中国政府采购范围制度及其制度协调

刘小川

（上海财经大学公共经济与管理学院，上海市 200433）

中国政府采购范围制度及其制度协调

刘小川

（上海财经大学公共经济与管理学院，上海市 200433）

我国《政府采购法》在采购资金、采购主体及采购对象范围制度方面，由于相关概念界定不清，导致实际操作中出现了很多困惑。本文认为，应根据我国国情，借鉴发达国家政府采购范围制度经验，调整政府采购资金范围，对财政性资金、混合型资金、地方债务及捐赠资金进行明确界定；合理划分政府采购主体范围，将国家机关、非营利事业单位、非法人团体组织列为一级采购主体，将营利性事业单位、法人团体组织、公共企业及委托一级主体的中介机构列为二级采购主体；对政府采购对象范围进行明确界定，以避免实际操作中出现歧义；对政府采购资金、主体、对象范围相互交叉的现象作出制度安排，并在《政府采购法实施条例》中进行规范。

政府采购法；采购范围制度；国际经验；采购制度协调

一、现行政府采购范围制度描述

一般而言，政府采购范围包括三个层次的分类标准，即政府采购的资金范围、主体范围与对象范围。我国现行政府采购范围制度界定如下：

1.政府采购资金范围指采购的资金来源、资金渠道等。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），我国政府采购资金范围是财政性资金。①对于中央单位的采购资金范围，《财政部关于中央单位政府采购工作中有关执行问题的通知》②（以下简称《通知》）进一步明确：“财政性资金由财政预算资金和预算外资金组成，财政预算资金是指国家财政以各种形式划拨的资金；预算外资金是指单位通过各种行政事业性收费、政府采购性基金、政府间捐赠资金等获得的收入，不包括单位各种其他事业收入。”

2.政府采购的主体范围（或称采购人范围）指采购方的组织性质、组织类别等。我国《政府采购法》规定的政府采购主体是“各级国家机关、事业单位和团体组织”。③《政府采购法》对采购人延伸范围也进行了相应的界定。对于同质主体转移的政府采购主体的规定是：“采购人的采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”。④对于非同质主体转移的规定是：“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”。⑤

3.政府采购的对象范围指采购目的物的属性、形式等。我国政府采购的对象范围指：“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。其中，货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。⑥

二、政府采购范围制度存在的问题分析

现行政府采购实际操作中出现的众多困惑，在很大程度上与政府采购范围制度的法律规定过于宽泛和不甚严谨有关。

1．关于采购的资金范围

（1）对财政性资金的界定过于笼统。从理论角度而言，财政性资金有广义、中义、狭义之分。广义的财政性资金不仅包括预算内资金、预算外资金，还包括与财政性资金相配套的单位自筹资金；中义的财政性资金指预算内资金和预算外资金；狭义的财政性资金仅包括预算内资金。我国《政府采购法》规定的资金范围是财政性资金，而这个财政性资金的确切内涵仅在《通知》中提及，规定财政性资金由财政预算资金和预算外资金组成，而且这一规定仅适用于中央部门，对中央部门以外的政府采购资金并没有约束作用，中央部门以外的政府采购资金范围依然相当模糊，执行中随意性很强。

（2）购买同一目的物的混合型资金界定模糊。混合型资金即采购资金中既包含财政性资金又包含非财政性资金。对于混合型资金是否应纳入政府采购资金范围，我国《政府采购法》没有相应规定。《通知》规定，只要含有财政性资金就应实行政府采购，即我国政府采购的资金范围包括混合型资金。但由于《通知》没有涉及财政性资金所占的比例，加之此规定仅适用于中央部门，对中央部门以外用于政府采购的混合型资金是否应纳入政府采购资金范围依然没有进行规定。

（3）地方政府的债务资金是否纳入政府采购范围。我国《政府采购法》规定的采购资金范围是财政性资金，而现实中地方政府用于兴建大量公共项目的资金可能是通过银行借款、向公众发行债券或其他融资方式取得的，如果把这些地方政府的债务资金划为非财政性资金，自然就不应属于政府采购的资金范围。但尽管这些资金不是来源于政府财政，却需要政府财政对这些债务资金承担最终责任，说到底就是要由纳税人来承担，这与狭义的财政性资金并无本质区别。因此，对于地方政府的债务资金是否应纳入政府采购的资金范围，应当有一个明确的法律界定。

（4）各类捐赠资金的属性界定不明确。以政府名义获得的捐赠资金属于预算外资金，我国对财政性资金界定笼统，并未明确这部分捐赠资金是否应纳入政府采购的资金范围。事业单位和团体组织所接受的捐赠资金属于非财政性资金，根据我国《政府采购法》相关规定的释义，这部分捐赠资金可以不纳入政府采购的资金范围，但由于这部分捐赠资金属于公共资金，与私人资金存在明显区别，将之排除在政府采购资金范围之外是否合理值得探讨。

2．关于采购的主体范围

（1）对事业单位的营利性与非营利性没有界定。事业单位指国家出于社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位的范围很广，从社会功能看，可分为三种类型，即承担行政职能的事业单位、从事公益服务的事业单位、从事生产经营活动的事业单位；从资金来源看，也可分为三种类型，即全额拨款型、差额拨款型、自负盈亏型。我国《政府采购法》仅仅规定政府采购的主体包括事业单位，却没有考虑事业单位的营利性与非营利性，导致实际操作中出现了困惑。例如，将营利性事业单位列入政府采购主体，其合理性就值得怀疑。

（2）团体组织界定模糊。我国《政府采购法》规定政府采购主体包括团体组织，而团体组织是一个内涵极广的概念，包括社会团体、群众团体、法人团体等多种类型，每种类型又包括很多种形式。因此，笼统地把所有团体组织都并入政府采购主体范围的规定过于模糊，有必要进一步明确团体组织的具体内涵。

（3）延伸采购主体的权责范围不清楚。延伸采购主体（或称二级主体）指政府采购的集中采购机构与有资格的采购代理机构。我国《政府采购法》规定，延伸采购主体也属于政府采购主体范围，但并没有对延伸采购主体的权责范围作出相应规定。

（4）接受财政性资金的非采购主体组织是否纳入政府采购范围。我国《政府采购法》仅仅规定国家机关、事业单位和团体组织为政府采购主体，而对于接受财政性资金的其他非政府采购组织，其采购主体地位如何界定并没有相应的规定。如果不纳入政府采购范围，必将有一笔巨大的财政性资金长期游离于政府采购范围之外，形成逃避行政监督的“避风港”；而如果纳入政府采购范围，又与现行法规相抵触。

3．关于采购的对象范围

（1）对货物范围的界定不全面。我国《政府采购法》对货物的界定并不全面，没有涵盖技术、专利和以知识产权为标志的一系列无形资产以及新兴的金融及其衍生产品等，而这些形态的产品在政府采购货物中占有一定比例，并且其地位会随着社会的发展变得越来越重要。

（2）对服务的界定模糊。我国《政府采购法》对服务采用了与货物和工程不一样的界定方式：对货物和工程的界定采用的是概括、例举法，而对服务的界定则采用了排除法。其表述为，除货物和工程之外的采购即为服务采购。可见，这样的界定并没有实质性含义。

（3）工程的范围标准不明确。我国《政府采购法》对工程的界定为“建筑物和构筑物”。一般来讲，建筑物指供人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所；构筑物指人们不直接在内进行生产和生活活动的场所，所包括的范围极广。我国《政府采购法》对建筑物和构筑物的内涵没有进一步的说明，因此政府采购中工程的范围标准是不明确的。

（4）混合型采购对象基本无界定。对于包含货物、工程、服务中两项以上的混合型采购对象，我国《政府采购法》中没有明确的界定与划分，所以在实际操作中无章可循。

三、有关国外政府采购范围制度的规定

尽管国外政府采购范围制度有很多经验值得借鉴，但考虑到国际组织及西方国家的体制和采购形式与我国存在一定差距，对于这些制度，我们应当有鉴别地加以学习和吸收。

1．国外政府采购的资金范围

西方发达国家对政府采购的资金范围通常没有明确的规定，其主要原因在于政府采购资金与政府采购主体的联系非常紧密，只要界定采购主体，其主体的资金必然是财政性资金。也就是说，政府部门不存在持有非财政性资金的可能性。从财政理论来看，西方国家强调公共财政，政府采购作为公共支出的一个重要方面，其资金来源偏向于公共资金概念，而不是仅仅局限于狭义的财政性资金。因此，可以认为西方国家对政府采购资金范围采用的是广义的财政性资金概念。

由于西方国家政府采购资金范围采用的是公共资金概念，其资金主要来源于财政预算，政府的自有收入很少。由此可见，西方国家的政府采购不存在我国政府部门所谓的预算外资金和混合型资金，因此中外有关政府采购资金范围制度的界定必然存在差异。

2．国外政府采购的主体范围

联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》第一章第二条对政府采购主体提供了两种选择方案：（1）采购实体指本国从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位或其任何专属机构，但……除外；（2）采购实体是指政府（或代表颁布国中央政府的其他词语）中从事采购的任何部门、机构、机关或其他单位或其任何下属机构，但……除外，另外颁布国可在必要时列入拟包括在采购实体定义之内的其他实体或企业或其类别。

世界贸易组织《政府采购协议》在附录中对政府采购主体进行了列举，具体如下：中央政府、次中央政府（含联邦制国家中的州和地方政府）和包括公用设施单位在内的其他采购单位（如供水、供电等公用事业单位，含受成员方直接或实质控制的单位及其指定单位），其中包括代理机构。

欧洲联盟《公共采购指令》对政府采购主体的规定是：中央、地方和地方政府机关以及公法所管理的团体（如水、能源、交通、通信等领域内提供公用事业服务的私营公司）或由指令所规定的其他公共机关。其中，受公法管辖的团体应具备以下特征：（1）为满足公众利益这一特定目的而建立的，不具有工业或商业性质的组织；（2）具有法律人格的机构；（3）大部分受到国家、地区或地方政府资助的单位；（4）受国家、地区或地方政府管理监督的组织，或设有政府行政管理或监督委员会且其半数以上领导成员由其任命的组织。

3．国外政府采购的对象范围

联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》规定，政府采购的对象范围是：“以任何方式获取货物、工程或服务。”其中，货物指各种各样的物品（包括原料、产品、设备以及固态、液态、气态物体和电力）还有货物供应的附带服务，条件是这些附带服务的价值不超过货物本身的价值；工程指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作（如工地平整、挖掘、架设、建造、设备或材料安装、装饰、最后修整）以及根据采购合同随工程附带的服务（如钻挖绘图、卫星摄影、地震调查和其他类似服务），条件是这些服务的价值不超过工程本身的价值；服务指货物和工程以外的任何采购对象。

世界贸易组织《政府采购协议》第一条第二款规定了政府采购的对象范围：“本协议适用于任何契约形式的采购，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买以及产品与服务联合的采购。”另外，其附录1中有5个附件，其中附件4为以肯定或否定方式列明的服务业，附件5专指建筑服务业。

欧洲联盟《公共采购指令》认为，政府采购的对象范围包括服务、货物和工程，其具体范围主要是从合同的角度对这三种采购对象进行界定。其中《服务指令》规定：公共服务合同指以金钱为对价，在服务提供者与公共当局之间签订的，以联合国关于政府采购产品标准和服务分类术语所界定的服务提供为目的的书面合同；公共货物供应合同指以金钱为对价，在供应者与公共当局之间签订的，涉及产品购买、租赁或分期付款购买（无论是否具有购买选择权）的书面合同；公共工程合同指以金钱为对价，在承包者与公共当局之间签订的，以工程或建设项目的完成为目的的书面合同，工程指建筑或土木工程的成果，整个工程本身足以履行一项经济或技术功能。可见，欧洲联盟《公共采购指令》所界定的政府采购对象的特点在于：首先，界定了受指令调整的合同的定义；其次，指出了某些排除适用的具体情形和某些应当适用的特殊情形；最后，对相应的合同估价作出了规定。

四、我国政府采购制度范围的协调思路

1．政府采购资金范围的调整

（1）明确界定财政性资金。我国《政府采购法》仅仅规定了政府采购的资金范围是财政性资金，但由于财政性资金含义笼统，需要进一步对财政性资金的范围加以明确界定，以免由于理解上的不同而产生歧义。根据前面的讨论，我国政府采购中的财政性资金取中性概念较合理，即包括预算内和预算外资金。为确保具体执行中的准确性，有必要在《政府采购法实施条例》中进一步对预算内和预算外资金加以界定，明确规定预算内和预算外资金具体包括的资金项目。

（2）混合型资金的界定。对于既含有财政性资金又含有非财政性资金的混合型资金，如果全部纳入政府采购的资金范围，那么当财政性资金所占比例很低时，显然会违背《政府采购法》所规定的财政性资金的本质体现；如果不纳入政府采购的资金范围，那么当财政性资金所占比例较高时，大量财政性资金将游离出政府采购的范围，不仅不利于财政性资金的监管，而且会给政府官员预留出巨大的“寻租”空间。从管理的便利性与操作的可行性来看，可以按照政府采购资金中财政性资金所占的比例，规定一个财政性资金占比的最低比例指标，对混合型资金作出量化界定。如果超出这个指标，混合型资金的项目应全部纳入政府采购范围；反之，是否纳入政府采购范围，可由采购人自主决定。

（3）地方债务及捐赠资金的界定。对于地方债务资金是否纳入政府采购资金范围，应视债权人的性质决定，如果债务最终由财政性资金来偿还，则债务资金理应纳入政府采购资金范围。对于捐赠资金是否纳入政府采购资金范围，应视受赠人性质决定，如果受赠人纳入了政府采购主体范围，则其所接受的捐赠资金理应纳入政府采购的资金范围。因此，地方采购主体单位的债务资金均应纳入政府采购资金范围，地方公共企业与营利性事业单位之外主体的捐赠资金也应纳入政府采购资金范围。

2．政府采购主体范围的合理划分

根据我国国情，政府采购的主体范围可分为一级主体和二级主体。可将国家机关、非营利事业单位、非法人团体组织列为一级采购主体，而将营利性事业单位、法人团体组织、公共企业以及受托一级主体的中介机构等列为二级采购主体。一级政府采购主体的采购活动，应全部纳入政府采购系统；二级政府采购主体的采购活动，可视其财政性资金占比及采购对象的情况，决定是否纳入政府采购系统。例如，公共企业采购主体地位的归属可视其财政性资金份额及社会影响程度决定，对于财政性资金所占份额较大和垄断性较强的公共企业可部分或全部纳入政府采购主体范围。

3．政府采购对象范围的明确界定

《政府采购法》明确规定政府采购对象为货物、服务、工程，但对其具体内涵的规定比较概括，为了在实际操作中不出现歧义，有必要在《政府采购法实施条例》中对货物、服务、工程进一步加以细化，明确界定这些对象所包括的具体范围。关于政府采购具体的对象范围宜采用列举法界定，特别是服务的采购范围，可利用列举法明确其具体包括的类别，使其内涵变得更加清晰，并与货物和工程的范围界定方式统一起来。

对于混合型采购对象，有必要在《政府采购法实施条例》中制定分类标准，以明确混合型采购对象所属的类别。分类标准可采用主辅功能标准、资金性质比例标准、产品行业分类标准等，或采用两种及以上标准进行综合判断。

4．政府采购范围交叉的制度安排

政府采购实践中经常会出现政府采购范围资金、主体及对象相互交叉的现象。对此，我们可以在《政府采购法实施条例》中予以规范。

（1）资金与主体的采购范围交叉。当财政性资金与非采购主体交融时，宜按资金比例标准纳入采购范围，即设定一个财政性资金占比的底线，只要超过底线均应纳入政府采购范围；当采购主体与非财政性资金交融时，原则上应全部纳入政府采购范围。

（2）资金与对象的采购范围交叉。当政府采购资金与对象交叉时，是否应纳入政府采购范围，其判断相对简单，即当财政性资金与非列举采购对象交融时，必须纳入政府采购范围；当列举采购对象与非财政性资金交融时，无需纳入采购范围。

（3）资金、主体和对象采购范围的交叉。对于资金、主体和对象采购范围三者交叉的情况，其政府采购范围制度协调的原则应该是：资金属性为首要考量因素，即只要使用财政性资金，原则上就需要纳入政府采购范围；主体属性为次要考量因素，即在资金属性确定的前提下，对于是否应纳入采购范围可进行适当的局部调整；对象属性为从属要素，可视政府采购资金属性与主体属性的情况进行归类。

注释：

①、⑥参见《中华人民共和国政府采购法》第一章第二条。

②参见财政部办公厅财办库[2003]56号文件。

③参见《中华人民共和国政府采购法》。

④参见《中华人民共和国政府采购法》第二章第十八条。

⑤参见《中华人民共和国政府采购法》第二章第十九条。

China's Government Procurement Scope System and the System Coordiantion

LIUXiao-chuan

（Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai200433，China）

The author believes that,because of the unclear identification in the PRC Government Procurement Law in terms of procurement capital,mainbody and object,there are so much misunderstanding in practice.The author puts forward that,in the light the current situation,first,we should draw lessons from the international experiences of government procurement scope system,adjust the scope of government procurement capital,and clearly identify the fiscal capital,mixed capital,local debt and donation capital.Second,we should rationally identify the government procurement mainbody,make the state organs,NPOs and other entity without legal personality to be the first level procurement mainbodies and FPOs,legal entity,public entity and the intermediaries authorized by the first level entities to be the second level.Third,we should clearly identify the scope of government procurement object.Forth,we should make system arrangement for the overlap scope of government procurement capital,mainbody and object,and standardize that in government procurement rules and regulations.

government procurement law；procurement scope system；international experience；procurement system coordination

F251.1

A

1007－8266（2010）03－0018－04

＊本文受上海财经大学“211工程”三期重点学科建设项目资助。

刘小川（1956-），男，重庆市人，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，教授，博士生导师，主要研究方向为财政理论、税收制度。

陈静