中国再生资源产业发展顶层设计框架体系研究

刘光富，鲁圣鹏，李雪芹

（1.同济大学 经济与管理学院，上海 201804；2.井冈山大学 建筑工程学院，江西 吉安 343009）

一、引 言

党的十七届五中全会和“十二五”规划纲要中，反复强调“要以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划”。再生资源产业作为中国缓解资源短缺、保护生态环境、促进经济发展与转型、实现社会经济可持续发展的战略性新兴产业，做好产业顶层设计，对指导与促进产业健康、协调发展有着十分重要的战略意义。

再生资源产业是以节约资源和减少环境污染为目的，围绕再生资源展开的物质流通，拆解、加工、再制造，研究开发、咨询服务等活动的集合，也称“静脉产业”。目前再生资源产业已成为全球蓬勃发展的绿色、朝阳产业，对经济和社会发展有着重大而长远的影响。中国再生资源产业尚处在初级发展阶段，产业还存在诸多问题，国内学者对其进行了广泛的研究。如习近平（2005）认为要建立企业与政府共同参与、市场化运作的再生资源回收、加工和利用的产业体系[1]；左铁镛（2010）认为产业缺少有效的组织，未形成产业规模，缺少技术研发[2]；周宏春（2010）从行业监管、企业、技术、法律政策体系、公民认识阐述产业发展的思路与对策[3]；徐滨士（2011）从再制造的角度分析产业政策、基础理论、关键技术、行业标准尚待完善[4]；丰海彦，刘光富（2010）分析产业园区组织与管理存在的种种问题[5]。这些研究指出了产业存在的问题，并提供了解决方案，但很少从产业整体的角度系统考虑产业的组织与管理架构问题，缺少对产业发展框架的系统研究。

本文首先对中国再生资源产业进行了SWOT分析，提出产业发展需构建顶层设计。借鉴德国、日本再生资源产业推进的做法，运用总体设计部思想和IT领域普遍采用的总体架构理论，参照FEAF的建模思路，初步探讨了中国再生资源产业顶层设计框架体系，包括产业保障、产业机制、绩效、业务、技术与基础设施五个子框架。并基于框架分析，对促进产业健康发展提出了若干建议。

二、中国再生资源产业发展现状与SWOT分析

（一）产业现状

发达国家很早就意识到发展再生资源产业的重要性，自上世纪初就开始发展再生资源产业，并逐步制定产业发展规划与详细的国家实施基本计划，配套的法律法规、政策体系、技术支持和行业服务平台等都比较完善，产业规模已超过2万亿美元，并以每年15%～20%的速度增长。近年来，随着中国大力发展循环经济，再生资源产业随之有了较快的发展，技术水平不断提高。2009年国内再生资源回收总量约1.4亿吨，回收总值约5000亿元，2010年回收总值达到了5600亿元，全国各类回收企业10万多家，从业人员约1800万人[6]。有色金属和贵金属的提纯能力大大提高，已实施把生活垃圾转换成饲料、肥料或燃料电池用燃料，“垃圾发电”也已被采用。产业的法律政策逐步实施，已先后实施了《再生资源回收管理办法》、《循环经济促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《报废汽车回收管理办法》等法规和标准，再生资源税收、信贷、废物进口政策等也逐步完善。产业园区快速发展，目前科技部和环境部已审批建立了几十家国家级再生资源加工示范园区。

（二）产业SWOT分析

中国再生资源产业在取得进步的同时，也存在不少问题。图1为中国再生资源产业的SWOT分析矩阵。

图1 中国再生资源产业的SWOT分析

从图1中可知，中国再生资源产业虽然具备一定的发展优势与机会，但存在更多的问题与威胁，如产业组织与管理混乱，政府存在多头管理、政出多门的现象；市场秩序混乱，畸形发展，未建立完善的市场结构与有效的市场机制；产业园区缺乏有效的规划与监督；企业规模小，技术、设备普遍非常落后，二次污染严重；产业集约化程度低导致难以发挥产业集聚效应和规模效益；回收体系不完善，大量低价值的废品（如废旧电池）被随意丢弃、填埋或焚烧；法律体系不健全，缺乏再生资源综合法律和专项法律，配套的拆解、加工、再制造标准更是欠缺，没有建立稳定的优惠财税政策；产业宣传力度不够，公众、政府、企业认识不到位，参与意识不强等。

造成上述问题的最主要原因，是中国到目前对发展再生资源产业的重要意义认识不足，致使至今没有建立起独立的产业制度框架与产业组织体系，从而造成产业发展混乱和滞后。与国外相比，德国的循环经济始于垃圾经济，日本也有独立的静脉产业，并都有着完备的废物回收与综合利用的法律与政策体系。而在中国，再生资源产业的法律、政策与管理机制大多涵盖在循环经济的相关体系中，这与再生资源产业的地位、规模极不相称，也很不利于规范、指导产业的发展，导致产业发展问题层出。因此，目前中国再生资源产业最紧迫的任务是构建完善的产业制度框架与组织体系，做好产业顶层设计。

三、国内外产业顶层设计分析

（一）顶层设计的涵义

顶层设计源于工程领域，近年来在中国电子政务领域使用频繁，是指运用系统思维方式，对设计对象采用自上而下的设计方式，进行总体构想和战略设计，从全局的角度对对象的功能、结构、层次、标准和环境等进行统筹考虑和明确界定。顶层设计注重规划与实施的紧密结合，是铺展在理念与实践之间的“蓝图”，它由顶层设计框架和方法论两部分组成[7]。

“顶层设计”与钱学森从20世纪50年代开始，特别是80年代以后所倡导的“总体设计部”思想极其相似，该思想主要是指根据系统总体目标要求，运用系统方法并综合运用有关学科的理论与方法，对系统结构、环境与功能进行总体分析、总体设计、总体协调，包括使用计算机和数学为工具的系统建模、仿真、分析、优化、试验与评估，以求得满意的和最好的系统方案，并把总体方案提供给决策部门作为决策的科学依据[8]。这套理论建立了实现整个系统的技术途径，是研究和解决复杂系统、复杂巨系统的系统工程思想，在中国航天领域应用很早且非常成功，因此钱学森大力倡导要建立社会主义建设总体设计部[9]。

“顶层设计”在IT领域涵义等同于“总体架构（Enter⁃prise Architecture，简称EA）”[10]。在发达国家，EA已成为企业、政府部门、军队机构普遍采用的管理工具和应用模型。该概念由当时在IBM工作的John Zachman于20世纪80年代中期首先提出，20世纪90年代由美国政府立法在全国推行而被广泛应用，旨在减少信息领域的重复投资，促进跨机构协作[11]。EA是一个自顶向下、业务战略驱动的过程，将组织战略目标映射到IT总体目标的蓝图设计，主要包括目标框架和实施计划[12]。总体架构框架（Enterprise Architecture Framework，简称EAF）是一个把EA相关的资源、信息和内容等组织起来的结构，以清楚地反映它们之间的关系，同时指导架构是设计与实施。目前国际上比较常用的EAF有联邦总体架构框架（FEAF）、国防部总体架构框架（DoDAF）、财政部总体架构框架（TEAF）、Zachman框架以及开放组架构框架(TOGAF)等[13-14]。

（二）中国再生资源产业顶层设计分析

顶层设计运用到产业发展领域，是指运用系统的思维，从战略高度，从产业最高层开始，自上而下系统设计产业的总体制度框架与组织架构，通过对产业资源、环境的识别、分析，使政府能科学地制定决策，统筹协调各方面因素，有效解决产业发展问题，支持产业计划的实施与推进。其主要目的是勾画产业发展蓝图，明晰产业发展路径，从战略上规范、指导产业健康发展。由于系统的绩效更多地是取决于各个部分之间是如何互动的，而不是它们各自如何独立地工作，因此建立产业系统的顶层设计非常必要和重要。有些学者将顶层设计视为向计划经济的回归，实则不然，顶层设计研究的系统的组织问题，即研究产业的组织机制，建立有效的产业制度与机制，让系统在制度与机制下运行，属于自组织与他组织的范畴。

再生资源产业在中国属新兴产业，目前产业发展大多是由企业、技术、零散市场来驱动，缺乏顶层设计，正如图2所示，人们往往从战略规划直接进入产业实施阶段，而忽略顶层设计的作用。一般来说，顶层设计在整个产业推进过程的所处位置及设计流程如图3所示。

图2 产业推进现状图

图3 产业顶层设计流程图

再生资源产业顶层设计一般具有如下特征：

（1）具有很强的战略性与指导性。顶层设计意味着是从国家层面考虑产业的发展，遵循产业战略规划所确立的产业战略目标、发展思路、发展任务、发展顺序等进行的产业顶层设计，指导产业各项具体工作的开展。

（2）具有很强的整体系统性。顶层设计应涵盖产业的各个领域、各个方面、各个要素，全方位、多角度考虑产业发展，系统设计与推进，发挥整体效应。

（3）具有很强的统筹协调性。顶层设计对产业的各种要素以及之间的关系进行统筹考虑和明确界定，强调从理想到现实的技术化、精确化建构，实现统筹、协调发展的目的。

（4）是一种自上而下的设计。顶层设计就是按照所确立的战略目标，从最高层开始，站在产业的战略制高点，自高端开始的总体构想和设计，指导其他层次的设计与实施。

（三）日本、德国再生资源产业发展架构体系分析

国外再生资源产业虽然没有顶层设计这一说法，但一般建立起了较为完善的产业发展制度框架与组织架构体系。

目前日本已建立“政府主导型”的静脉产业发展架构。早在1999年日本将构建循环型社会确立为基本国策[15]，2000年通过《循环型社会形成推进基本法》，明确环境省和经产省作为产业主管部门，相应地完善了产业综合法和专项法，确立了税收优惠、奖励、保证金、垃圾收费、政府采购等配套政策和制度，制订了详细的产业发展基本计划，形成了独特的官、产、学、民一体化运行机制，从而勾画出一幅“自上而下”清晰的产业发展蓝图。日本政府大约每五年修订一次《循环型社会形成推进基本计划》，并以法律的形式规定政府每年必须向国会提交推进循环型社会的进展报告，即白皮书，介绍上一年度循环型社会形成的相关状况和本年度为促进循环型社会形成所采取的有关施政措施，涉及法律和财政、经济、教育、科研等方面的行政规章与措施，以及国际动向与国际合作等内容[16]。

德国的再生资源产业是“政府引导，市场化运作”的产业发展架构，目前已建立了完善有效制度框架。德国资源再生的法制建设走在世界的前列，其立法体系包括法律、条例和指南三个层次，并建立完善的政策体系和政府导向措施、企业责任制度、公民道德约束、中介组织协调机制、健全的监控体系等。在法律与制度的保障下，按照市场规律自发建立了较好的二元回收体系（DSD组织）和绿点标志系统[17]。

四、中国再生资源产业顶层设计框架构建与建议

（一）产业顶层设计框架构建

再生资源产业顶层设计是一项复杂而系统的工程，需要构筑完善的制度框架、组织架构、政府推进机制和社会整体环境。综合比较EAF理论，Zachman框架和TOGAF都侧重于组织框架实施过程与实施方法，被大型企业广泛应用，为此产业顶层设计框架主要借鉴FEAF构建体系[18-19]。美国联邦政府电子政务总体架构（FEA）完整内容包括参考架构模型、分析视角、改进过程、分类方法和评估方法等五个方面。其核心是参考架构模型，它系统描述了FEA的基本要素，包括绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务构件参考模型（SRM）、技术参考模型（TRM）、数据参考模型（DRM）[20]。结合中国再生资源产业发展现状，再生资源产业顶层设计框架应包含产业保障框架、产业机制框架、绩效框架、业务框架、技术与基础设施框架五个子框架，如图4所示。

（1）绩效框架。位于整个顶层设计的最顶端，表明绩效是整个顶层设计所关注的最终目标。绩效框架是一套绩效评估的标准框架，能够帮助政府及其他机构根据评估标准合理规范地开展产业活动，更好地管理产业业务，评价业务活动的目标实现度。一般分为评估类别、通用评估指标、专用评估指标。

（2）产业保障框架。产业的发展依赖于完善的产业保障体系，包括明晰的产业管理与监督部门，完善的法律与政策体系、产业管理制度等，以规范、指导产业主体行为。

（3）产业机制框架。要保证一个产业具有竞争力和比较优势，很大程度上取决于产业的机制建设，尤其是创新机制、市场机制。美国、德国等发达国家都有较为完善的国家创新机制和成熟的市场竞争机制，中国再生资源产业快速发展，也必须逐步建立有效的产业机制，以激发产业发展活力，优化资源在产业内的最优配置。

（4）业务框架。是整个产业顶层设计的核心，其它模块围绕其设置与展开，包括再生资源市场结构、产业链、产业主体（企业）、产品结构、产业协同、产业服务等展开一系列业务活动，其目的是规范与优化产业活动，从而达到产业发展与壮大的目的。

（5）技术与基础设施框架。是指为实现产业业务发展的各种措施、手段、服务平台、基础条件等。技术与基础设施框架是一个底层框架，用以确保业务的正常开展。

图4 中国再生资源产业顶层设计框架

（二）顶层设计框架分析

从图4可知，再生资源产业顶层设计框架体系的五个子框架相互联系、相互作用，形成具有良好组织结构的系统。绩效是产业顶层设计所最追求的目标，因此绩效框架位于最上端，对业务活动、技术与基础设施予以评价、指导与控制；业务架框在整个顶层设计中位于中心地位，是产业发展的载体；保障框架对其他框架尤其是业务、技术与基础设施框架起着重要的规范与支撑作用，是产业发展的基本依据与牵引力，使各行为主体在制度框架下良性运作；机制框架是产业发展重要推动力；技术与基础设施框架位于最低端，是产业发展的基础平台。此外，顶层设计框架体系的建立，政府必须担当起“设计师”角色和重任，从而形成一种“自上而下”的产业发展模式。

目前中国产业发展的重点大多放在在技术与基础设施框架方面，如回收体系的建设、“圈区管理”、清洁生产、技术设备的研发与应用等，对其他部分重视程度不够或推进太慢，未形成一完整体系，导致产业发展问题层出。如绩效框架的欠缺，导致产业、企业、园区等缺乏评价标准；牵头管理部门的缺失，导致产业组织与管理混乱，政出多门；法律与政策的不完善，导致某些企业的生产活动、生产产品缺乏标准、依据与支撑；宣传教育体系不到位，导致公民对再生资源缺乏足够的认识，没有形成资源意识、生态意识和环境意识，现阶段虽然政府大力推进再生资源回收体系建设试点工作，政府积极性很高，但公众反应冷谈，缺乏参与的积极性，导致回收效果不明显；产业创新机制不健全，导致产业技术、设备普遍较为落后，技术先进、价格适中的设备太少，也导致产品附加值普遍较低；人才培育机制不完善，导致产业高层次人才尤其是技术与管理型的复合型人才极其缺乏；市场机制不健全，导致市场结构不完善，先进适用的技术因缺乏市场交易平台无法转化为生产力等等。

（三）相关建议

发展再生资源产业是一项集经济、技术和社会于一体的系统工程，做好产业顶层设计需深入研究，不断完善。根据上述分析提出如下建议：

（1）完善产业保障框架。政府首先应明确产业的牵头部门，梳理各部门、机构的管理职能与职责，形成有机整体，建议应成立再生资源产业管理委员会或者由一个或几个部门牵头负责产业组织管理工作，并由牵头部门成立产业总体设计部，负责产业的顶层设计。同时，尽快健全产业的法律与政策体系，制定再生资源综合性法律如《再生资源综合利用法》和《废弃物管理法》以及各类废物的专项法规，加大和完善再生资源产业经济优惠政策，包括技术、税收、信贷、外贸以及市场准入等政策，各种政策共同形成促进产业发展的激励和约束机制。此外还需健全产业制度体系，加大产业的宣传力度等。

（2）制定产业的绩效框架。从国家、区域、产业园区和企业层面以及从社会、经济、环境的视角多方面制定齐全的绿色绩效评价体系。

（3）健全产业机制框架。美国经济的强势地位和国际领导地位很大程度上依赖于国家强大的创新能力，中国再生资源产业要取得快速发展，一定要建立良好的产业创新机制与氛围，吸引高层次人才进入该行业，带动新技术、新设备的研究、开发与应用，提升产品技术含量，保持和提升产业比较优势，促进产业结构转型。同时完善市场竞争机制，拓展再生资源市场，如德国政府采用一系列直接或间接的环境政策手段，使废弃物分类回收、循环利用受市场机制的支配。

五、结论与展望

产业顶层设计是一个新的研究领域，研究的是产业系统的组织问题，属系统自组织与他组织的范畴，对战略性新兴产业发展尤为重要。本文认为产业顶层是指从产业最高层开始，自上而下系统设计产业的总体制度框架与组织架构，其目的是勾画产业发展蓝图；并将中国再生资源顶层设计框架分为产业保障、产业机制、产业绩效、产业业务活动、技术与基础设施五个子框架，框架各部分相互联系、相互作用，从而形成具有良好组织结构的产业系统，共同推进产业健康发展；基于框架分析，认为政府应尽快完善产业保障框架、制定产业的绩效框架和健全产业机制框架等工作。本文是对产业顶层设计的初步探讨，各子框架内部的要素、结构与关联以及子框架之间的作用与沟通机制，都有待完善；产业顶层设计的架构方式、运行理论，如顶层设计的有效性、敏捷度和环境适应性等有待深入研究。

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