论公证制度在社会管理创新中的职能作用

刘向东 (河北省司法厅副厅长 河北石家庄 050081) ■文

论公证制度在社会管理创新中的职能作用

On the Functions of Public Notarization in Social Management Innovation

刘向东 (河北省司法厅副厅长 河北石家庄 050081) ■文

党中央、国务院历来高度重视社会管理,十二五时期,加快社会建设、加强社会管理,被置于更加突出的位置,成为当前和今后一个时期党和国家面临的一项重要而艰巨的政治任务。能否高质量地完成这项任务,关系到党的执政地位的巩固与提高,关系到最广大人民群众的切身利益,关系到中国特色社会主义事业的发展进程,这是一个需要深入研究的重大课题。作为公证工作,通过三十几年的实践运行,已经彰显出了独特的法治功能,在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面都发挥了不可替代的积极作用。当前,就是要进一步研究、挖掘公证工作的职能优势,把这种行之有效的手段充分运用于社会管理之中,为推动建立高效、规范、有序的社会管理体系发挥应有之力。

一、公证制度在社会管理创新中的定位

公证制度是社会主义法律体系的重要组成部分,它是由国家认可的公证人对民商事法律关系确认的具有权威性的证明活动。具体讲,就是通过依法介入民商事法律行为,最大限度地过滤违法或消极因素,确保意思表示真实、合法,保障民商事活动有序进行,或者通过提供具有法定证明力的证据、赋予债权文书以强制执行效力,促进矛盾纠纷的有效解决。可以看出,公证的过程,就是调解社会关系、实施社会管理和服务的过程,所以说,公证制度就是社会管理的一种载体和手段,是社会管理不可或缺的组成部分。当前,加强和创新社会管理,是公证工作的职责所在,而加强公证工作,也是社会管理创新的应有之义。

(一)公证制度的核心价值符合社会管理创新的精神主旨。加强和创新社会管理,要求通过“以人为本、服务为先;多方参与、共同治理;关口前移、源头治理;统筹兼顾、协商协调;依法管理、综合施策”的管理理念和管理方式,达到“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总要求,达到“维护人民群众权益,促进社会公平正义,保持社会良好秩序,建设中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定”的总目标。我国公证制度的核心价值恰恰符合社会管理创新的这些精神主旨。一方面,公证制度坚守的是公平正义的价值理念。公证人与当事人处于平等位置,不论当事人是“官”、是 “民”,它都不受干扰,以独立第三方身份出面,以法律和事实为唯一衡量尺度,作出公证结论,公证就是公平正义的化身。另一方面,公证工作在方式方法上采取的是调查核实、说明讲解、宣传教育等手段,具有浓重的服务色彩,能够达到前置预防、监督保障、沟通媒介、平衡利益等积极作用,同样符合“确保社会既充满活力又和谐稳定”的目标要求。

(二)公证机构和公证员是社会管理新格局中的重要力量。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”,这是我们党和国家构筑社会管理新格局的总体思路,短短的十六个字,冲破了过去以政府为主导,由政府单打独斗,包罗一切的管理模式,更加注重发挥社会各个层面、各行各业的作用,进一步提升了社会力量、社会资源在社会管理中的地位,为包括公证机构和公证员在内的广大社会组织和社会人搭建了发挥作用的大舞台。目前,我国的公证机构既有行政性质的,也有事业性质的,少部分为合作性质的,无论是哪种体制,公证机构都是独立承担责任的独立法人,是一种新型的社会组织。公证队伍经过三十几年的发展,已初具规模,公证队伍不断发展壮大,公证已成为社会管理新格局中的重要力量。同时,我国的公证队伍,因代表国家履行国家证明权的特殊性,决定了其具有相对较强的政治素质和职业素养,学历层次普遍较高,专业知识全面,专业技术水平高,这些特质又使公证队伍成为社会管理新格局中不可或缺的专业力量。因此可以说,当前加强公证工作,不断扩大队伍规模,提升队伍整体素质,顺应了构筑社会管理新格局的大趋势。

(三)公证制度已经是一种较为成熟完善的社会管理制度。我国公证制度自 1979年恢复重建以来,已经过三十几年的实践和探索,取得了长足发展和骄人成绩。目前,以《公证法》、《公证程序规则》等规范性文件为支撑的公证法律体系逐步形成,确保了公证工作有法可依、有章可循;由公证机构、公证员、公证辅助人员等组成的公证人队伍初具规模,整体素质明显提高,确保了公证组织体系的建立健全;公证服务范围越来越大,由恢复之初服务涉外工作为主转为国内和涉外并重,由服务民事领域为主向服务社会政治、经济、科技、文化生活各领域全面延伸拓展。特别是近年来,在为农村土地承包、国有企业改革、减轻农民负担、住房制度改革、清理不良贷款、国家和地方重点建设项目、城市改造房屋拆迁、保护社会弱势群体等方面提供了大量优质高效的法律服务和法律保障。公证工作逐步趋于制度化、规范化,成为一种较为成熟、完善,并被实践证明行之有效的管理手段,在加强和创新社会管理的任务要求下,运用公证手段,可以大大节约社会管理成本,起到立竿见影的成效。

二、公证制度在社会管理中的职能优势

公证制度以其独特的方式,对民商事活动进行适度的干预和调节,既而达到代表国家对社会实施法治管理的目标。公证制度作为一项古老的、在世界范围内普遍存在的法律制度,之所以长久不衰,并被广泛适用,是因为其具有独到的职能优势。

(一)公证制度以其柔性、前置预防性和长效性的特色维护着社会的和谐与稳定。与惩戒、处罚、打击等侧重事后的、刚性的管理手段不同,公证工作是一种集柔性、前置预防性、长效性为一体的管理手段,在预防和化解矛盾纠纷的前沿阵地上发挥着重要作用。一方面,公证员向当事人宣传讲解法律法规、国家政策和社会公德,引导双方当事人充分沟通和协商,这种柔性、正面引导的工作方式,易于当事人接受,能够很好地息纷止争、融洽关系。另一方面,公证员通过对有关行为和材料进行严格的前置审查,能够在第一时间发现并制止不合法、不合理行为,从源头上遏制纠纷的产生,真正达到防患未然的目的。如果说人民调解是化解矛盾纠纷的第一道防线,那么公证就是预防矛盾纠纷的第一道防线。第三,在双方或多方当事人充分沟通协商,取得一致意见基础上出具公证书,把当事人真实的意思表示或客观事实,通过公证这种具有较强证据效力的法律文书格式固定下来,可以真正发挥预防纠纷、减少诉讼的作用,且具有长效性。此外,公证高效的国家证明力,在稳定民心、处理突发性群体性事件中还发挥了稳压器、减震阀的作用,更利于纠纷的顺利解决,大大降低了政府维护社会稳定的管理成本。

(二)公证制度以其法律效力的优势维护着城乡经济的有序和发展。公证制度作为社会主义法律制度的重要组成部分,为我国社会主义市场经济体制的确立和城乡经济发展,提供着不可或缺的法律保障和法律服务。在改革初期,广大公证机构和公证员积极服务于农村联产承包、乡镇企业发展、农业购销等活动。通过为涉农事项办理公证,消除了当时普遍存在的“政府怕乱、群众怕变”的思想,增强了农民对政府的信心,激发了其参与承包的热情,对农村经济体制改革起到了推动作用。随着社会主义市场经济体制的逐步确立和发展,广大公证机构和公证员积极服务于企业改制、联营合营、招商引资、金融体制改革,通过办理协议、委托、证据保全、加工合同等经济类公证,规范了企业行为,有效避免并大量减少了企业的诉讼风险和经济损失。特别是近几年来,广大公证机构和公证员积极投身于大型项目建设、大中企业改建重组、转型升级以及新兴产业发展、节能减排等当地的重点工作,提供了全方位、多层面的公证法律服务,为促进经济平稳、较快、健康发展做出了积极贡献。在服务社会主义新农村建设中,办理的诸如农村集体事务民主管理、小城镇建设、各业承包等涉农公证种类超过百种,为中央各项惠农政策的落实和国家法律法规的正确实施,以及为农村经济社会发展打造了良好的社会环境。

(三)公证制度以其规范、监督的手段维护着依法行政的良好运转。依法行政,要求党和国家的各项管理工作必须置于法制轨道,这是社会管理的应有之义。公证工作对政府的社会管理行为,起到了很好的规范和监督作用。多年来,公证机构和公证员以相对独立第三方的身份,积极参与了国有土地使用权等招标、拍卖、挂牌,政府投资建设项目、政府采购招投标项目,参与了城市房屋拆迁补偿安置、村(居)委会选举、新农村规划和新农居建设,参与了政府部门举办的涉及社会公共利益和民众切身利益的重大活动。在上述建设或活动中,广大公证机构和公证员为涉及法律关系设立、变更和消灭的法律行为和法律事实提供公证服务,有效规范了政府依法行政行为,提高并增强了政府依法行政水平和社会效果。在搞好公证服务的同时,还利用深入基层、贴近民众的便利,了解掌握社情民意,为基层党委政府谏言献策,增强了基层政府决策的科学性、针对性和有效性。

(四)公证制度以其业务的涉民特点维护着百姓的合法权益。公证工作与人民群众的生老病死、日常生活的方方面面都紧密相联、息息相关。多年来,广大公证机构和公证员为群众办理了大量的遗嘱、赡养、继承、赠与、婚姻、财产分割等近百类的公证业务,有效维护了群众合法权益。特别是改革开放以来,广大群众拥有了更多的个人财富,涉及到房屋、存款、股权、私有企业等诸多方面,老百姓更加关注如何合理合法地保护、使用、处置好自己的财产,这也成为广大公证机构和公证员的关注重点。服务中,牢固树立并自觉践行以人为本、服务为民的宗旨,坚持做到创新服务形式、细化服务内容、提升服务质量,依法、及时、公正地为群众办理公证事务,帮助群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题,公证制度逐步成为老百姓信赖的一种自我保护手段。同时,根据法律援助有关规定,公证机构和公证员积极主动为特殊困难群体免费办理公证事务,在服务和保障民生方面发挥了重要作用。

(五)公证制度以其职业的价值理念推动着社会诚信体系的构建。诚信体系的有无、强弱直接影响到社会管理工作的成败与强弱。公证工作作为一项履行国家证明权的法律制度,其过程本身就是向当事人普及法律知识和国家政策的过程,也是严肃的执法监督过程,能够有效引领社会诚信体系建设,推动社会文明进步。多年来,广大公证机构和公证员在办证过程中,严格遵循以事实为依据、以法律为准绳的原则,坚守公平正义的价值理念,积极引导当事人遵守国家法律法规、尊重社会公德,依法办事、依法维权,及时制止了大量欺诈、失信行为发生。同时,通过积极参与政府决策,在避免和减少政府腐败、构建诚信政府方面发挥了积极的推动作用。

(六)公证制度以其对国际惯例的遵循维护着对外交往的畅通。公证是一项国际通行的法律证明制度,公证文书具有跨越国界和地区界限的普遍效力。广大公证机构和公证员为把公证服务打造成扩大对外开放的桥梁工程,严格按照国际惯例和双边协议,办理了大量出国留学、涉外婚姻、定居、委托、资信证明、公司章程、产品说明、合同签订、世行贷款等多个领域的公证业务,对于促进经济贸易往来和科学文化交流、合作,促进国际友好往来,发挥了 “引进来,走出去”的纽带作用。特别是近年来,随着海峡两岸民间交往的日益扩大,经贸关系不断发展,涉台公证工作的地位日益突出,成为保障和增进两岸民间交往、经贸关系的重要手段。1993年《两岸公证书使用查证协议》签署以来,涉台公证处严格执行中央对台政策和有关法律规定,公证员以高度的政治责任感和严肃的工作态度,认真办理了大量涉台公证,为增进两岸经济、文化民间交流与合作,维护台胞、台属合法权益发挥了积极作用。

三、公证制度深入发展的困境

(一)公证立法工作依然滞后。《公证法》的颁布实施,进一步确立了公证制度在国家法律体系中的重要地位,验证了公证事业对于促进国家发展进步的重要意义,为公证工作的开展提供了尚方宝剑。但是,与现实需要相比,公证立法工作仍显滞后：一方面,法律规定通过办理公证进行监督、管理的社会事务范围过于狭窄,与现实需求不符。在实践中,公证工作参与经济建设、社会管理的范畴非常广,有许多成功做法,得到了社会认可,有些地方甚至通过政府发文或与相关部门联合发文形式,确定了公证的效力地位。这些好做法、好经验,急需通过法律这种更加合法有效的形式予以确立。必证项目的缺失,势必在一定程度上影响公证在社会管理中,特别是在处置一些容易引发纠纷的社会事务中发挥独特的职能优势。另一方面,现行公证制度体系中缺乏更为具体、可操作性强的配套制度规范。《公证法》、《公证程序规则》等文件侧重的是宏观指导,没有对一些细节问题予以明确,而公证组织建设、制度建设、队伍建设和业务建设等方面的规范性文件又较少,不利于业务中的实际操作,一定程度上影响了公证的法制化、规范化、标准化水平。

(二)公证体制改革方向亟待清晰。现行《公证法》未对我国公证机构体制予以定位。国务院提出的建立事业性公证处的改革要求,各地落实情况也不乐观,目前全国依然是行政处、事业处和合作处等多种体制公证处并存。今年 3月,党中央、国务院又下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,要求对现有事业单位予以改革,事业性公证机构再次面临了发展方向,甚至是存留的问题。这种状态的长期存在,势必会影响现阶段公证事业的发展。从对公证工作管理的角度看,行政机关该管什么、不该管什么,资金上该不该投入、投入多少,等等,多方面因素不能被确定,给管理工作带来不便,个别地方甚至出现了公证处与管理部门关系紧张的现象。从公证机构和公证员角度看,改革方向不明了,职级、待遇等有关政策不明确,容易使公证员迷失努力方向,丧失信心和进取心,继而导致一些只图眼前利益、个体利益和经济利益等短见行为的发生,以致影响公证工作的质量和公信力。

(三)公证制度发展的外部环境急需改善。长期以来,受宣传力度小等多方面因素影响,公证制度的社会认知度还不很高,公证工作在开展过程中遇到了一些困难和阻力。一方面,一些群众和社会组织,虽然知道办理公证有益处,但认为不是法律必须的,就不愿花钱办公证,增加了自身权益的风险,也在一定程度上影响了公证机构证源。另一方面,个别政府部门对公证缺乏足够认识,对公证员的调查核实工作不予配合和支持,有的甚至怀疑、阻挠;个别部门对公证机构的有益建议置之不理,在处理一些重大事项中将自己置于被动状态;还有的片面强调部门利益,将一些历来予以公证的事项或国家法律法规要求第三方参与监督的事项,集众权于一身,自己证明自己、自己监督自己,造成公众信任的丧失,甚至滋生了行业腐败,也影响了公证业务的拓展。

(四)公证制度的重要性还未引起一些党委政府部门的足够重视和关注。虽然公证工作在维护社会和谐稳定、促进经济发展和社会进步中发挥了积极作用,甚至在有些方面立下了汗马功劳。但是,有些地方的党委、政府在重视、支持公证工作发展方面做得还不够,公证工作遇到的一些困难和问题,仍没有得到很好解决。如,公证机构体制改革不到位问题,公证队伍缺人、缺编问题,公证机构基础设施建设落后问题,公证业务开展缺乏良好外部环境问题,等等。这些问题多年来长期困扰着公证工作的开展,但这不是公证工作自身能够解决的,急需各级党委、政府给予更多的关注和更大的支持。党委、政府也应当用好公证手段,进一步发挥公证工作在社会管理,特别是解决社会热点、难点方面的独特职能作用,切实维护社会和谐稳定。

四、加强与改进公证工作的意见和建议

(一)进一步完善公证立法。提高公证工作法制化、规范化水平,是保证公证工作正确履行职责、充分发挥作用的重要措施。一方面,在部门立法或修订民法典过程中,将那些关系民生和经济发展的关键环节列入必证范畴,将那些实践中已经普遍适用、相对成熟的公证事宜也要列入必证项目,通过增加必证事项,提升公证公信力,为公证工作顺利开展提供更有力的法律依据。另一方面,应争取以司法解释形式,尽快制定出台与《公证法》配套的实施细则。对《公证法》未予以明确或者不便明确的事项,以及公证争议解决机制等重要内容,通过司法解释形式予以明确,对《公证法》规定较为概括笼统的内容,以司法解释形式予以细化和完善,推动《公证法》的贯彻实施,也解决一些实践中的瓶颈难题。

(二)进一步加强对公证制度发展方向的调查研究。我国公证制度恢复实施已三十几年,公证工作实践取得了显著成效,与之不相适应的是,对公证制度的深入调查、系统性研究较为滞后,一定程度上影响着公证制度的深化与发展。应组织专门力量,并广泛吸收基层一线和社会各界人士开展多层次、多角度的调查和研究,切身感受三十年的公证工作成果,为完善公证立法 “调查取证”,及时将公证工作中的有益经验、做法予以总结提练,引入立法议程,推进我国公证制度的发展。特别要加强公证体制改革的研究。公证体制问题,是在公证制度恢复实施三十年中,随着新情况、新问题的不断出现而出现的,不是一天形成的,因此,也不可能一日解决。当前,一方面,需要我们进行积极的探索和研究,结合我国实际、结合国外做法,逐步确立具有中国特色的社会主义公证制度。另一方面,当务之急,就是要加强对现存多种体制公证机构的管理和指导,在充分调研基础上,针对不同体制制定不同的管理办法,进一步明确不同的体制公证机构在人员、编制、待遇、经费等方面的要求,为基层管理部门和公证机构开展工作提供有力的政策依据。

(三)进一步加大总结宣传力度。应注重对公证工作经验做法、工作成效、工作特色的总结和提炼,并充分运用多种媒介予以宣传。既要宣传公证方面的法律法规、业务范围,也要宣传公证的职能优势、先进典型以及公证在维护当事人合法权益、预防纠纷、稳定社会秩序、促进经济发展中的积极作用,力争使公证深入到广大群众和社会组织心中,树立起公证法律意识,自觉运用公证手段,为公证事业的发展奠定更加广泛、坚实的社会基础。与此同时,要进一步加强向基层党委政府和相关部门的宣传,使其把公证工作作为维稳和促进经济建设必不可少的保障手段,作为社会管理创新的重要载体,更加广泛地予以运用。

(四)进一步争取党委政府对公证工作的重视支持。公证事业的发展离不开党委政府的重视和支持。各级司法行政机关应建立定期汇报制度,主动向当地党委、政府做专题汇报,把公证工作在维稳当社会稳定、促进当地经济发展中的所作所为、所取得的成效,以及工作中遇到的困难,急需帮助解决的问题等,原原本本地予以汇报,引起党委、政府的重视。要积极争取在人员、经费、基础设施建设等方面的支持;争取对经济欠发达地区公证机构经费保障、税收优惠、基础设施建设的支持,逐步形成长效保障机制;争取在制度建设、党组织建设等方面的支持,保持公证机构和公证员正确的政治方向。

(责任编辑 赵海鸥)