论公民参与对行政裁量权的控制**本文为国家社会科学基金项目“公共政策制定过程中的民意表达途径研究”（项目编号：09CZZ020）的阶段性成果。

欧阳君君

（苏州大学王健法学院，江苏苏州，215006）

一、行政裁量权兴起与传统行政法模式的困境

19世纪中后期的两位美国学者威尔逊与古德诺将政治领导与行政组织相区别，提出了“政治与行政”二分法：“行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。尽管政治行为确定任务，但它不应该被允许操纵行政事务……公共行政是公法的详细而系统的执行。普通法的每一次特殊应用都是一种行政行为。”1尽管威尔逊的目的是为了建立行政科学，但他的理论同时对传统行政法学产生了深远的影响，形成了行政法上的“传送带”模式。

所谓传送带模式，是指行政机关严格执行立法机关的法律与指令，法律与指令在每个案件中得到了彻底的遵循。根据美国行政法学者斯图尔特的归纳，“传送带”模式的基本要素包括：（1）行政机关对私人制裁的决定需有立法机关授权；（2）行政程序促使行政机关遵守立法规则；（3）法院对行政决定的司法审查。行政法的传统模式将行政机关设想为一个纯粹的传送带，职责是在特定案件中执行立法指令。2

政治与行政二分法要求行政是政治的“忠实奴仆”，行政法“传送带”模式也要求行政机关严格依法行政，做到“无法律则无行政”，而以层级、纪律、理性等为特征官僚制似乎也为“二分法”及“传送带”模式的实现提供了制度保障。在“议会国”时代，行政机关对公共事务的管辖主要局限于公民财产权与自由权，行政机关受到立法机关较为严格的控制，行政裁量权的作用空间也相对狭窄，如何控制裁量权并不是一个特别引人注目的问题。