农村土地不合理占用现象调查
——以山东省沂水县为例

安丛梅，吴秋盈，张秋妹，朱妍燃，杨婷婷，别思洁

（湖北经济学院经济学系，湖北武汉430205）

农村土地不合理占用现象调查
——以山东省沂水县为例

安丛梅，吴秋盈，张秋妹，朱妍燃，杨婷婷，别思洁

（湖北经济学院经济学系，湖北武汉430205）

农村土地资源正面临着不合理占用和不断减少的威胁,通过实地考察，以山东省沂水县为例，对我国农村土地不合理占用现象进行了分析，并有针对性地提出政策建议，以期对我国土地资源管理有所贡献。

土地占用；问题；对策

土地是人类赖以生存的基础，是不可再生的自然资源；国家对土地资源保护问题极为重视，制定了非常严格的管理措施，但农村土地不合理占用现象仍时有发生，有的地方甚至还比较严重。[1]为了更好地了解情况，给国家制定政策提供可靠的依据，我们利用暑假社会实践，在山东省沂水县境内，针对农村土地不合理占用问题做了调查。

一、调查区域和研究方法

本次调查选择在山东省沂水县境内，该县属鲁东南地区，沂蒙山腹地，系温带大陆性季风气候区，总面积241298.37公顷，占全省总面积的1.6%，列全省各县第2位，共辖19个乡镇，1219个行政村，其中有耕地109805.86公顷，农作物以小麦、玉米、花生等为主。农业是当地农民收入的重要来源，所以农民收入的增减变化均与土地有着密切的联系。

本次调查于2009年暑假完成，在沂水县19个乡镇、1219个行政村中，随机抽取12个乡镇中的60个村，通过下乡走访村民及村委成员采取调查问卷的方式进行，设计的问卷内容主要包括2006年6月至2009年6月3年来土地减少亩数及去向并分别对乡镇驻地周围村庄和偏远村庄作标记。

二、所被调查的60个村土地不合理占用现象

（一）2006年6月至2009年6月间土地减少亩数（见表1）。

表1：3年来60个村土地减少亩数及降幅

通过表1可以看出在被调查的60个村中2006年存量土地亩数为64210亩，至2009年存量土地亩数为45260亩，3年间沂水县60个村土地减少亩数为18950亩，降幅达29.51%。

（二）2006年6月至2009年6月间土地减少亩数去向及百分比（见表2）

表2：3年来60个村土地减少亩数去向和百分比

表2列出了近3年来60个村土地减少亩数去向和百分比，可以看出，村民新建房屋占用土地数为7610亩，为全部被占土地总面积的40.16%，在土地减少中所占比例最高。在调查中得知，近3年沂水县并没有批准农民宅基地，也就是说高达40.16%的房屋建设用地都属于不合理占用土地。其次，工业建设用地数为5045亩，占土地减少的26.62%，而有近一半以上的工业建设用地是未经主管部门批准，只是由村、乡及县当地政府自行决定，采用以租代征的形式占用。另外，养殖场、修路、种树、路边店、圈地撂荒及其他用地分别占土地减少数的11.08%、8.44%、6.56%、3.22%、1.56%和2.72%，绝大部分的养殖场和路边店也是农民通过换地和使用自家耕地修建，擅自改变了耕地的用途。

（三）乡镇驻地周围村庄和偏远村庄土地减少及占用情况比较

在所调查的60个村庄中，其中属乡镇驻地周围村庄的26个，2006年存量土地28636亩，2009年存量土地16750亩，3年间减少了11886亩，降幅为41.5%。同时在34个偏远村庄中，2006年存量土地35574亩，2009年存量土地28510亩，3年间减少了7064亩，降幅为19.9%。提示乡镇驻地周围村庄土地占用率明显多于偏远村庄。表3列出了26个乡镇驻地周围村庄和34个偏远村庄3年来土地减少亩数及减少的土地去向比较。

表3：乡镇驻地周围村庄和偏远村庄土地减少亩数去向比较（%）

从表3可以看出乡镇驻地周围村庄所占土地的用途依次为工业建设、新建民房、修路、养殖厂、路边店、种树、圈地撂荒；而偏远村庄所占土地主要用途为新建民房、养殖厂、种树等，工业建设土地占用率明显少于乡镇驻地周围村庄。主要由于乡镇驻地周围村庄交通便利，吸引了更多的投资建厂项目、路边店及小产权楼房等建设。

三、农村土地不合理占用原因分析

通过对该县60个村庄近3年来的土地占用情况分析，我们认为农村土地不合理占用现象主要与以下几方面因素有关。

（一）各相关部门管制不力，土地征用程序不规范

本调查中发现，农村新建房、养殖场、路边店等绝大部分土地占用都未经上级有关部门批准。虽然土地局也曾对此进行管制，但大都只是草草了事，甚至只要农民交些罚款就可过关。依据《土地管理法》规定[2]，当村民要改变土地用途时，得向村委会申请，然后村委会层层上报，经区或县级政府审批，方可改变土地用途，但现实情况是，村委会越权审批，或农民根本不经相关部门审批，自作主张，改变耕地用途。另外，地方保护主义严重，部分村、乡及县政府官员为了提高所谓的GDP体现“政绩”，未经国家相关部门审批，以租代征为名擅自大肆占用土地开办工业园区，相关监管部门也屈于地方政府压力隐瞒不报。盲目招商引资，部分引资项目中途搁浅，致使其占用的土地闲置撂荒。

（二）农村经济快速发展，改善性建房需求及基础设施建设占用土地增加

近年来，由于农业机械化的发展，农村生产率得到提高，农民的收入有所增加，还有农村剩余劳动力也通过在外务工等形式，给农村带来了一定程度的外来收入，农民的生活水平不断提高，改善性建房需求不断增加，但是大部分农民并不是将旧房拆除后在旧址上建新房，而是在新的土地上甚至自己的农田上建造新房，一户多个宅基地导致土地浪费现象严重。同时，随着国家新农村建设政策的实施，村级公路迅速修建，相应的占用了部分土地。

（三）村民保护耕地观念淡薄，维权意识弱

尽管近几年国家对农民耕种土地进行补偿政策，但农业成本依然很高，农民单从农业中所能获得的收益相对较少，有时甚至亏损，结果导致许多村民不仅在自己的耕地上随意建房，还将自己的土地租让给工业园、养殖场、路边店等建设用地，自己到经济发达地区去打工，极少数农民甚至随意将自己的农田废弃。另外，由于近几年该县板材产业发展迅速，需要大量木材，有些农民就把自家耕地改种树木。调查中还发现，虽然采用以租代征的形式，村民将自己的耕地转租给其他非农业领域，但这些非农业建设给被占用土地的农民的补偿却是很少，如工业园每年仅给农民每亩400~600元，而且几乎所有修路被占土地的农民都没有得到补偿。但由于农民普遍受教育水平低，法制观念不强，对我国的土地管理法律了解不多，而且大部分群众不能充分参与到决策赔偿工作中去，不能也不愿意充分发挥自己的权利，一定程度上纵容了像工业建设用地等不合理占用土地现象的蔓延。

四、解决农村土地不合理占用的建议

（一）完善国家有关的法律法规，实行严格的土地保护制度

应以省、市为单位,根据土地非农建设占用土地的具体情况制定适合本省或本市非农建设占用土地的法规,并通过人民代表大会以法律的形式确立下来,对非农建设占用土地的前提条件、程序、使用方向和使用年限等作具体、切实可行的规定,指导非农建设合理利用土地。[3]还要对村组织涉及非法占地相关法律责任做出明确规定。

（二）确立农村土地的监督机制，鼓励群众参与

首先，建立具体承担土地整治监管任务的专业队伍，完善土地执法监察体系,充实完善信息员队伍，改善执法人员的执法条件，实行土地监管人员责任分区,建立定期巡查制度，实施经常性的巡回检查。其次，建立土地整治动态监测监管系统，充分应用信息技术手段，建立全国统一的土地整治项目数据库系统，做到底数清、情况明。另外，要建立建言献策制度，在农村土地利用方面，充分发扬民主，听取群众意见。发挥农民群众参与监督的作用，加强对农民土地法律方面的教育，提高农民对村事务的管理能力和责任感。[3]

（三）增加惠农政策，提高农民种粮积极性

积极推行农村综合性收入补贴和生产性专项补贴政策，增加三农扶持力度，调动农民种粮生产的积极性。[4]当种粮比起打工来劳动强度相对较低、而收益相对较高时，农民自然会珍惜利用土地，主动对撂荒地复垦，同时农民对保护耕地观念和维权意识也会相应提高。

（四）探索农村土地合理流转机制

目前农村在大量劳动力外出务工发生的情况下，已经具备了土地流转的初步条件，十七届三中全会明确指出“允许农民转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。通过建立农村土地的流转机制,发展农业产业化和推动农业结构战略性调整,优化土地资源配置，提高土地利用效率；而且有利于人地分离，使部分农民从土地上分离出来，从事其他行业，推动农村劳动力向非农产业转移，加快农业现代化的进程。[5][6]

（五）推进农村住房制度改革和集中改建

因地制宜，积极稳妥地推进农村住房制度改革和住房集中改建，进一步优化村庄空间布局，加大规划建设力度，鼓励建设多层公寓式住宅，同步配套建设基础设施和公共服务设施，逐步形成具有一定规模、功能齐全的新农村社区。将不合理占用的土地返耕还田，确保18亿亩耕地红线，是我国社会和谐稳定、可持续发展的基础。

[1]张清军,鲁俊娜,杨胜德.石家庄郊区非法占用耕地问题及对策[J].安徽农业科学,2007,35(36):12000-12045.

[2]中华人民共和国土地管理法[Z].1999.

[3]彭艳丽,余咏胜.非农建设占用耕地的调控对策研究[J].资源开发与对策,2008,24(2):134-135.

[4]万敏,张开华.完善种植业惠农补贴政策的若干思考——以湖北省5县市调查为例[J].农村经济,2010,(3):6-9.

[5]刘虎生.紧紧把握农村土地流转带来的农村企业化趋势[J].宝鸡社会科学,2008,(4):24-26.

[6]杜文强.我国农村土地使用权流转研究——以沂南县为例[J].现代商贸工业,2009,(8):56-58.