从非均衡增长到包容性发展——日韩发展型体制的限度与转型

□ 弓联兵

二十世纪六十年代以来，以东亚为首的一些后发展国家和地区在经济领域迅速崛起。1960年开始的近二十年中，日本的经济年增长率超过7%，而韩国、新加坡、香港以及台湾地区的经济年增长率更是超过了8%，高速的经济增长使这些国家和地区创造了令世界瞩目的经济奇迹。“东亚奇迹”也由此成为国际学术界的热门研究课题，众多学者从不同的角度对这一现象产生的原因进行解析。1982年，美国加州大学政治学教授查默斯·约翰逊通过对日本经济增长的观察分析后出版了《通产省与日本奇迹》一书，在该书中约翰逊基于对日本模式化的经济计划官僚机构通产省（MITI）的历史和结构的考察，提出了有关国家（政府）主导经济发展的理想类型，即发展型国家。①“The Developmental State”，也有人译为“发展型政府”或“发展型政权”，本文倾向于“发展型国家”的译法，但笔者认为，从发展型国家的政治经济结构形态来看，它事实上是一种功能性的发展型体制，即在某个特定的时期内以发展经济为宗旨的结构形态，而并非一种国家形态。因此，本文是从政经结构意义上理解发展型国家。由此，发展型国家逐渐成为理解和分析东亚经济发展的有效术语。本文侧重从发展型国家的政治经济结构分析日本和韩国发展型体制的限度、转型及启示。

一、发展型体制的结构与限度

从发展型体制的本质来看，这种体制出现的逻辑起点并非经济性的而是政治性的，即政治合法化逻辑。在政治合法化逻辑下，执政者需要尽其所能提高执政的有效性，而在东亚特殊的地缘政治和民族主义压力下，增强有效性最审时度势的措施就是提高经济绩效。约翰逊在《农民民族主义和共产主义政权》一书中对东亚发展型体制的政治合法化逻辑进行了有效的解释，他认为东亚国家的发展意愿是一种独特的革命民族主义，这种独特的民族主义赋予东亚发展型体制以合法性。一方面，它影响着国家官僚的思维方式。这些官僚的战争逻辑决定了这些国家的“赶超”逻辑，从而把经济发展作为优先目标。①郁建兴、石德金：《发展型国家：一种理论范式的批评性考察》，《文史哲》2008年第4期。在获得基本的政治稳定后，追求经济发展，实现对西方发达国家的“赶超战略”，成为政权长期合法性的来源，并在国家的发展政策中得以充分体现。另一方面，革命民族主义作为一种意识形态在东亚根深蒂固，以革命民族主义思维方式推行的发展型战略易于在社会民众中获得认同。而这种以经济为优先目标的发展战略在东亚所取得的成就，使经济国家主义成为革命民族主义意识形态的新形态。正如约翰逊所指出，“发展型国家的权威来源不是韦伯‘神圣三位一体’，即传统型、合理—合法型以及超凡魅力型的权威来源，而毋宁说是一种革命权威：经历着社会、政治或经济秩序转型的人们的权威。合法性来自于国家的成就，而不是获取权力的方式”。②禹贞恩编，曹海军译：《发展型国家》，吉林出版集团有限公司2008年版，第63页。从后发展国家的历史经验来看，经济的持续发展需要在国家的引导下才有可能。在现代化潮流的带动和冲击下，后发展国家如果要实现合理的发展，一个强国家或有效的政权是必需的，因为现代市场的出现和经济结构需要国家来推动。因此，在政治合法化逻辑下，东亚将国家和官僚体制当作一种工具，尽可能地压缩个人利益在政治中的体现，以推动经济的全面发展为国家的首要目标，从而推动了发展型国家的形成。③陈尧：《难以抉择——后发展国家的政治发展战略研究》，上海人民出版社2008年版，第109页。

（一）官僚威权主义：“强国家—弱社会”结构

发展型体制的逻辑和战略意味着国家必须具有较高的自主性，国家自主性使公共决策能尽量拒斥私人利益的影响，从而使国家可以相对客观地从整体的、长远的角度制定政策。因此，在政治维度上，发展型体制更多表现出威权主义色彩，这种“威权主义有时可以在无意之间解决借重市场力量实现经济发展过程中存在的主要政治问题——即如何动员绝大多数民众为发展规划服务奉献。”④禹贞恩编，曹海军译：《发展型国家》，吉林出版集团有限公司2008年版，第24页。发展型体制和威权主义之间的历史联系如果并不是必然的，也似乎有一个相对稳定的结合。布鲁斯·康明斯将这种独特的威权主义称作“官僚—威权主义工业化体制”，以此来表明国家（相对于市场）和官僚体制在经济发展上的重要性。⑤禹贞恩编，曹海军译：《发展型国家》，吉林出版集团有限公司2008年版，第339页。从经验层面来看，这种官僚威权主义的出现绝非偶然，它是政治结构适应因工业化外延的结果而出现的新问题和新情况的必然结果。为了增强国家自主性和治理能力，官僚威权主义首先要进行实质上的工业化，并相应扩大国家的职能。因为只有这样，官僚集团才有可能成为担当起行政和管理的主要力量。⑥韩相震：《南朝鲜官僚威权主义的特征》，《国外社会科学》1989年第9期。

在这种官僚威权主义结构下，政府控制了各种各样的被认为是对经济发展非常关键的要素：它可以吸取资本；制定和实施国民经济计划；操纵稀缺资源的私人进入；调整个体商业的成就；确定特殊工业企业的目标；顶住源自大众力量（如消费者和组织起来的劳工）的政治压力；把国内经济与大量的外国资本渗透相隔绝；以及最为特别的是，可以执行一个长久提高生产率、促进技术成熟和增进世界市场份额的计划。从经济的观点看，官僚威权主义能够提供使统治精英维持经济权力和提高经济增长的行政框架，当工业化开始时，这种模式可以有效地阻抑、限制随着教育、城市化和传播媒体的发展所刺激而生的消费需求、工资增长、通货膨胀，从而顺利地扩大资本的积累。总而言之，以威权统治维护政治稳定性，以“经济第一”获取政治合法性，以专家治国提供管理有效性，以政府干预体现政策连续性，以政府与社会合作保持社会一致性，这就是东亚发展型体制官僚式威权主义结构的基本特征。⑦陈明明：《官僚权威主义与韩国的工业化》，《复旦学报（社会科学版）》1997年第6期。

（二）非均衡增长：发展的内在限度

发展型体制在经过一段时期的高速经济增长后，经济结构和社会形态也随之发生了变化，这些变化给发展型体制带来了许多新的问题和挑战。20世纪后期，许多后发展国家的经济增长速度开始放缓，有的甚至出现了停滞和衰退。日本从20世纪80年代开始就一直陷入经济停滞状态，韩国、新加坡、台湾地区等在1997年的金融危机中遭受重创，随后陷入了长期的经济衰退之中。

从某种意义上说，发展型体制的经济增长是一种非均衡增长。在这种体制下，那些可以快速获取外汇聚集财富的产业和行业受到政府的大力支持，而那些可以扩大就业的劳动密集型产业则会受到政府和资本的冷遇。从发展型体制的逻辑而言，这种差别对待似乎无可厚非，然而它所导致的一个重要后果是为社会埋下了不公平和不稳定的隐患。20世纪末期，发展型国家的经济已经实现了实质性的转型，新兴工业、科技产业成为主要的产业，一些中小企业逐渐成长为大型企业和跨国公司，在国际经济中具有很高的竞争力，但同时也使国内资本更加固化。在韩国，出现了若干大的财阀，他们控制着国内许多企业，逐渐形成了富可敌国的垄断性寡头。随着这些财阀在经济上的崛起，他们逐渐进入政治领域，在政府决策中发挥着越来越重要的作用，原来的政府指导企业的模式被动摇，原来的政商之间的关系失去了平衡，政府不再是主导性的力量。智亚·奥尼斯（Ziya Onis）指出了问题关键所在：“在发展型国家内部，‘官僚自主性’和‘公私合作’条件之间存在着一种固有的紧张关系。例如，韩国的例子证明了发展型国家播下了它自己毁灭的种子……在20世纪80年代的自由化进程中，财阀的相对权力和自主性已然剧增，这反过来日益限制着国家控制这些集团行为并引导它们朝向策略目标的能力。”①Ziya Onis，The Logic of the Developmental State，Comparative Politics，1991，24（1）.新出现的垄断寡头，不仅俘获了政府，也对国家经济和社会构成了严重的威胁，它们肆无忌惮的将国家财富和资源化为私有，不仅压缩了中小企业的生存空间，也使得国内的社会两极分化愈来愈明显。这对于发展型体制来说，不能不说是自我毁灭式的。

发展型体制的快速工业化和城市化不可避免地增加了工人阶级和中产阶级的规模和政治力量。据资料统计，1960年韩国工业部门劳动者的数量为156万，从事劳动密集型产业工人的数量达到了76.4万；1986年时，劳动力总数增加到529万，从事劳动密集型产业的劳动力增加到349.5万。②尹保云：《现代化通病》，天津人民出版社1999年版，第185页。随着规模的扩大，工人阶级的组织力也越来越强。在工人阶级的规模和力量不断扩展和加强的同时，中产阶级也在崛起。1980年代，韩国和台湾的中产阶级大约占总人口的一半。中产阶级逐渐壮大，成为政治经济中的主要力量。无论是韩国还是台湾，二十世纪八九十年代的主要政治反对党都是以中产阶级为基础的。随着工人阶级和中产阶级的崛起，发展型体制以前所维持的那种与社会合作的关系开始被民主化打破，于是发展型体制存在的政治合法性也受到极大挑战。③郁建兴、石德金：《发展型国家：一种理论范式的批评性考察》，《文史哲》2008年第4期。在垄断寡头不具备提供社会公共产品和服务的意愿，和政府又无力对社会财富进行再次分配的情况下，社会必将出现大量的被排斥群体，而这些群体原来都是社会稳定的重要基础，如果他们无法分享经济成果，或是在经济发展过程中不能将其包容其中，提供必要的教育、就业、医疗、养老等社会福利，那么必将引发持续的社会动荡。

事实上，在发展型体制的经济增长的过程中，社会财富的流向和分配更倾向于既得利益者，弱势群体往往被排斥在对发展成果的分享之外。这种极不公平的社会两极分化既是发展型体制的逻辑必然，不能不说也是发展型体制的自我否定，这也许正应了卡斯特的那句话：“东亚发展型体制的成功，最终将导致它自己的消亡”。④Castells.M：Four Asian Tigers with a Dragon Head：A Comparative Analysis of the State，Economy，and Society in Asian Pacific Rim，In States and Development in the Asian Pacific，（eds.）by R.P.Appelbaum and J.Henderson.Newbury Park，1992.

二、包容性发展：发展型体制的调适抑或转型

针对发展型体制带来的负面影响，许多后发展国家纷纷调整了发展战略和政策，其中一个重要的变化是对经济增长与社会发展的关系进行了调整。因为经济发展必然促进社会发展和政治发展，在这个意义上，社会发展和政治发展是经济发展的一种必然结果；同时，社会发展与政治发展又对经济的持续发展起推动和制约作用。对于后发展国家而言，经济增长是增进社会公平、改善人民生活的必要条件而非充分条件，如果没有经济增长，可供再分配的潜力将十分有限，其结果只能是普遍而持久的贫穷；然而经济的增长并非必然带来社会福利的提高，如果经济增长不能使大多数人受益，这种增长只能是无发展的增长。基于这些经验和认识，之前采行发展型体制的国家不再以经济增长为首要甚至是惟一的目标，而开始对社会福利制度和政策给予了更多的关注和投入。

从日本和韩国的经济增长与社会发展的历程来看，两国的福利体制在战后始终处于低度发展，并且以“低社会福利、高经济增长”的发展模式而自豪，此间的决策技术官僚与人们似乎普遍相信“成长就是最好的福利”。尽管随着1970年后两国快速成长的经济增长率、外国直接投资与人均国民所得的提高，两国的经济发展模式普遍成为后发国家学习与分析的典范，但是，1997年的金融风暴暴露出了这种发展模式内在的风险和危机，从而使一部份人开始认识到，必须相应地在社会保障体系方面进行结构性与配套性的改革，因为经济危机所冲击到的不仅是低技术劳工，甚至向上扩及到中产阶级。

日本选择了收人分配与经济增长并重的发展战略，在50年代末、60年代初建立了普遍主义的社会保险制度；韩国一度选择了“先增长后分配”的发展战略。①郑秉文、史寒冰：《试论东亚地区福利国家的“国家中心主义”特征》，《中国社会科学院研究生院学报》2002年第2期。日本政府自1955年开始把增加国库支出从而强化社会保障作为日本的基本社会政策，同时又作为政府对经济实施宏观调控的重要手段。为了控制社会两极分化，日本政府遵循经济增长与再分配并重的发展战略，在追求社会平等方面采取了一系列政策措施，保证了社会的相对平等。其中最典型的做法是对高生产率企业、高收入群体及快速发展的核心城市提高税率，然后将税收再分配给偏远地区，补贴给低生产率的农业、落后的服务产业。同时实行了中央对地方的“税收转移”、所得税的源泉征收、累进递增等措施，这些政策措施曾被称为“向后看的杀富济贫”。正是由于这些政策措施，日本完成了社会再分配体制的建设。从其结果看，在日本经济高速增长时期，日本国民的可支配收入差别很小，国家公务员和企业职工的工资、大企业与中小企业的工资几乎相差无几；农民的可支配收入并不比城里人少，城乡差别也很小，农村的基础设施都很好，农村和城市的生活水平差别不大；在地区差别上，东京、大阪、名古屋等大城市的生活水平，与偏远的九州、四国、北海道等也几乎没有差别。正是日本政府在经济高速增长时期采取的有力措施，使日本社会至今还保持着相对较高的社会平等。②王彩波：《优良的社会治理与相对的平等——日本经验的再思考》，《东北亚论坛》2010年第6期。

在20世纪60年代至80年代，韩国政府实施了长达20余年的“先增长、后分配”的发展战略，其间所取得的巨大经济效率为世人有目共睹。虽然韩国政府在60年代初就将建设福利国家定为国政目标，制定了10多项有关社会保障方面的法律，但受重增长轻发展的分配政策影响，很少见诸实施，从而造成了收人分配扭曲、贫富分化悬殊的社会恶果，民众的不满情绪日益增涨，最终引发了大规模的罢工风潮，酿成社会动荡。80年代后期，政府开始注重社会发展，放弃了“先增长、后分配”的政策，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策。随着1987年全民医疗保险、国民年金和最低工资制度三项社会保障制度付诸落实，“有增长无发展”的局面才逐步得到改观。1993年金泳三政府上台执政后，社会保障方面的重点放在既有制度的落实上，并于当年制定了以预防失业、促进就业、改善雇佣结构和劳动者的能力开发为目标的《雇佣保险法》。社会保障体系的建立和公平机制的调整，在吸收经济增长的社会成本方面发挥了积极作用。③郑秉文、史寒冰：《东亚社会福利政策中公平与效率的问题—一价值取向与政策效应》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2002年第2期。

从日韩两国的社会建设来看，经济增长与其成果的公平分配之间不仅是相互补充的，而且在动态中形成了某种良性互动的循环链。对经济发展成果的公平分配，使国内广大民众普遍有能力在储蓄上增加投入，有力地提高了私人对有形资本投入的强度，从而有力地推动了经济更进一步的增长；经济更进一步的增长成果的公平分配，使国内广大民众有能力更进一步增加对储蓄的投入，更有力地提高了私人对有形资本投入的强度，从而更进一步提高了有形资本的积累，进而又推动了经济的增长。特别是在开发人力资源方面，日韩两国政府强调发展低年级教育，首先是普及初等教育，然后是普及中等教育。迅速的人口模式变化降低了学龄前儿童数目的增长，甚至在某些情况下是绝对减少。政府可用于中学后教育的费用有限，主要用于职业教育，并且大规模进口教育服务，特别是复杂的职业技术学科。这些政策实施，培育了一支能适应经济迅速发展需要的、大规模的技术人材队伍。毫无疑问的是最初在收入与教育方面不太严重的不平等有利于教育的普及，这进而又保证了不平等不至于扩大。另外，由于政府投资于初等与中等教育，而将高等教育留给自负盈亏的私营部门去发展，因而，政府使大部分人都能有一定的受教育的机会；否则，这些人则会被排斥于教育体制之外。①胡皓：《迅速增长与公平分配的良性互动循环——“东亚奇迹”形成的主要机理》，《甘肃社会科学》2004年第1期。因此，在日韩两国，“教育成为个人流动的一个重要渠道，以及工业发展和体制延续的一个强大基础”，尽管两国教育严重地偏向技师、工程师和实业家的培养，但这种做法反过来也导致建立在制造业基础之上的经济增长。②禹贞恩编，曹海军译：《发展型国家》，吉林出版集团有限公司2008年版，第197页。

对于实行发展型体制的日本和韩国来说，它们在推动经济高速增长的同时，没有忽视社会福利制度的建设，尽管在一段时期对社会福利制度和政策的推行有些缓慢和失效，但当经济增长遇到瓶颈之时，能很快做出调整，积极化解来自社会的压力，保证了社会公平和稳定。由此可见，实行包容性的社会福利制度和政策在经济发展过程中发挥着“稳定器”的作用，对促进经济可持续增长和维护社会稳定有着重要意义。

三、结 语

在实行发展型体制的国家中，经济增长具有至高的优先性，不可否认，在一定时期内这种体制对促进经济高速增长的作用是显而易见的，这正是发展型体制的魅力所在。然而，在发展型体制创造的奇迹背后却隐藏着深刻的社会危机，因为经济的高速增长往往是建立在对社会的无情压迫基础之上，随着经济的高速增长，社会必然随之发生深刻变化，如果无视这种变化，那么经济增长带来的收益只会倾向于流向既得利益者，从而使得社会两极分化严重，处于极不公平和稳定的状态。那些不能分享主流社会政治、经济、文化等方面的发展成果，与社会其他成员处于相对隔离状态的被排斥群体，在无法通过制度性手段满足自己利益需求的情况下，往往会选择极端的或激进的方式表达不满，这就会造成社会的高度不稳定，从而可能会阻滞经济的可持续发展。因此，在这个意义上，发展型体制必须从非均衡增长向包容性发展转型，其中最直接和最关键的就是实行广泛的社会福利制度和政策。日本与韩国的发展经验说明，在经济高速增长的同时重视对社会的建设与投入，建立普遍的社会福利制度和政策，使绝大多数民众充分享受到经济增长带来的成果，这是保证经济可持续发展和社会稳定的不二法门。□