日本的区域经济政策及对我国的启示

■田庆立

日本始终贯彻以实现区域经济均衡发展为目标的开发战略，并辅之以相应的产业布局政策，逐步缩小地区间经济发展差距。日本的区域经济政策不仅考虑个别地区的开发问题，而且从全国的角度制定通盘考虑的发展规划，加大扶持落后地区的政策力度，协调解决经济布局中的 “过密”与“过疏”问题，注重社会基础设施建设，通过金融手段强化财政转移支付等。日本区域经济政策的实施使得其经济发展的区域差异明显缩小，区域协调发展为日本经济的持续稳定发展奠定了良好的基础条件。

日本区域经济政策的演进

日本于1950年制定了 《国土综合开发法》，作为地区开发的根本法，该法对有关国土和地区开发的审议会制度、全国和各地方以及特定区域的综合开发规划的制定和实施做出了明确规定。后来又相继制定了 《孤岛振兴法》、 《山村振兴法》、 《北海道开发法》等关于特定落后地区振兴的法律，《新产业城市建设促进法》、 《低度开发地区工业开发促进法》等关于对产业的空间布局进行引导的法律，以及《控制首都圈市区内工厂等新建法》、《工厂立地法》等限制大都市圈工业布局的法律。

在高速增长时期，为提高国际竞争力，日本大力发展重工业和化学工业。1960年，政府制定了旨在以重化工业的发展带动国民经济全面起飞的《国民收入倍增计划》，提出了建设太平洋工业地带的设想，并在1962年制定的 《全国综合开发计划》中明确指出： “工业的正确配置必须逐步向投资效果高的地区集中。”为了吸收重化工业企业在太平洋沿海工业地带内投资设厂，日本政府采取了对这些地区的公共设施优先投资的政策，不惜巨资在这些地区大兴土木、填海造地，建设高速公路和新干线以及大批世界一流的大型港湾和码头，形成了四通八达的交通运输网络，并出台了一系列减免税收和优惠政策。

20世纪70年代两次 “石油危机”促使日本政府采取一系列措施对产业结构进行调整。为了节省能源，产业结构从劳动和资本密集型结构逐渐向技术和知识密集型结构转变。1980年以后，日本进一步推行 “技术立国”政策，积极开拓新能源技术、工业机器人、生物工程等新产业领域，使生产知识密集型的高科技产品成为日本经济的主要支柱，这类产品的特点是质量高级化、体积小型化、工艺水平高、竞争力强。在新技术革命过程中，出现了一些新兴的高级技术产业群区，在具体地点的分布上仍具有集中现象。20世纪90年代以来，在九州南部的熊本、鹿儿岛、宫崎三县境内相继建立了以生产集成电路为中心的工业地区，九州成了日本的 “硅岛”。

1998年，日本制定了 “21世纪国土的宏伟蓝图——促进区域自立和创造美丽国土”的新战略，把恢复自然生态环境、改善都市人居环境、提高经济与国土质量作为战略目标，强调以国土均衡开发、丰富生活美化环境、向世界开放特别是向亚洲开放为主旨，构筑国土开发主轴线，力图促进西南、东北、冲绳、北海道等经济欠发达或产业布局“过疏”地区的发展，奠定日本国土均衡开发的基础。

日本区域经济政策的主要内容

1.日本政府制定扶持落后地区发展政策。为解决经济发展中产业向东京“一极集中”所产生的严重区域失衡问题，日本政府在国土综合开发的基础上，加强了地方开发，包括一般落后地区开发和特定落后地区开发。从总体上看，日本对落后地区的开发虽有一定滞后性，不可避免地遇到某些难以解决的问题，但也取得了明显成效，形成了一套比较完整的政策体系，特别是北海道和冲绳地区开发中的一些成功做法，为日本政府促进落后地区发展积累了有益经验。

1950年日本政府在中央设立了北海道开发厅，并于同年制定了 《北海道开发法》，包括开发计划的制定、计划推动的行政组织、预算编制程序和优惠政策措施等诸多内容，并视需要每年加以修订。根据 《北海道开发法》，日本内阁自1951年以来，先后制定并实施了六次 “北海道综合开发计划”，每一期计划都有明确重点和预期目标，第一期计划 （1952-1962年）的重点是交通、电力等基础设施建设和资源开发；第二期 （1963-1970年）是基础设施和产业振兴；第三期 （1971-1977年）是调整产业结构和发展社会福利设施；第四期（1978-1987年）是形成稳定的综合环境；第五期 （1988-1997年）是形成综合竞争能力；第六期 （1998年以来）是环境资源平衡发展和形成自立能力。

1972年5月15日，美国将琉球群岛的施政权返还给日本，日本随即设立冲绳开发厅，并制定了 《冲绳振兴开发特别措施法》，以拟定冲绳振兴与开发计划。冲绳共实施三期振兴开发计划，每期10年。其中第三期振兴开发计划（1992-2001年），大体上延续了前两期计划开发的方向，主要目标是缩小冲绳与日本本土的收入差距；充分利用冲绳的地理特征，活用其所具有的丰富的亚热带海洋性自然景观及特有的传统文化及历史遗迹，建设成具有国际规模的旅游地区，并借以振兴产业和文化，达到其自立发展的目的。

2.协调解决经济布局中的 “过密”与 “过疏”问题。日本将促进地区间均衡发展、消除经济布局中的 “过密”与“过疏”问题、缩小经济活动的地区差异作为区域经济政策的主要目标。日本在制定与组织实施区域经济政策过程中，成立了国土厅等专门机构，负责对政策做出权威解释，根据有关措施分配经济和社会资源，协调与其他政策的关系。中央和地方各级政府不仅从政府职能上高度重视，并且还根据经济社会发展到不同阶段面临的不同问题，积极调整政策方向，保持区域经济政策执行的连续性、稳定性和针对性。日本区域经济政策目标与其经济发展的不同阶段相适应，具有明显的阶段性。战后1950-1955年是日本经济复苏期，政府实施了特殊地区综合开发计划，区域经济政策的目标是整治河流、增产粮食和合理利用水资源。从1955年到20世纪60年代初，国家经济建设重点转向工业领域，太平洋沿岸成为日本经济发展的重点区域，区域经济政策的目标是建设“太平洋环带地区”，日本政府通过实施向重点地区倾斜的非均衡发展战略，促进了日本经济的迅速起飞。

1960-1974年，由于太平洋沿岸经济的高速发展，产业集中和大都市膨胀，造成了日本国土空间布局方面的失衡，出现了所谓 “过密”与 “过疏”问题。为了缓和区域发展不均衡的矛盾，政府先后通过了 “工业产地白皮书”及三个全国综合开发计划，区域经济政策的调控目标是加速建设 “过疏”地区，同时对 “过密”地区加以限制。从1974年起，日本又陆续制定了第四次和第五次全国综合开发计划，区域经济政策的目标仍是致力于消除经济布局的“过密”与 “过疏”问题，关注大都市圈与地方经济发展存在的差异，注重发展地方经济文化，创造良好的地方居住环境。

3.大力发展和完善基础设施建设。

大力建设和完善交通系统是日本政府缩小地区差异的重要措施。日本政府不断强化交通建设在促进落后地区发展中的作用，中央和地方政府的财政支出很大部分用于落后地区的交通体系建设。地方政府主要负责城市间的干线和支线的道路建设；中央政府成立的由国家控股的 “道路公团”，则重点投资建设跨地区的干线道路和高速公路。随着日本高速公路不断向边远落后地区延伸，加强了这些地区与大都市圈的经济联系，为推动落后地区的经济发展发挥了巨大作用。

日本政府在颁布所有有关地区开发的法律法规中，几乎都对基础设施的建设做出了专门规定，明确提出对这方面的投资予以资金保障，并在税收和贷款上给予优惠。基础设施投资在日本政府财政支出中占有极高的比重，约占40%~50%。考虑到落后地区基础设施建设的需要，日本公共设施建设特别补助率较高，如北海道河川整治、国道及港口建设由中央特别补助达80%以上，冲绳河川、河堤、治山、海岸、港口及机场等建设的国库特别补助率高达90%以上。同时，政府还通过各种法律法规，大力鼓励私人企业和财团法人进行基础设施投资建设，拓宽资金筹措渠道。

4.加大金融支持力度。第一，强化财政转移支付对落后地区的援助作用。市场经济国家一般采用财政转移支付手段，以直接或通过商业贷款贴息的方式，加强落后地区的基础设施和公共服务工程建设，缩小地方政府所提供的公共服务水平的差距。日本中央财政占总财政收入的70%，其中大部分拨付给地方政府，并适时调整投入力度和方向。在鼓励重点地区发展时期，主要拨付给重点开发地区；在解决区域发展不平衡时，主要拨付给落后地区。第二，加大对落后地区的金融支持力度。日本地区开发金融是政策性金融的重要组成部分，在贷款的发放上以促进特定地区的产业发展为直接目的，贷款对象限定于特定地区的企业或法人。日本通过政府的金融机构以优惠贷款方式向落后地区提供援助。同时在政府金融体系的10个公库中，设立两个直接服务地于落后地区的开发公库，即“北海道东北开发公库”和 “冲绳振兴金融开发公库”。

日本区域政策对我国的启示

1.中央与地方各司其责。在落后地区的基础设施和基础工程建设中，中央和地方政府应各尽其职、各负其责。对于跨省区的基础设施建设，包括连接各省区的铁路、高速公路等交通干线、电信干道，跨流域的水利设施，生态环境保护建设，基础教育，以及各省区内部重大基础设施项目建设，主要由中央政府投资建设；对于各省区内部一般基础设施建设，以各省区为主筹资建设。这样，既可以为落后地区发展创造良好的投资环境，又能够明确地方政府的责任，调动地方政府的积极性。

2.健全区域开发金融体系。我国有必要在强化中央政府财政的基础上，以科学合理、透明规范为原则，加快建立规范的财政转移支付制度，保证地方政府能够为本地区居民提供一定水平以上的公共服务。与此同时，要加强金融支持配合的力度，提高国家政策性银行资金用于中西部地区的比例，支持政策性银行和商业银行开展为西部开发服务的金融业务，探讨成立专门的区域性开发金融机构的可行性，规范和适应金融体制改革的需要。

3.加强立法，注重长远规划的制定。日本的区域经济政策在实施过程中，不仅在不同阶段都制定了详细的发展规划来保证目标的实现，而且充分运用立法手段以确保区域经济政策的连续性。日本的全国综合开发计划确定了全国国土整治与地区发展的总体方向和大政方针，不仅是各级地方编制中长期计划的重要依据和指南，而且是国民了解政府关于区域发展政策的重要途径，有利于引导地方和企业的投资方向，避免盲目建设。我国应充分借鉴日本政府在区域经济政策立法和长远规划制定方面的成功做法，对于我国完善政府主导型的区域经济政策，促进区域经济协调发展，有着特殊重要的意义。

参考资料

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