制度变革中的社会公平与地方政府限度
——以集体林改为分析中心

李 钢

(华中师范大学,湖北 武汉 430079)

制度变革中的社会公平与地方政府限度
——以集体林改为分析中心

李 钢

(华中师范大学,湖北 武汉 430079)

集体林改;效率与公平;地方政府限度

效率与公平问题一直是国家在制度变革中需要面对的核心问题,而地方政府作为国家改革政策的阐释者与执行者,对改革路径的选取具有至关重要的决定作用。因此,如何规避地方政府在执行改革政策的过程中受到非公共利益偏好的影响,避免地方政府的自主性权力异化为社会强势阶层对弱势阶层的剥夺,从而保障制度变革中的社会公平,理应成为此次集体林改的应有之义,否则,改革过程中释放的利益将难以得到合理的分配,矛盾与纠纷也会随之显性爆发出来。

始于 2003年的南方集体林权改革一直被众多人认为是我国乡村的第三次“土地革命”而被赋以重大含义和使命。改革作为制度和体制变迁就意味着利益格局的重新调整与分配,因此改革的核心问题就是解决效率与公平的问题。从一般学理意义而言,社会公平与经济效率是一对具有矛盾的两个面相,许多国家的改革都希望二者兼得,因为两者对于经济与社会发展具有同等重要的意义,效率有利于经济的发展,社会公平有利于维护公民的尊严与社会的稳定。而“政府是竞赛规则的制定者,又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[1]因此,通过相应的法律与制度去规范改革中政府行为的限度,对于以上矛盾的协调具有重要的现实意义。

一、制度变革中效率与公平的路径抉择

我国上世纪八十年代以降的系列社会改革,无疑是对过往全能主义社会的某些矫正。一方面,是从革命话语时代转换到发展话语时代。发展被认为是解决当时及之后中国社会问题的根本出路。“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力。”“发展才是硬道理”。[2]另一方面,为了实现经济效率国家开始实行生产要素的多元所有制度,生产要素的支配和使用权随之向各类企业或私人个体转移。这就是新制度经济学家所推崇的用明晰产权的手段来提高社会资源利用效率的路径。市场不再被贴上资本主义特有标签而遭到拒绝与否定,而是把它视为各生产要素的基础性配置方式。产权界定和资本引入等市场化手段成为现代国家促进经济效率的主要策略,经济效率也成为各级政府执政合法性的一个重要源泉。其实,这是现代国家发展的普遍路径选择,有学者认为日本政府战后发展经济而制定的指导方针可以概括为四个方面,一是经济优先;二是经济效益优于社会效益;三是企业优先;四是战略产业优先。[3]公平与效率这两个面向中效率最终成了优先的选择。

这样的改革路径在此次集体林改中得到了重现。国家关于此次林改的一个重要目标就是提高“三林”的效率。当前主要分布在华东、华中、华南、西南本地条件较好的集体林的亩均蓄林量却只有国有林的一半,另外我国耕地的亩均产值是 680元左右,而林地只有 22元,不到耕地使用效率的二十分之一。因此国家希望在林业“三定”和分类经营的基础上,进一步明晰集体林木所有权和林地使用权,放活经营权,搞活处置权,确保收益权,解放林业生产力,发展林区经济,促进林业资源的优化配置和各种生产要素向林业的有序流动。增强林业的效率成了此次国家新集体林改的一项重要视角。国家在政策文本中规定“在依法、自愿、有偿的前提下,林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。”[4]由此我们可以看出,按照国家的效率逻辑,林改一条重要的路径还是要走规模化、专业化、集约化的高效率经营之路。国家希望通过“家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式,创建一批新的林业经营实体,充分发挥市场对林业资源配置的基础作用,促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力经营的大户合理流动,不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。”[5]这是我国三十年来改革政策中把产权界定和资本引入等市场化手段作为促进社会发展与提高经济效率的模式复制。

正是因为出于对效率逻辑中产权手段的维护和资本地位的保护,体现国家在这一改革路径的稳定性和连续性,中央国家在此次集体林改中提出了三维护的政策,政策规定“已经承包到户或流转的集体林地,符合法律规定、承包或流转合同规范的,要予以维护;承包或流转合同不规范的,要予以完善;不符合法律规定的,要依法纠正。”[6]F省在《关于推进集体林权制度改革的意见》的规定中也强调必须坚持“三维护”政策。“三维护”政策也就是说对已明确林权的予以维护,不打乱重来或借机无偿平调;对在改革前签订的合同,只要是符合国家法律政策,转让行为规范,合同真实有效并依约履行的,均予以维护;对合同有不完善和不规范的地方,也采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范,尽量维护原业主的利益。“三维护”政策的实施实际上把林改之前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改之外。[7]而据笔者在实际的调查中了解到一些村庄的集体山林在林改前已经流转了百分之七十到百分之八十之多,有的个别村庄的流转量可能会更高。①这使得很多林农在此次集体林改中实质上并没有分到山林,反而以前拥有的一些传统集体福利却随之散失,例如原来家庭的薪材和建材可以从集体山林中无偿或低价获取。改革的利益分配出现非均衡性,矛盾和纠纷相应产生。

但是,可以肯定是国家推行集体林改的初衷并不是如此。因此,在各项改革时国家又往往必须同时坚持社会公平的价值逻辑。中国传统思想中一直根植着“公有共享之世”的大同观念。既然人“同此圆首方足之形,同在一种族之中”就应该“至平等也”。[9]中国共产党在革命时期的成功很大程度上正是其政策主张暗合了广大下层民众的这种传统价值观念,毕竟“社会主义不是少数富起来,大多数人穷,不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。”[10]因此,现代国家主导的改革又必须符合平等、公平的传统价值逻辑,维持小农均有的产权制度。所以,中央国家的集体林权政策又继续了坚持农村当前的基本经营制度,确保农民平等享有林地承包经营权。它规定集体林权改革是“在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。”[11]如果仅从这个意义上来看它只是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸,通过“二到三还 ”、“三均”的途径使初始产权向个体林农转移,将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户,确保集体经济组织内部成员平等享有集体山林的权益,通过均山来达到改革的均利目的。

二、地方政府限度与社会公平的案例分析

效率与公平的代替关系使国家在进行社会、经济改革制度设计时面临两难的境地。但是政府作为改革政策的阐释者与执行者,对改革逻辑与路径的选择有着重要的决定权。正如研究官僚政治的鼻祖马克斯·韦伯所言“在一个现代国家里,真正的统治者既非在议会的演说里,也非在君主的告示里,而是在日常生活中行政管理的处置上,发挥作用,它必然的和不可避免地掌握在官员的手中。”[12]我们知道,在现代的政治结构中政府权力是相对独立的,制度化的权力结构不可避免地受到非制度化因素的影响,政府在制定公共政策的过程中也可能受到非公共利益偏好的影响。并且,随着政府权力无限发展所造成的自主性限度,政府权力发展越专门化,就越可能产生自身的特殊利益,政府权力机构在制定和运行公共政策的时候就可能受由政府机构和人员自身特殊利益的所决定的政府偏好的影响,从而导致政府官员把公共政策的制定当作是实现自己的个人利益和晋升的手段,而不是社会利益的最大化。正如布坎南所论述的,政府是由具有自利性质的理性人组成,所谓理性“就是个体追求某种工具价值的最大化。”[13]因此,在集体林改过程中如何有效的规范政府行为的限度成了良好协调公平与效率问题的重要因素,否则,改革过程中释放的利益将难以得到合理的分配,矛盾与纠纷随之显性爆发出来。

J省 T县是处在赣西山区的一个只有 14万人口的小县。总面积 1548平方公里,其中 87%是山地。2008年全县有商品林 133万亩,公益林 75万亩,活立木储量 947万立方米,活立竹 4495万根。2007年,全县有竹木加工企业115家,实现税收 1058.8万元,占全县财政收入的 10.6%,纳税过百万的企业分别有 L等三家公司。其中 L公司是2004年县委、县政府以招商引资的方式引入 T县的细木工板加工企业。L县县委、县政府为了发展县域经济,做大县财政,于是在当年 5月和 T公司签订了项目投资协议。T公司提出收购 L县内十万亩杉木林作为原材料基地。县里随即下发文件鼓励林地流转,并派遣了国营林业公司和林业站的工作人员陪同绿海公司一起进村收购。但是由于国家在江西试行林改的精神刚刚下发,许多林农都想自己经营,再加上 L公司开出的七到八十元每亩的价格偏低(据当地相关人士评估,当时的山林市场价格在 400元左右),所以收购遇到了较大阻力。于是县里召开会议下达行政命令,要求各乡镇向村、组传达县里精神,做好村民工作,协助 L公司的山林收购。县里通过对村民的政策压制(如果村民不转让就将其山林划归生态林)、利用公务员的亲属关系,对村干部的利益鼓励 (为村干部买养老保险)最终帮助L公司在两年内成功收购到 7.8万亩山林的经营权。并且,由于县委、县政府的关照,L公司在该县享受着众多的特权,例如减免税收、增加林木放行量等优惠政策。

2005—2007T县主要两家细木工板加工企业年放行量与上缴税收统计表②单位:立方米、万元、元 /方

从表中我们可以看出 L公司年放行量占了 T县总林木放行量的相当大的比重,它的每立方米林木上缴税负又要远远低于同行业的 H公司。除此之外,L公司的护林人员甚至还拥有对嫌疑的盗伐者没收林木、扣押车辆、罚款等行政权力。

由于当地政府的种种庇护,以及林改后林木价格的大幅上涨 (林木价格从当初每方 240-260元上涨到现今的每方 500-520元,林地价格从当初的每亩 400元左右上涨到2500元,而绿海每亩只用 70-80元就从村民手中购得),L公司无疑是获得了此次集体林改的极大的利益,而村民所获甚少。加上 L公司为尽快收回成本,采取“剃光头”的做法,超计划采伐,掠夺性经营也对当地的生态造成了破坏,水土流失,水库的蓄水能力下降。村民心里的抱怨和不平衡感随之产生,盗伐绿海林木的行为从最初的偷偷摸摸到后来的公然为之,村民的道德天平也开始反倾,从过往的不齿偷盗到如今的拥戴偷伐。因此,L公司护林人员与村民的冲突时有发生。2008年 10月 23日,L公司护林人员声称 D镇 S村村民盗伐了他们公司的林木,要没收全村砍伐的林木,遭到村干部及村民的反对,双方发生冲突并不断升级,最终多名村民被 L公司护林人员及找来的帮手打伤和砍伤,其中包括前来调解纠纷的 D镇镇长。10月 24日上午 8时许,S村 150余人来到 L公司,要求讨还公道,10点左右,围观群众达到数千,一场打砸 L公司的群体性事件随即爆发,闻讯调来的特警也未能制止,并有 3员特警在事件中受伤,L公司的办公设备被全部砸毁,三辆警车被推翻,四辆公司轿车被毁坏。③

显然,这是一起由于政府行为超越规则限度从而造成改革利益分配不公所引发的群体性事件。政府代表着国家的行政权力,事件过程中它的加入,使本就处于市场博弈劣势的林农更加散失了进行价格谈判的话语权。正如美国学者阿瑟·奥肯在他研究公平与效率的著作中论述到,“有些大获市场奖励的人,用金钱来谋取额外的权利帮助,而这些权利本应是平等分配的,这就与人类尊严和相互尊重的民主价值观相冲突。”[14]实质上政府本该是的社会矛盾的调节者和法律的维护者,由于超越其自身行为的限度,用强制的行政手段迫使广大林农转让改革中获得的林地,从而蜕变成利益的直接相关者,这直接导致了政府在处理事件时的合法性程度降低,最终造成了群体事件中警察权威失效的局面,以及社会秩序失范的结果,使得在改革和利益分配过程中一旦出现矛盾和纠纷,个体公民就会通过上访的方式求助于更上级政府或中央国家,甚至引发严重的群体性事件。

虽然,具有自主性权力的政府更容易通过单向强制性权力聚集社会资源来促进经济的发展,但是也同时支付了高额的社会成本;当这种强制性权力超出社会的承受张力,其经济效益的边际效率也会降低或者消失。因此,我们必须清醒的认识到,“既存在着市场失灵,也存在着政府失灵。当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了。”[15]其中,政府失败的制度性表现:一是政府管制,二是寻租,这二者都是常见的政府超越其规范限度的行为。从法理上来说政府的自主性权力应当用来保证公共利益的实现,但是,由于在现实状况中所有社会阶层不可能出于完全平等的地位,在缺乏有效保护弱势阶层规范制度的情况下,强势的特权阶层就可能利用政府的自主性权力谋取有利于自己的社会资源分配,政府的自主性权力就会异化为强势阶层对弱势阶层的自主性权力。在上述的案例中,L公司的法人代表相对单一个体的林农来说无疑属于较强势的阶层,因此,他们可以通过各种方式影响 T县的地方政府官员,从而可以以较低的价格收购山林,少交营林利税,多获采伐指标,并且还拥有了市场个体本不具有的行政处罚权力,最终让自身得到更多的利益,而众多林农在集体林改中获得的应有利益却被这一组合的强势力量剥夺了。另外,政府自主性权力对公共利益的偏离,即政府无限自主所带来的政府权力的过分膨胀,是产生政府腐败的主要根源之一。所以,政府发展过程应该是一个既创造出动力也设定约束力的过程。即通过政府权力的制度化发展,使政府权力实现统一与结构的完善,从而形成真正独立的公共利益,政府继而制定符合公共利益的公共政策,使政府权力的自主性向规范性、有限化方向发展,以克服政府权力的随意性。

三、有限政府的建构与社会公平的实现

学界的一般看法,社会公平问题较多的是规范问题而不是实证问题。但是,在具体的改革实践中这对存在张力的面向的取舍却直接关系到不同主体的切身利益及价值取向。因此,有学者把不同的利益主体对此次集体林权改革的态度概括为“两头热中间冷”。[16]即省级以上政府和林农对林改热心,中间层级管理者对此次林改态度冷淡。显然,中央国家是此次集体林改的积极推动者,这从国家重要领导人对林改的关注程度,以及中央政府关于林改出台的一系列政策文件中就可以洞悉出来。中央国家在此次林改中兼含着双重的目标逻辑。一方面,国家希望借用市场规则中的产权手段、资本效力、规模效应来提高林业的效率。另一方面,国家又得兼顾大同、公平这些传统社会与社会主义社会的价值逻辑,通过“均山”、“均股”、“均利”的方式使每一位林农个体都能共享制度改革中释放出来的利益,于是乎“效率优先,兼顾公平”成了国家处理改革中公平与效率问题的最终路径选择。但是,我们从此次集体林改引发的类似两个案例中的一系列冲突事件中可以得出这样的结论,没有公平的效率终究会大打折扣或者根本就无从论起。在这一路径下的集体林改反而使以前隐含的社会矛盾显性化了,激化了基层政府、公民个体、资本所以者关于改革中对利益分配格局不同取向的矛盾,从而引起了一些群体性事件的发生。国家该如何取舍改革中的公平与效率问题,化解它们之间的内在矛盾,如何突破自由主义经济学派所设定的发展路径,探索出中国自己的发展模式,可以说这不仅仅是集体林改的课题,更是中国未来长远改革发展的课题。其实从国家的长远利益上来看,经济效率与社会公平是相辅相成的两个因素。一方面,没有经济效率就很难实现社会公平,但是,换一个角度来看,没有社会公平,也不可能长久维持经济效率。

客观的说中国改革开放三十年之所以能取得如此巨大的成就,与政府这个核心能动者[17]的作用关系密切,正如阿瑟·刘易斯所言“如果没有一个高瞻远瞩的政府的积极推动,没有一个国家能够在经济上取得进展。”[18]改革三十年来,各地方政府在促进本区域经济发展中起着规划、引导、组织、服务、管理等众多不可替代的作用。集体林改的过程中也是如此。但是,“在常识意义上,政府的掌控者完全可以利用他们控制的权力,违背那些把权力委托给他们的人的意愿,谋求他们自己的利益”[19],制造我们所熟悉的“寻租”现象。“自国家产生以来,国家权力或代表国家的政府权力与个人权利的矛盾一直是权力运作中的主要矛盾。”[20]这些“理性的公共人”也制造出了利益部门化、权力寻租、腐败等众多的负面“政绩”,并且通常遗忘自己行为的限度。如 T县政府,从集体林改的利益调节者的身份转换到利益参与者的角色,这不仅会侵害公民个体的利益,引发社会冲突和矛盾,也会降低地方政府统治的合法性基础。这从林改上访者动不动就要找总理亲自处理矛盾的话语中就能折射出来。通过论述我们可以看出,政府权力自主性的增强有利于克服政府的软弱无力状态,有利推动社会经济的发展,但是,政府权力自主性的增强也容易造成政府对社会的淹没、政府对公共利益的偏离以及政府体制中腐败形象的滋生。政府权力自主性无限增长所带来的种种后果,要求我们变政府权力的无限自主性机制为相对自主性机制,这种相对自主性的边界就是政府的限度,即通过规则与法律,实现对政府权力制度化、程序化、民主化约束,毕竟“重要的是政府活动的质,而不是量”。[21]总而言之,政府权力的限度在于政府权力所代表的公共利益的独立性,就是说,政府权力所代表的利益与社会各种形式的特殊利益相脱离。这就要求践行这样一种原则,政府权力所代表的公共利益是政府权力制度化、民主化所赋予的社会利益,而不是政府组织自身或特殊利益集团的利益,从而使得政府在践行改革和制定公共政策的实际过程中与政府理应代表的公共利益相一致。

[1] [美]米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].北京:商务印书馆 1988年版:p16.

[2] [10]邓小平文选 (第 3卷)[M].北京:人民出版社 1993年版:p63、364.

[3] 魏礼群.国外市场经济的宏观调控模式与借鉴[M].北京:中国计划出版社 1994年版:p44.

[4] [6][11]中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见,2008-6-8.

[5] 雷加富.集体林权制度改革是建设社会主义新农村的重要举措[J].东北林业大学学报,2006(3):p1-4.

[7] 朱冬亮.集体林权制度改革中的社会排斥机制分析[J].厦门大学学报,2007(3):p31-35.

[8] [古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆 1983年:p48.

[9] 康有为.大同书·甲部[M].北京:三联出版 1998年版:p93.

[12][德]马克斯·韦伯著.经济与社会[M].林荣远译.北京:商务印书馆 1998年版:p736.

[13]汪丁丁.经济学理性主义的基础 [J]社会学研究,1998年(2):p23-35.

[14][美]阿瑟·奥肯.平等与效率 [M].北京:华夏出版社 1987年版:p1.

[15][美]萨缪尔森:经济学[M].高鸿业译,北京:中国发展出版社 1992年版:p1189.

[16]张红霄、张敏新.刘金龙.集体林权制度改革林权纠纷成因分析——杨家墟村案例研究[J].林业经济,2007(2):p12-15.

[17]杨雪冬.市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位[M].郑州:河南人民出版社 2006年版,p190.

[18][美]阿瑟·刘易斯.经济增长理论[M].北京:商务印书馆1983年版:p463.

[19][美]约拉姆·巴泽尔.国家理论——经济权力、法律权利与国家范围[M].钱勇等译上海:上海财经大学出版社 2006年版:p9.

[20]吴丕.政治监督学 [M].北京:北京大学出版社 2007年版:p142.

[21][英]弗雷德利希·冯·哈耶克.自由秩序原理[M].北京:三联书店 1997年版:p281.

〔注 释 〕

①这与“林业三定”推行的程度有密切关系,如果“林业三定”政策实行的比较彻底,村民的自留山和责任山所占的比重就会大些,相应村集体流转出去的山林就可能相对较少。②数据来源:T县人大、县政协联合开展生态林业产业专题调查报告。③案例来源于课题组的实证调研资料整理。

F014

A

1008-5955(2010)02-0045-04

2010-01-12

本文是国家社会科学基金项目“集体林权改革后的中国乡村治理状况”(项目批号:08BZZ040)的阶段性研究成果

李 钢 (1974-)湖南郴州人,政治学硕士,华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员,研究方向为:国家转型与乡村治理。

(责任编辑:黄效融)