大中城市行政区划改革路径的探讨

杨志刚

（深圳广播电视大学龙岗分校 人文科学系，广东 深圳 518172）

大中城市行政区划改革路径的探讨

杨志刚

（深圳广播电视大学龙岗分校 人文科学系，广东 深圳 518172）

针对我国大中城市行政区划还存在的诸多问题，实施“市－区－社区”式的“二级政府，三级管理”模式作为大中城市行政区划改革的一条路径，具有一定的意义。在这种模式中，“市”下设“区”，“区”是城市地区最小的行政区划单位，“区”下设非政府机构性质的社区管理服务机构。这种模式的顺利实施，要以省直管县（市）、增加省级行政单位等其他不同层级的区划改革为前提，并以大力发展各种社会组织、全面推行社区居民自治作为配套措施。

大中城市；行政区划；改革路径；市－区－社区

长期以来，我国大中城市行政区划改革都局限在“县改区”、“乡镇改街道”、增加或减少区的数量等方面。这些改革虽或多或少取得了一些成绩，但从本质上讲，都只是对现行大中城市行政区划体制的修修补补，无法解决深层次的问题。“市－区－社区”式的“二级政府，三级管理”模式成为我国大中城市行政区划改革的一条可行路径。

一、我国大中城市行政区划的现状

“大中城市”可以说是我国特有的一个概念，大量媒体都在广泛使用。但在我国，究竟哪些城市可以被称作“大中城市”，却没有一个明确的界定。为了研究的方便，笔者对“大中城市”的界定基本上和《中华人民共和国立法法》中对“较大的市”的界定相同，即“较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”

（一）我国大中城市行政区划的基本情况

目前，我国大中城市的行政区划和管理体制是由宪法、地方组织法和其他相关法律所规定的，存在以下几种不同类型的行政区划和管理体制。

完全城市化地区，也即城市的中心城区，是市、区两级行政区划，但存在市、区、街道、社区四级管理；半城市化地区，也即城市的郊区，是市、区两级行政区划与市、区、乡（镇）三级行政区划并存，但管理层次上也是四级管理；非城市化地区，也即市所辖的县，是市、县、乡（镇）三级行政区划，管理层次上也是市、县、乡（镇）、村四级管理；城乡结合地区，也即大中城市所代管的市（县级市），这部分区域的情况和城市的郊区相同，也是存在市、区两级行政区划与市、区、乡（镇）三级行政区划并存，但管理层次上都是四级管理。

（二）我国大中城市行政区划存在的问题

第一，行政管理层级过多，管理体制不顺。在我国大中城市中，普遍存在4个管理层级，管理层级明显偏多。且由于“市管县”、“市管市”体制的存在，导致管理体制不顺，严重影响了行政效率。

第二，行政区划混乱，违背了城乡分治的惯例。目前在世界大多数国家的行政管理中，都是实行“城乡分治”。但在我国，由于“市管县”、“市管市”等体制的存在，不仅造成了城市行政区通名矛盾、行政区划层级混乱等问题，而且城市行政区的地域性倾向非常明显，城市与乡村的性质被混淆甚至扭曲，严重违背了城乡分治的惯例［1］。

二、“市－区－社区”式的“二级政府，三级管理”模式

“市－区－社区”式的“二级政府，三级管理”模式即在“市”下设“区”，“区”是城市地区最小的行政区划单位，“区”下设非政府机构性质的社区管理服务机构。

这种模式的第一个要点是将城市地区现有的四个实际管理层级减少为三个管理层级，也即取消区和社区之间二传手——街道，让区和社区直接对接。当然，区和社区的直接对接必然要求对区和社区的规模进行重新设定，因此，这种模式的第二个要点就是增加市的管理幅度，缩小区的规模，变“大区”为“小区”，最终使市的管理幅度在20～30个之间。这种模式的第三个要点则是构建全新的社区管理服务机构，扩大社区的管理范围，最终实现每个区大概管理20～25个，人口规模在20000～30000之间的社区。以深圳为例，目前深圳的实际管理人口在1500万左右，如按照这种模式，深圳可以划分为25个左右的区，每个区之下设25个左右的社区管理服务机构，每个社区管理服务机构的服务人口数为25000人左右。当然，根据城市不同区域的人口密度，也可以对各个管理层级的管理幅度进行适当调整。人口密度比较大的区域，社区管理服务机构的服务人口数量可以适当增加，相反，人口密度较小的区域，社区管理服务机构的服务人口数量也可以适当减少。

要实现上述模式，首先必须突破一个问题，即这种模式之下区的数量的问题。按照我国目前的法律规定，市级行政区划调整的决定权在国务院，而国务院出于控制行政机构和人员数量的考虑，对地方增加新的行政区划的申请一般都不会同意。管理学理论告诉我们，管理层级和管理幅度是成反比的，因此，要减少实际管理层级，势必要增加市辖区的数量，但这又是和国家控制行政机构和人员数量的总体要求相悖的。笔者认为，关于增加市辖区数量这一问题，如果能突破原有思路，从另一个角度来考虑，就可以迎刃而解。在“市－区－社区”模式下，区其实也就相当于过去的街道，过去大中城市随便哪一个都有七八十甚至上百个街道，而现在街道办事处已经不存在了，换个角度来讲，我们也可以把这种模式看成是取消过去的区级政府，合并过去的街道而形成的。总之，只要不一味拘泥于区的数量，用20来个区换过去的10来个区加上百个街道，无论是从结构数量上讲，还是从人员的数量上讲，“市－区－社区”模式都比现行的“市－区－街道－社区”要精简。

其次，社区管理服务机构的性质也应该被认真界定。在“市－区－社区”模式之下，社区管理服务机构绝对不能再走“行政化”或“政府化”的老路，而应该把其界定为非营利性社会组织。社区管理服务机构为社区提供各种公共服务，协助政府进行管理，政府则向其购买各种公务服务。

三、大中城市行政区划改革应和不同层级的区划改革相结合

（一）大中城市行政区划改革应和“省直管县”体制的建立相结合

第一，“市”制的本来含义。“市”是世界各国城市政区的通名，“市”作为行政建制的一种，在被引入我国之初时，一般都是指纯粹的城市。我国原来的城市设置模式也是以“切块设市”为主，保证了城市的真实性质。但是，从20世纪80年代开始，随着“市管县”体制和“县（市）改区”模式的推行，“市”制在我国被异化，“市”逐渐失去它原有的含义，成为地域行政区的一种。目前，我国的大中城市虽名为“市”，但实际上都不是真正的城市行政区，而是属于被异化了的地域行政区［2］。

第二，推行“省直管县”是建立合理的大中城市行政区划模式的前提。目前，世界上大多数国家都实行“城乡分治”。城市行政区和地域行政区是两个性质完全不同的行政区类型，两者在区域发展景观、土地利用结构、产业构成、城市化水平、管理重点等许多方面存在本质差别［3］，在管理体制上也存在着巨大差异。城市行政区应该有城市行政区的管理方法和机构，同样，地域行政区也应该有地域行政区的管理方法和机构。

第三，逐步取消“市管县”体制，实现“省直管县”。目前，我国绝大部分的县都还是以农业和工业为主，第三产业的比重较低，城市化水平也不高，因此，对绝大多数地级市和县，都应该毫不犹豫的取消“市管县”体制，现实“省直管县”，恢复市的本来意义和面貌，以城立市，进而实现城乡分治。在城市职能上，简化城市职能，使其职能专一，不再负责管理农村地区的职能，主要管理城市社会职能［4］。

对极少数县域经济非常发达，城市化水平很高，且地理位置非常靠近地级市城区，地级市城区基本实现了一体化或一体化程度非常高的县，可慎重考虑取消县的建制，将其改设为地级市的市辖区，实现“撤县建区”。但在这一过程中，必须严格把关，以取消“市管县”实现 “省直管县”为一般原则，以 “撤县建区”为特例，防止虚假城市化的现象再度出现。

（二）大中城市行政区划改革应与“市管市”体制的取消相结合

我国现行的“市管市”（地级市代管县级市，以下皆简称为市管市）体制源于“市管县”体制。“市管市”体制不仅缺乏法律依据，还导致城市行政区通名矛盾和层级混乱的问题，因此，必须取消“市管市”体制，实行“市改区”或“省直管市（县级市）”。但由于县级市和县在经济发展水平、城市化程度、政府工作重心等方面存在诸多不同，故取消“市管市”体制与取消“市管县”体制在操作上也应有所区别［5］。

在东部沿海地区，特别是在长三角、珠三角这些地方，县级市的经济发达，城市化水平也相当高，而且从地理位置上看，这些县级市往往和代管其他的地级市的中心城区距离非常之近，与代管的市之间经济联系也非常紧密，基本上已现实了一体化或一体化程度非常高。在这种情况下，则可以取消县级市的市建制，将其改设为地级市的市辖区。

（三）大中城市行政区划改革应和增设省级行政单位相结合

行政区划的调整是一项系统工程，往往是牵一发而动全身。“省直管县（市）”体制的确立，虽会带来很多益处，但同时也会带来一个问题，即省级管理幅度过大的问题。因此，在我国单纯的只推行“省直管县（市）”体制，虽可解决大中城市行政区划的问题，但却会引出省级管理幅度过大的问题。要解决这一问题，必须通过适当增设省级行政单位，以便减少省级行政单位的管理幅度［6］。

（四）大中城市行政区划改革应和合并规模偏小的县、县级市相结合

目前，我国大部分省（自治区）的县级区划数量都太多，如最多的四川省这一数量达到138个，大多数省的县级区划数量都在60个以上。因此，若在全国全面推行“省直管县（市）”体制，大多数省的管理幅度都将明显过大。要解决这一问题，仅仅通过增加省级行政单位的数量还是不够的，因为省级行政单位的数量只能适度增加，所以，合并规模过小的县、县级市是必然之举。关于这一问题，笔者在《从“省直管县”角度浅谈规模过小的县、市合并问题——以河北省、江苏省为例》一文中进行了详细的分析论证，故在此直接引出结论。笔者认为，为了在政府的管理层级和管理幅度之间获得一个较好的平衡点，且在省级行政区划改革完成之后，我国的大多数省级行政单位直接管理的县、市数量为50个左右是比较合适的，当然，直辖市和人口较少的省（自治区）可以少些。

四、路径的配套措施思考

第一，大力发展各种社会组织，鼓励政府购买公共产品和服务。新公共管理理论认为，政府不是公共产品和服务的唯一提供者，也可以通过政府购买的方式来实现。发达国家的经验也证明，很多公共产品和服务如果由政府直接提供，往往比由社会组织提供成本更高。但目前在我国，能提供公共产品和服务，承担政府职能转移的社会组织还远远不够。在美国能独立承担公共服务的非盈利组织有150多万种，还有8万多个行业协会，而我国现有社会组织大多附着于行政职能部门，缺乏自主性，也不具备相应资质，难以承担公共服务职能。因此，各级政府应指导、培育、发展民间社团，并致力于发展专业社会工作者队伍，不断壮大公共服务实施主体。

第二，全面推行社区居民自治。社区自治是指不需要外部力量的强制性干预，社区利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程［7］。在西方发达国家，社区自治是非常普遍和发达的，但我国由于长期实行计划经济体制，形成了“国家一元结构”，缺乏社区自治的历史与传统，因此，社区自治发展严重不足。因此，全面推行社区自治不仅可以提高对社区管理的效率，降低政府在社区管理上的经济成本、政治成本、道德成本和社会成本。

［1］马彦琳.城乡分治与城乡合治——中国大陆城市行政区发展的回顾与展望［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2006（3）.

［2］浦善新.中国行政区划改革研究［M］.北京：商务印书馆，2006.

［3］周庆行，向政枝.论市县脱钩、城乡分治与社会主义新农村建设［J］.南方农村，2006（3）.

［4］何斌.关于省直管县体制的可行性研究［D］.湖南大学，2007.

［5］王英津.市管县体制的利弊分析及改革思路［J］.理论学刊，2005（2）.

［6］周振鹤.从历史角度看划小省区［N］.学习时报，2005－01－12（2）.

［7］陈伟东.城市社区自治研究［D］.华中师范大学，2003.

F299.21

A

1673－1395（2012）02－0044－03

2011－12－17

杨志刚（1982－），男，湖北随州人，讲师，硕士，主要从事行政管理理论研究。

责任编辑 胡号寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com