比较大的欠发达地区,如新疆、西藏、青海、内蒙古等省区,在国家区划没有进行调整的情况下,由于地域面积特别大,一个地级市甚至一个县的面积就比东部一个省的面积还大,加之经济比较落后,人口比较少,体制上的矛盾还不明显,客观上也需要有地级市这个层级。所以,可以考虑仍维持目前的行政管理格局。但可向县级单位下放一些权力,选择部分县进行直管试点,扩大自主权,搞活县域经济,并积极形成区域中心。同时,还需要争取把发展比较好、有潜力、地理位置比较重要的县域升格为地级市,带动西部经济发展。根据对新疆库车县的调研,我们认为,在西部地区也可以根据情况选择少部分县实行省直管,以推动县域经济发展,同时也为逐步减少行政层级创造条件。

三是在上述两种情况外的大部分区域,特别是区域面积相对小的省份,尤其是沿海的东部省份和东北的三个省份,积极探索省直管县改革,对符合地级市标准的强县可以考虑加快升格为地级市,形成区域经济带动中心。以浙江、江苏为例,应当积极争取中央政府的政策支持,加快增加设市的步伐,对于有条件的县 (市),如义乌、昆山等经济发达的县、市,现阶段可以率先实现从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县,同时,积极争取中央政府的大力支持,升为地级市,以解决目前面临的各种现实问题。其他省份具备条件时,也应当积极推进从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。对中部省份,既需要扩权强县,也需要在适当的时候,探索要素的积聚,对过小的县进行试点性的整合设市,减少县域数量。

五、继续推进省直管县改革的政策设想和建议

进行省直管县体制改革,要想获得比较理想的实际效果,无论是需要巩固财政体制的省直管县体制,还是需要逐步过渡到行政体制的省直管县的体制,都需要进行配套的改革来保障。

第一,核心在于转变职能,明确省、市县政府的职责重点。实行省直接管理县的体制,核心内容是转变政府职能。省、市县政府要结合实际,在全面履行职责的基础上,突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任,形成全面衔接、分工合理的职能体系。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责;市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规,促进本地区经济社会发展,完善社会保障体系和管理体系,加强公共服务体系建设。

第二,关键在于下放权力,激活县级政府发展潜力。当前从理顺省县关系的角度来说,首要的问题便是省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级行政单位,下放权力包括审批权、财权、事权等。对于经济管理事项,要做到能放则放;对于社会管理事项,要区别对待,不搞一刀切,但也需要比较多的下放,而且应当是今后下放的重点。要进一步增强县级的财力,完善转移支付办法,加大一般性转移支付力度,让县一级有更大的自主权。

第三,调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系。现行的省以下垂直管理体制都是近些年形成的,时间不长,地方党政负责人对如何进行改革调整的看法也不一致,如何有更好的改革方案,中央希望需要在实践中进一步研究探索。笔者认为有两点需要强调,一是“垂直管理”有它的特殊功效,但不能过于迷信其效用,不能一遇到问题就想通过它来解决;二是现有的“垂直管理”部门也涉及到改革问题,不宜再增多“垂直管理”部门,而是应当逐渐调整或减少。

第四,财权与事权要匹配,以事权确定财权。要理顺县级政府与上级政府的事权与财权,从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不对称等问题。在考虑我国的财政体制改革问题时,问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题,关键在于以事权确定财权。从浙江省直管县体制的经验来看,需要财政分权与行政分权相结合,事权与财权相配套,以事权确定财权,确保收支平衡。

第五,合理核定县的机构设置,调整各类机构人员配备。在现实中县里有些机构的设置已经不能适应经济和社会的快速发展需要,有些县经济非常发达,流动人口相当多,由于警力不足,治安管理工作跟不上,维护社会秩序方面有相当多的困难。因此,在省直辖县以后,必须改传统体制下的行政级别标准为经济社会发展指标标准,根据实际情况,由经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备,以期更好地为经济和社会发展服务。

第六,缩小省级政府管理规模和幅度,推进行政区划改革。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大,目前不少省级区划里县级单位有八九十个,多的一百多个,如四川、河北、河南等。可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量,至少应有 20个左右省级单位增加的空间。比较稳妥的是应重点考虑增加新的直辖市,比如逐步从大连、青岛、南京、厦门、武汉、宁波、深圳(广州)、西安、乌鲁木齐等选择都有一定的理由和基础。②

第七,调整县级行政区划设置,创新市制。由于我国的县级行政区划设置不科学,造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如,河北省与湖北省的行政区划面积都是 19万平方千米,而前者竟然比后者多出了 70个县级行政区,这显然是不够合理的。再如,目前全国 20万人口以下的县有 720个(其中不到 10万人口的县有 314个),有的县却拥有上百万人口,地方财政收入也达到了十几亿甚至上百亿元。可考虑通过少部分县升格为地极市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市制来减少层级。有学者建议可以改镇为市,从长远来看,这个设想值得重视和研究。

第八,在发展中解决前进中的问题,正确处理局部与全局的关系。如果将来实行行政体制省直管县,可能会带来区域司法体制改革的一些问题。但这有中国人民银行大区制管理和改革的经验,届时对司法体制的调整也不会有太大的阻力。如果省里感觉到管理有些困难,可以借鉴国外管理经验,组建跨界的区域性协调机构——都市联盟、城市联盟或相关地方政府联合组织。在省的领导下,调节城乡利益矛盾,自主协商、解决共同问题。同时也可设立无治所的派出专员,负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。总之,省直管县改革经过多年试点实践得到了越来越多的认可,但改革也会带来一些问题和弊端,需要在改革实践中逐渐解决。

[1]林毅夫.在剑桥大学马歇尔讲座上的讲演:发展与转型——思潮、战略和自生能力[N].文汇报,2007-11-5.

[2]魏礼群.建立促进城乡经济社会发展一体化制度[J].求是,2008,(20).

[3]迟福林.改革发展新时期的基本公共服务[C]//民生之路[M].北京:中国经济出版社,2008.

[4]戴均良.城乡大转型时期的思考[M].北京:中国社会出版社,2006.

[5]张占斌.省直管县体制改革的实践创新[M].北京:国家行政学院出版社,2009.

[6]孙学玉.强县扩权与市管县体制改革的必要性分析[J].中国行政管理,2006,(5).

[7]马凯.在国家行政学院 2008年秋季开学典礼上的讲话[Z].2008-9-4.

[8]谢良兵.省管县:“无为”之治[N].经济观察报,2008-9 -1.

[9]贾康等.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究, 2002,(2).

[10]薄贵利.稳步推进省直管县体制 [J].中国行政管理, 2006,(9).

注释:

①以往,各种文件更多的提法是“强县扩权”。2009年中央 1号文件提法是“扩权强县”。这两种提法虽然都是强调扩权,但还是有一定差异。前者更多地着眼于强县的扩权,而后者更多地强调通过扩权而强县。显然,后者更为准确和全面。

②借鉴中国历史和国外区划的经验,缩小省级政府的管理规模和幅度,合理界定中央与地方的事权关系,合理下放和配置权力,道理同汉朝贾谊《治安策》提到的“众建诸侯而少其力”的主张,能够减少和避免地方主义的出现,发挥中央和地方两方面的积极性。

ResourcesDeployment Giving Overall Consideration to Urban and Rural Regions and Level Reform of Local Government

ZHANG Zhan-b in
(National Adm in istration College,Beijing 100044)

To giving overall consideration to the social and economic development in urban and rural regions, it needs to adjust the way of public resources deployment,move down the authority of public resources deployment to the county,and move up the authority of giving overall consideration to public service to the province and central government.The policy of‘county administrated by province’may effectively reassign and display the enthusias m of county government,and advance the balanced development of the urban and rural regions.Now the reform conditions has become be mature,it needs to guide the reform according to different type,transform the government’s functions,make manifest the responsibility of the provincial and county government,release the authority,establish finance authority according to the affairs authority,check reasonably the county’s organ establishment,reduce the scale of the provincial administration,innovate the system,adjust and consummate the vertical administration system.

giving overall consideration to urban and rural regions;public resources deployment;county administrated by province;strengthening the county by enhancing its rights

D035.5

A

1674—0351(2010)01—0086—07

2009-11-28

张占斌(1962— ),男,吉林白城人,经济学博士,国家行政学院经济学教研部副主任、教授。

[责任编辑郭彦英]