论我国节约型政府建设的路径*

王建莲

（南京行政学院 江苏 南京 210001）

改革开放以来,在历次行政管理体制改革和政府机构改革中,我国中央政府都把降低行政成本作为改革的重要内容,虽收到一定效果,但行政成本过高、行政支出增长过快的现实,使行政成本控制面临诸多困难。降低行政成本,建设节约型政府越来越受到全社会的普遍关注,也成为目前各级政府管理面临的重大课题。

新制度经济学家科斯指出：“政府行政机制本身并非不要成本,实际上,有时它的成本大得惊人。”[1]本文所述的行政成本是狭义的范畴,即是指政府在行政管理中为完成一定行政行为所消耗的人力、物力和财力的总和,它是政府在行政活动中行使行政职能的必然产物。但行政成本并非都是合理的,就经济而言,它要求政府在公共管理活动中,用最少的人力、财力与资源取得优质的公共服务。节约型政府就是指用尽可能少的行政成本,以尽可能高的行政效率来为社会和公众提供尽可能好的公共产品和公共服务的行政组织。在预算不变的前提下,政府机关用于自身消费或自我服务的资金愈少,用于公共服务的经费或资金就愈多,所取得的行政绩效愈高,反之亦然。笔者认为,深入推进节约型政府建设必须从以下几方面入手：

一、强化党政干部成本意识,树立节约理念

长期以来,我国一些政府机关及其公务员成本意识缺乏,节约理念淡泊。政府本身的非盈利性和公共物品垄断性的特点,使得政府的投入与产出相脱节,成本与收入之间缺乏紧密的联系,这就使得政府在客观上缺乏降低成本的内在动力。随着我国综合国力的增强和生活条件的改善,受享乐主义、拜金主义等一些腐朽思想的影响,社会上出现了超越现实、盲目攀比的畸形消费；斗富摆阔、一掷千金的奢靡消费；过度包装、极度美化的蓄意浪费；“长明灯”、“长流水”的随意浪费等现象。在这些不良现象中,“大款”、“公款”充当了主要角色。任何浪费都因人而产生,浪费者所掌握的公共资源越多,其所造就的浪费也可能越大。经济学开山大师亚当·斯密曾说：“地大物博的国家,固然不会因私人奢侈妄为而贫穷,但政府的奢侈妄为,却有时可能把它弄得贫穷。”[2]在当今政府鼓励大力发展低碳经济时代,机关一把手一人一间办公室；几位领导同去一地开会或参加活动一人一车,“一顿饭,一头牛；屁股底下一幢楼”等等成为公众诟病,改革积弊成当务之急。

首先,培养公务员的成本意识、节约理念和行为习惯。意识是行为的先导,节约型政府建设的重要前提取决于政府公务员能否养成勤俭行政的理念。节约是中华民族的传统美德。《墨子·体过》中说,“俭节则昌,淫佚则亡”。《论积贮疏》中有言,“用之亡度,则物力必屈”。诸葛亮说：“静以修身,俭以养德”。唐朝诗人李商隐写下了“历览前贤国与家,成由勤俭败由奢”的著名诗句。明代朱柏庐在《治家格言》中写道：“一粥一饭,当思来之不易；半丝半缕,恒念物力维艰”。在古人的眼里,节约既是修身养性所必须,同时也与国家、民族的命运紧密相连。古人尚且有如此境界,作为现代国家公务员更应自觉从自身做起,从珍惜点滴资源做起；节约每一度电,每一升油；注意每一个节约环节,堵塞每一个浪费漏洞；大到开会派车,小到笔墨纸张,都应该渗透进低碳的理念,摒弃竞相攀比摆阔气的不良风气,带头树立崇尚俭朴、浪费可耻、节约光荣的优良传统,引导全社会形成合理消费、适度消费的良好氛围。当前政府转型的目标是建立公共服务型政府,由此意味着政府与公民之间服务与被服务的关系——政府提供公共服务,公民依法缴纳税收。从这种角度来看,政府节约与否直接反映出对待纳税人的尊重与否,体现出对纳税人的税金以及蕴涵于其中的劳动价值的尊重。因此,节约型政府的意义并不在于单纯节能降耗,更是体现出了一种以人为本的人文关怀,而节约型政府在有效降低公共服务成本的同时,还将有助于不断提升其自身的服务质量,实现公共服务最大化。

其次,健全行政绩效考核制度,将行政成本纳入政府考核指标中,作为政绩考核的重要内容。我国政府绩效评估过多注意行政结果,而不注重行政成本消耗,缺乏综合考虑各种社会资源消耗的全局意识,难以有效控制行政成本。新的绩效评估制度要改变那种以数量扩张为标准的模式,评价时应以行政成本与行政净利的比例大小和其他服务对象的满意度作为基本标准,综合考虑环保、资源消耗等因素。建议把行政费用占G DP和财政支出的比重、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政费用的控制指标,列入政府工作计划和报告,建立既注重政府职能实现程度,又注重纳税人满意程度；既注重行政结果,又注重行政成本的政绩考核体系和赏罚分明的约束和激励机制,激发和保护政府官员节约和用好公共资源的积极性。把行政费用控制责任落实到具体的人,接受人大、政协和公众的监督,强化政府浪费的责任主体和责任机制。同时,把绩效考核结果作为行政人员职务升降、奖惩的主要依据。

二、强化财政预算的刚性约束,推行预算公开

我国现行财政预算制度的不够规范,导致财政预算约束软化。本来预算经人大批准后政府无权任意改变,实际上政府部门不严格执行预算的情况屡见不鲜,预算执行弹性化和容易变通的特点为官员大手大脚地花钱提供了便利。此外,我国地方政府普遍存在大量预算外资金,这部分预算外资金在财政不透明和缺乏监督的条件下,预算外资金来源的广泛性、使用的随意性和隐蔽性等特点容易导致政府发生更多的浪费行为。财政预算体制存在漏洞,在客观上鼓励人们多花钱。行政成本偏高不但得不到控制,反而成为提高下年度预算拨付的理由,使行政成本具有膨胀的趋势。财政资金在使用过程中缺乏严格的考核和评价制度,各级人民代表大会及其常委会对财政预算的审查和监督作用发挥得不够。健全财政预算制度从以下两方面入手：

首先,政府各部门的机构设置、人员配置和经费使用,必须在预算的范围内进行。行政预算必须由各有关部门提出后,经编制部门审核,报国家权力机关详细审议后批准。任何个人、任何机关在未经国家权力机关重新审议并同意之前不得作任何更改。坚决纠正手中握有资金权力的人随意批拨财政资金的现象。改革预算管理,把预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内,形成真正完整统一的政府预算。积极推进收支账目公开等制度,接受社会监督。对所有具备行政收费职能的部门和单位,必须严格执行国家关于“收支两条线”的规定。要严格政府运营过程所必须的各种建设项目的审批和监督。健全对行政成本的监督机制应做到三点：一是在行政系统内部建立“半垂直”的监督管理体制。行政首长往往是浪费行政资源的主要责任人,可以考虑建立省以下行政监察部门垂直管理的新体制。二是在行政系统以外建立多层次、多渠道、网络式的监督结构,使监督发挥整体效应。三是财政部门要强化自身监督管理,建立健全内部管理机构之间相互制约、相互监督的运行机制,加强财务行政的控制监督职能。

其次,促进公共财政决策的民主化。建议改进和健全听证会制度,使社会各阶层的利益诉求得到充分的表达和尊重,适度缩小政府在公共财政决策中的自由裁量权,形成社会各阶层共同参与公共财政决策的格局。各级政府应推行预算公开,除了涉及国防和国家安全而需要对外保密的少量内容外,各级政府和各个政府部门的财政收支计划,都应以各种形式向社会公众公开。要建立部门绩效预算公示制度和审计结果公告制度。可要求部门在编制决算的同时,编制年度绩效报告,反映部门年度预算事业发展目标的完成情况,经财政部门审核后,报全国人大通过,并向社会公布。推行部门决算审签制度和审计结果公告制度,做到政府向人大常委会提交决算草案前,本级部门决算经过审计机关审计并由审计长签署意见,审计结果向社会公告,接受社会监督。预算编制和执行的过程要扩大公众参与,推行参与式预算,推进预算决策的公开化,公众可以参与讨论预算资金的分配,要重视预算听证会的作用,扩大预算听证的范围。通过提供充分的信息,使人民能够对政府的财政管理活动行使监督权。

三、强化政府采购的标准化管理,实施标准控制

2003年我国《政府采购法》实施,但只以规范采购过程为主,基本处于采购人需要什么、采购机构照单采购的简单购买阶段,缺乏对采购人单位需求规制的约束机制,确定采购什么、采购多少等,基本没有明确的法律或政策依据和标准。目前政府采购预算仍处于相对松散的状态,缺乏严格的标准和审批约束力。因此,为实现政府采购的科学化,建立节约型政府,必须采取具体有效的控制措施。

（一）加强政府采购需求管理。政府采购需要实现满足社会公共产品与服务需求、节约公共资金及发挥政策功能作用等多种目标。其中,最根本的任务还是“恰当”地采购公共产品与服务。“恰当”是政府所采购的产品与服务,正好符合公民及政府部门履行公共职责的需要。当前出现政府部门奢侈浪费现象,主要表现为采购的产品和服务与实际需求之间出现了“不足”与“过剩”并存的局面。抑制政府部门奢侈浪费,实现节约目标,就是要通过加强采购需求管理和预算控制,解决好政府需要什么、需要多少及为何需要的问题,实现“恰当”满足公共需求的目标。政府采购需求管理是政府对产品与服务需求的原因、功能、数量、质量的规划、确立和控制,其核心是对政府需要的产品与服务进行“必要功能”分析。政府采购中的“必要功能”是履行社会公共职责所必须的、在社会公共支付能力范围之内、相对效益较高的产品与服务功能。加强政府采购需求管理,就是以必要功能分析为核心,保障必要功能,剔除不必要功能,以尽可能低的成本实现社会公众对产品服务功能的要求,节约政府开支。预算控制是在政府需求规划的基础上进行的,包括采购预算编制、预算估价、预算审批、执行、调整和监管。做好政府预算阶段的需求计划、功能与成本评价和预算审批控制,是抑制奢侈浪费的关键阀门。

（二）建立政府部门工程货物与服务使用标准体系,实施采购标准控制。目前的一种现象是,一方面人们对政府部门某些奢侈浪费现象不满,另一方面,究竟政府什么行为属于奢侈浪费,却没有明确的标准。显然,如果公共产品与服务的使用和采购没有标准,不仅很难评价其行为是否奢侈浪费,也不可能实现有效控制。因此,抑制政府部门奢侈浪费,必须形成严格的标准控制体系。首先,建立政府建筑工程使用和采购标准。政府建筑工程项目一般耗资巨大,与人民利益密切相关,因此,应该成为奢侈浪费控制的主要对象。建筑工程的采购在确认工程性质及其必要性之后,至少要有以下方面的标准控制：占地标准、人均办公面积标准、单人最大办公面积标准、办公楼电子系统标准、资金预算和成本开支标准、节能环保标准、后续维护费用标准、建筑材料标准等等。工程标准的制订应与工程的性质、用途、功能要求、政府级次、地区人口、综合经济实力、后续适应性等结合。[3]标准一旦确定,严禁地方和部门突破标准。其次,建立货物和服务使用和采购标准。对于一些政府部门常用的货物与服务如汽车、电脑、办公设备、软件系统、装饰装修材料等,制订多重使用和采购控制标准。包括功能标准、国货标准、自主创新标准、节能环保、成本开支标准等等。有了明确的标准,采购的需求规划、预算编制、操作实施、监督管理才会有“准”可依。第三,形成多层次标准控制体系。货物、工程、服务使用和采购标准可以分全国性统一标准与地方标准体系多个层次。全国性统一标准由中央政府相关部门制订,由全国人民代表大会讨论通过,在全国范围内产生效力。在全国大会总体标准控制下,各地方可以根据地方实际制订地方标准,但不得超过或违反国家标准。如果因为时代发展等因素导致标准需要改变,同样需要人民代表大会调整和修订。只有人大通过的标准,才能体现社会公众的意愿,成为反映人民真实需求的标准。

四、强化节能降耗的精细化管理,注重防微杜渐

精细化管理是建立在常规管理基础上并将其引向深入的一种管理模式。它是指通过规则的系统化和细化,运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段,把“精、准、细、严”的要求落实到每个工作流程、每个岗位的职责要求、每个人的行为规范,使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。它是一种与传统的粗放型管理完全相悖的管理理念和管理技术,把它引入到政府管理中,是推进政府再造,建设节约型、效能型、责任型、服务型、数字型（电子化）政府的理论借鉴与模式创新的客观需求。2008年起施行的《公共机构节能条例》是建国以来第一部全面、系统规范公共机构节能工作的专门性行政法规。目前公共机构节能主要体现在建筑节能和交通节能两个方面。由于同级政府不同部门之间节能管理的水平高低悬殊较大,因此,必须对公共机构节能降耗进行精细化管理。抓住节能降耗的重要环节,依靠先进技术科学节能,通过严格管理减少能耗支出,真正做到“抓小,抓实”。抓小,就是处处精打细算,抓实,就是事事管理到位。建设节约型政府的目标实现要以具体制度为保障。培育用制度安排调适政府节约的意识,对政府来说,就是提高政府自身依靠制度自我约束、自我激励的意识。在制度层面上应该做到以下两点：

第一,建立能源资源消耗统计制度。能源资源消耗统计是加强能源资源管理,推进节约能源资源工作的基础和前提。长期以来,政府机关缺乏统一的能源资源使用方面的定额限制、定额管理、消耗标准和统计报告制度,以及相应的约束和激励机制,在办公楼建设、办公设施配备、公务用车购置等方面不同程度地存在着浪费现象,致使政府运行成本居高不下。因此,要全面开展能源资源消耗调查,尽快建立机关能源资源消耗统计制度,并严格按照制度持之以恒,常抓不懈。

第二,建立健全节约能源资源的长效机制。要以提高能源资源利用效率为核心,以资源整合和节能、节水、节地为重点,制定节约型政府建设中长期规划,制定国家机关能源资源使用定额标准以及节能、节材、节水、节地等标准,建立健全节约能源资源的长效机制。如,节能运行管理制度、节约用水管理办法、土地节约和集约利用制度、高耗能设备淘汰制度、节能降耗的激励制度等等。同时,还要建立节约型政府的绩效评估制度,提高节约能源资源的积极性和自觉性。

五、严格规范职务消费行为,遏制公款浪费

广义的职务消费是指因履行公共管理和服务职能而发生的各项开支的总称,即为保证公职人员顺利履行职责、完成工作任务,由所在单位按政策规定为其提供的物质条件和费用报销,包括公务招待、公车、通讯、出国考察、会议消费等。[4]当前我国对政府行为约束机制的缺失突出体现在对政府职务消费行为的规制不足方面,职务消费领域存在着扩大化、隐性化、奢华化、私利化倾向,如果缺乏有效的制约机制或者约束机制软化,政府的自身利益就会不断膨胀扩张,导致利益驱动下的一系列政府行为的失范。职务消费的腐败是权力的腐败,其根本原因在于政府官员花钱没有规矩和原则,是支配财力的公共权力“私有化”的结果。因此,严格规范职务消费,优化行政支出是建设节约型政府的又一重要路径。

（一）系统协同推进职务消费改革。职务消费是一个复杂的系统,不仅职务消费系统的内部结构要素千丝万缕,牵一发而动全身,而且受到外部很多因素的影响和牵制,当行政体系内“强依附”型的上下级关系和官员资源分配权大量存在的情况下,以公务接待为名的腐败就很难禁绝。职务消费通常还涉及各级领导干部既得利益等敏感问题,在改革主体和对象问题未理顺的情况下,改革推进的阻力无疑较大。此外,中国的饮食文化、迎来送往的接待习惯也对职务消费规范管理构成了不利的环境因素。因此,规范职务消费应该是一个系统化的改革。应按照政府运作规律和市场经济规律,优化制度设计,逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度；应严格控制职务消费的过快增长,围绕“总额控制、限额包干、节约归己、超支自费”的总体思路,建立职务消费的合理机制,稳步推进职务消费市场化、货币化改革；将模糊的职务消费标准具体化、公开化,明确职务消费开支范围、控制额度和审批程序,有效规范职务消费行为。协同推进,至少包括上下协同推进、横向协同推进、不同项目协同推进、职务消费和与其相关的非职务消费改革配套协同推进等几个方面。但是,协同推进不是简单的同时推进,而是要理清系统内部各要素以及与外部的相互联系、相互影响,分出主次关系,分出轻重缓急,分出先后顺序,内外呼应,相互补充,彼此支持。[5]

（二）适度推进职务消费货币化。对职务消费应划分项目,尽可能地根据其属性及特点,明确履行职务所发生费用的类别,实施分类管理。稳步推进职务消费货币化,坚持“包干到人,定额使用,超支自负”的原则,并使之透明化。具体来说,属于个体福利待遇性质的职务消费,应实施货币化改革,纳入薪酬,自行管理使用,这类项目主要包括交通费、通讯费等。货币化是市场经济的基本要求,是规范职务消费的一种必要选择。职务消费能货币化的应尽可能以货币形式表现出来,按照公务、职务需要,以货币的形式直接发给个人,或计入公务员薪酬制度。但是货币化不是万能的。不仅在我国,在任何国家将职务消费全部货币化都是不现实的,技术上、方法上都存在相当大的难度。因此,职务消费既要求有货币化的倾向,同时,为了确保公务服务的均等化,确保政府运行的廉洁,也要防止泛货币化,防止货币化所造成的职务资本化倾向,防止职务成为“寻租”的对象。对于现阶段还不宜实施货币化改革的公共职务消费项目实行总量控制,集中管理,限额使用,节余归公,对无特殊客观理由造成职务消费超支的,要视为工作失职追究责任。

[1]罗纳德.哈里克斯.论生产的制度结构[M].盛洪,陈郁译,上海：三联书店,1994.3.

[2]黄铁苗.节约经济学[M].北京：中国金融出版社,1990.434.

[3]徐焕东,周娜.完善政府采购制度促进节约型政府建设[J].中国政府采购,2007,（11）.

[4]刘军民.如何严格规范职务消费管理[N].中国经济时报,2009-08-07.

[5]焦建国.规范职务消费：对中国共产党执政能力的一个考验[J].中国党政干部论坛.2007,（7）.