水库移民“发展断层”分析及缝合方案设计

郑瑞强，欧辉明

(广西水利电力勘测设计研究院，广西南宁530023)

水库移民“发展断层”分析及缝合方案设计

郑瑞强，欧辉明

(广西水利电力勘测设计研究院，广西南宁530023)

水库工程建设会导致库区和水库移民发展的不平滑期出现，即“发展断层”，主要表现在方案规划论证和移民安置后适应发展两个阶段。文章在对两个发展断层发生机理和效应进行分类分析的基础上，设计了缝合方案，主要体现在提高水库移民规划水平、物资搬迁和文化传承并重、构建全方位发展扶持机制、建立发展断层期内损失补偿机制等方面。

水库移民;发展断层;缝合

一、水库移民“发展断层”的提出及其内涵

水库工程建设，尤其是大中型水库建设对于区域社会经济发展具有较大的乘数效应。但另一方面，水库工程建设也会因水库淹没带来规模性的水库移民，如果处理不当，则可能导致移民贫困、库区失稳、区域发展失序等一系列的社会经济问题。当前，水库移民问题处理的好坏已成为水库工程建设能否顺利推进的关键制约因素。综合国内水库工程移民安置实践经验，水库移民安置问题得以处理的根本在于采取一定的措施，保证水库库区和移民的发展不因水库工程建设发生间断，尽最大可能使库区和移民发展能多渠道吸取和利用工程建设带来的正面效应促进发展，少受工程建设带来的负面影响，稳中有增，保持正常的发展节奏，实现库区和移民的可持续、稳步发展，即不产生“发展断层”。制度经济学认为:一个正常的发展秩序一旦被中止或破坏，虽然可能面临转变发展方式、调整发展机构、资源重组等一系列的发展机遇，但恢复到正常发展秩序的成本也将大大提高。基于此，水库移民“发展断层”即可定义为因水库工程建设的影响而对库区和移民的发展带来的发展不平滑期。为增进工程建设对于库区发展和移民致富的正面效益，深入理解和把握水库移民发展断层内涵，并对其发生机理进行找寻，在此基础上提出应对之策，不仅有利于实现“水库移民生产生活水平提高、库区安稳致富”的和谐移民安置目标，而且对于落实科学发展观统领下的和谐库区建设实践也具有重要意义。

二、移民发展断层发生机理及效应分析

深入理解水库移民发展内涵，综合考虑当前诸多水库移民安置实践，水库移民发展断层主要发生在方案规划论证阶段和安置后适应发展阶段。

1.方案规划论证阶段

该阶段始于权威部门发布工程建设信息，至水库移民搬迁安置工作开始。此断层又可以停建令的发布为分界点，分为前后两个次级断层。在这个阶段中，常会出现以下表现:一方面，工程方案未定，各种方案比选信息弥漫于工程建设可能影响到的区域，区域管理部门和当地居民对于可能的成本投入带来的发展成果能否及时、足额得到回报，合法权益能否得到有效保障心存疑虑，行为上表现为徘徊和观望，导致发展势头趋缓，甚至停滞的局面。以丹江口水库加高工程移民安置为例，丹江口库区是南水北调中线工程水源地，规划淹没范围包括丹江口市、郧县、郧西县、张湾区和河南省淅川县等5个县(市、区)的48个乡镇，规划搬迁人口30.33万人，停建令早在2003年就已发布，移民安置工作开展却从2008年才开始实施，5年里，库区停建令控制区域发展迟缓，95%的乡镇、村执行停建政策，发展出现停滞，基础设施建设基本停留在2003年停建令下达时的水平，部分库区移民房屋长期不得返修和重建，甚至出现库区年轻人因房屋不得修建出现娶亲难的现象［1］。另一方面，一些单位和居民考虑工程建设对于淹没实物的可能补偿，开展带有投机心理、重数量不重质量的突击建设，除库区发展或移民个体发展必须建设部分外，突击建设容易造成重复投资、无效投资、资源浪费的不良现象。两种现象的交织对于库区社会经济发展和当地居民的生产生活水平提高产生较大的阻滞效应。

另外，搬迁安置前的准备尤其是方案论证工作做得是否细致，对于提高方案比选的科学性和项目建设的可行性具有重要影响，但这个期间如果过长，则会加重断层影响程度。

2.适应发展阶段

此阶段指搬迁安置活动结束到库区和移民发展水平恢复至搬迁前水平的一段时期。在这个阶段中，发展断层表现为:由于多数移民在搬迁安置(尤其是房屋建设)过程中多数已将搬迁安置前积累消耗殆尽，库区和水库移民可资利用的后续发展资源匮乏;生活生产环境的变化导致人力资本失效;同时对于西南库区移民来讲，还存在着先天不足:①少数民族多，对原有的居住环境存在一定的依赖性;②贫困程度深，经不起外界的干扰;③农业人口多，生产来源普遍单一;④文化水平低，生产技能有限;⑤相对狭隘的安置地选择空间等。一些水库移民安置过程中存在生计恢复和发展规划比较笼统、针对性欠缺、可操作性不强的弱点;加之移民面对新的发展环境产生的依赖、怯懦心理作祟，即便此时有些移民萌生发展想法，也多是等待观望，从而延长水库移民恢复发展时间，也耽误了许多瞬间即逝的发展机遇。比如在对洋溪水利枢纽移民安置规划设计调查中，当问及“对于搬迁安置后如何进行生计恢复”的问题时，近70%的移民选择了回答“我想发展，但我不知道该做什么”、“慢慢来，看看再说吧”、“当前状况又经不起折腾，还是等等看吧”或者类似的回答。

与作为个体的水库移民不同的是，库区作为一个整体，发展规划、发展目标较之移民要明确的多，发展资源的集聚、发展行为的组织也相对容易，但同时其在发展过程中遇到的困难与风险也相对较高，环境的复杂性较大，效益回收期也相对较长。

在搬迁安置阶段，房屋搬迁与建设、土地等资源重新分配等一系列社会经济重建活动代替了库区和水库移民在无工程建设时的正常发展行为。此时大规模的建设将给区域社会经济发展规划优化和整体增长带来机遇，可以在相关部门的扶助下开展搬迁安置，库区和移民生产生活环境将在一定程度上改观。虽然这种建设在一定程度上是对前期资本积累的应用，但总体发展趋势较好，因此一般不将该阶段理解为水库移民发展断层。

三、水库移民发展断层缝合方案设计

在分析水库移民发展两个断层产生机理和效应分析的基础上，为更好地做好移民工作，服务于工程建设和区域发展大局，胡锦涛总书记提出:“要让库区移民群众基本生活有保障、劳动就业有着落、脱贫致富有盼头，同心同德建设和谐稳定的新库区。”在“三有一新”目标要求指导下，采用水库移民安置的“全过程管理”理念，审视水库移民安置管理工作，把规划设计、实施管理和发展扶持作为着力点，探讨相关发展断层缝合措施，真正实现建好一座水库，带动一方经济，改善一片环境，造福一批移民的发展目标［2］。

第一，提高水库移民规划水平。衔接区域发展规划和工程建设规划，将方案规划论证阶段的发展断层效应通过前置、分散手段进行消减，即在进行区域发展规划时，将工程建设提前纳入发展规划，对于工程建设方案论证阶段甚至是建设阶段带来的可能影响进行科学、准确评价，进而有针对性地开展应对措施，找寻并及时落实到实际工作中去，将原来的集中阵痛通过分散消减转变为轻微影响。

强化规划设计的监督管理。一是要建立社会监督机制，由专业的监督单位对规划设计工作进行专项监督、管理和后评价，反映并及时修正规划设计中遇到的问题和矛盾。二是对规划设计的变更加强管理，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》有关规定，对批准的移民安置规划应当严格执行，不得随意调整或者修改;未编制规划或者规划未经审核的，不得批准项目开工建设，不得为其办理用地等有关手续。三是提高规划设计人员工作水平，在保证质量的同时，规范规划设计周期管理，避免规划设计周期过长、设计成果滞后于现实的问题。

增设和细化适应发展阶段的《水库移民生计恢复与发展实施规划》，解决库区和水库移民在茫无目标的发展思路等待与搜索中贻误发展机遇的现象，促进库区发展和水库移民生产生活恢复和提高。在南水北调工程中，有关单位以移民安置点为单位，综合社会经济调查和移民发展意愿，因地制宜的为24个安置点的移民生计恢复和发展制定一个实施规划，增强了规划的可操作性，减少了移民发展的盲目性［3］。

第二，做好做实移民思想工作。相关部门及工作人员要把思想政治工作当作做好移民安置的突破口，带着感情做好充分准备，带着真情赢得移民支持，带着友情凝聚共建合力，带着“移民为国作贡献，我为移民建家园”的深情厚意，强化沟通，主动对接，帮助移民理顺情绪，把移民干群思想统一到国家的移民政策上来，统一到发展致富上来。同时将与时俱进、开拓创新的热情和尊重科学、求真务实的态度结合起来;把努力构建库区和谐社会和关心移民群众的利益结合起来，增强业主、政府、移民等利益相关者之间的信任，进而增强实现移民生计恢复、库区安稳致富等目标的信心。世纪大移民的三峡移民，在党和政府的关心和支持下，全社会弘扬移民奉献精神、关心尊重移民发展，形成资源合力，变移民“要我搬”为“我要搬”，无不体现了做好做实思想工作的重要性［4］。

第三，社会环境重建不容忽视。物质环境尤其是资源环境对于库区和移民能否快速发展至关重要，社会环境尤其是人文资源与移民精神世界重建问题也不容忽视，后者建设滞后带来的直接后果是移民水土不服，进而引发资源效用降低、发展质量偏低、发展速度迟缓等后果，这种现象在一些工程移民安置实践中得到证实［5］。世界银行提出:“要做好移民工作，必须运用经济的、技术的、文化和社会组织的等多种因素综合考虑的办法，要利用社会学家和人类学家的专业知识来准备，评估和监督移民项目的开展和实施。”［6］因此，在缝合方案设计中，应把社会环境重建、克服适应障碍作为核心理念。移民工程中应有社会心理学专家和民俗专家，甚至宗教专家和教职人员的决策咨询参与，以更好地实施移民安置过程中软环境的建设，帮助移民实现文化适应和精神世界重建［7］。

但是现阶段移民安置规划中只考虑到了有形文物的搬迁，而未将文化与社会心理冲突问题列入规划议程，为此需要在制定和规划过程中，除了对有形文物进行搬迁保护之外，对无形人文资源保护也要纳入规划考虑，将习俗、信仰和故土情结吸纳在一起，进行收集、整理、鉴定和移植，做到乡情民俗的延续和保留，真正做到“移民先移心”，实现实体物质的搬迁安置和社会环境重建的双重胜利，使移民尽快适应安置地的生产方式、生活习俗，实现沟通交流、生产发展的“双重无障碍”，为生计恢复与发展奠定坚实基础。比如金沙江流域开发中的水库工程移民安置工作中，对藏区涉及的84座寺院和2252名宗教人员依照移民安置规范和相关宗教法规进行了妥善安置，既取得了僧侣的理解，又得到了信众的支持，极大地促进了移民安置工作的顺利开展［8］。

第四，构建全方位发展扶持机制。首先要注重移民参与，摸清移民发展意愿，做到有的放矢。按照审定的《移民后期扶持安置规划》来扶持移民，从而保证移民安置后期扶持的持续进行。其次，资源整合，形成合力，将移民发展扶持工作的开展与新农村建设、小城镇建设、新型农村社会保障工作等有机结合起来，建立由政策、资金、人力资源、科学技术、生产物资等内容组成的全方位的发展扶持机制。以新安江水库移民管理为例，将移民发展扶持分为安置前、安置中和安置后3个连续的阶段，在一定程度上也体现了“大后期扶持”的思想［9］。在移民搬迁安置后的3年内地方移民主管部门尤其要抓紧开展后期扶持指导，包括建立完善的移民社会保障、积极引导社会资金扶助生产、协助移民争取小额贷款发展生产、引进科研单位对当地农产品生产研究等，为移民生产发展夯实前进的基础。

第五，建立发展断层期内损失补偿机制。对于两个发展断层，影响因素繁杂，但有一点确定无疑，由国家兴建的大中型水库具有公益性质成分，基于此，对于工程建设影响区域及区域内水库移民造成的诸多可能损失应该由国家对其进行合理补偿［10］。同时考虑到目前国家对于大中型水库移民已经实行后期扶持政策，应在继续完善这一制度的同时，对规划论证阶段发展断层之于库区和水库移民的经济与社会影响评价内容、方法进行探讨:明确影响损失范畴，建立科学的评价体系，并采用合理方法进行测算，在此基础上建立利益相关者参与的损失补偿机制，以推进库区和水库移民发展，促进社会公正和可持续发展。

［1］田艳平.移民地区边缘化贫困研究［J］.学习与实践，2009(10):46－53.

［2］李永安.“四个一”理念，科学发展观在水电开发领域的体现［J］.求是，2007(1):56.

［3］长江勘测规划设计研究有限责任公司.南水北调试点移民生产生活安置规划设计报告［R］.2009.

［4］梁福庆.三峡工程百万移民搬迁世界难题初步破解［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2009(1):14－18.

［5］王顺克，张洪铭，关文忠.三峡库区移民安置环境及生活状况评价［J］.重庆三峡学院学报，2008(6).

［6］李华，蒋华林.三峡工程外迁移民的社会角色转换［J］.河海大学学报:哲学社会科学版，2002(6):34.

［7］包广静.西南少数民族地区大型水电工程移民人口影响研究——以怒江为例［J］.水力发电学报，2009，28(6):162－166.

［8］李锦.藏区水库移民过程中宗教设施迁建的政策研究［J］.西南民族大学学报:人文社科版，2009(7):16－20.

［9］徐俊新.西部水电开发移民安置政策与管理创新研穴［D］.南京:河海大学，2008.

［10］陈金明，李卫群.非自愿移民安置模式的理性审视与创新选择［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2010(3).

［责任编辑:赵秀丽］

D 632.4

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1672－6219(2011)01－0014－03

2010－10－18

郑瑞强，男，广西水利电力勘测设计研究院工程师，博士。