我国地方政府债务管理制度实证研究

姜宏青，王 硕

（中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100）

一、选题背景与问题提出

我国地方政府债务尽管在《预算法》等相关法律规定中是不合规的事件，但是随着各地方政府民生建设及经济建设等压力的不断增加，特别是在2008年的金融危机波及我国时的宏观刺激计划的实行，地方政府债务迅速膨胀，成为影响我国经济发展的一个重要方面，地方政府债务问题也由此从隐蔽的幕后走向了前台，成为全社会关注的焦点。

据审计署公布的信息来看，我国地方政府债务最早发生在1979年，有8个县政府举借政府性债务，之后举借主体逐渐包括了省、市、县、区各个层面。截止2010年底，全国只有54个县级政府没有举债，我国地方政府债务余额达107174.91亿元；债务资金涉及主体包括政府融资平台公司、政府机构和部门、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位等在内的多层次部门和单位；债务方式包括银行借款、国债转贷、上级财政借款、发行债券以及其他单位和个人借款等多种形式[1]。这些事实说明，地方政府债务在我国存在的现实性，但是由于地方政府举债行为的不合法，各地方政府出于规避法律的考虑，并没有建立起对这部分资金有效管理的制度体系。2011年10月经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市四地将开展地方政府自行发债试点，从债务发行和对试点办法执行结果来看，媒体对试点地方政府发债的看法是“换汤不换药”[2]。原因是：第一，中央财政仍然代办还本付息，意味着有中央政府的隐形担保，地方政府一旦没有偿债能力，中央政府可以兜底；第二，在财政纪律方面，允许地方自行发债，却几乎没有提供更有价值的约束，对于可能出现的风险如何防范，一旦出现最坏的情形，地方无力偿债甚至故意赖账，相关文件中仅仅规定一般的逾期罚息条款，是没有任何强制性的。

允许地方政府举债既有理论依据，又有现实必要性，但是，我国地方政府债务管理走过的是一条“先有果，后有因”的路径，在没有建立完善债务管理制度的情况下，举债行为和债务资金的使用已经遍地开花了，也因此导致了一系列的弊端。随着债务资金规模的增加和范围的扩大，由这些弊端所积累的风险也在引起各方的关注。各地方政府迫于情势，陆续出台了相应的债务管理制度。本文以实证的方法搜集了各区域地方政府和不同层级政府的债务管理制度，对这些制度进行分析，试图研究现行的各地方政府债务管理制度具有哪些优势和缺陷？地方政府应该在什么层面制定什么样的债务管理制度才能真正有效地管理债务行为和债务资金的使用及效果？

二、地方政府债务管理制度制定的理论基础

（1）从新制度经济学的理论来看，制度是经济发展的内生变量，是基于“理性经济人”的假设，用来管束组织行为和人们行为的一系列规则[3]。有效的制度能够提高资源配置效率，降低交易成本，产生正向的社会影响力。我国的制度转型选择了渐进式路径，这个过程就存在新制度和与之相关的旧制度的并存和适应成本问题，理想的“好”制度可能会因为这些旧制度依然实施难以在短时间内完全运行，因而就需要逐步推进的理念和过程。反之，新制度的实行又成为变革相关旧制度的诱致性因素，促进旧制度的变革。制度具有层次性，需要在根本性的制度框架下建立与之相适应的具体的制度体系。我国地方政府债务管理制度的建设尤其如此，地方政府债务膨胀的客观性迫使管理制度的出台与有效运行，而本制度的变革必然成为政府理财制度变革的诱致性力量；完善的地方政府债务管理制度建设不仅包括内容上的科学性和完整性，更包括制度层级上的系统性和可操作性。

允许地方政府举债实质上是赋予地方政府灵活的自主理财权，地方政府完全的自治性理财行为取决于完善的市场机制、健全的法律体系、有效的监督机制和高水平的地方政府理财能力，而这四个方面的条件在我国目前都不完全具备，也就难以建立像美国州政府以及其地方政府那样的高度自治的债务管理制度，我国地方政府的债务管理制度一方面要适应我国渐进式的制度变革要求，另一方面也通过地方政府债务管理制度的建立促进地方政府理财理念和其他管理制度的变革与完善。

（2）从精细化管理财政资金的要求来看，精细化管理是在目标的指引下，通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化和数据化的手段，组织管理各单元精确、高效、协同而持续地运行。精细化、科学化管理的精髓在于人或岗位、业务（资金）流程和管理制度的科学化（或有机）结合，旨在加强控制，减少风险，降低成本，提高效率和效益[4]。按照精细化管理的要求，地方政府的理财观必须随之改变，必须突破传统分配财政观，要具备谨慎负责任的理财态度、国家建设和社会发展优先的政策高度和资金管理多层次多领域精细化的财政深度这样的三重政府理财维度，将政策高度与政府战略与宏观财政政策相联系，将财政深度和财政资金所涉猎的领域和存在的不同形式相结合，以合法性、效率性和可持续性的理念制定相关的控制体系，创新理论，完善实践。

地方政府举债是其理财的具体内容之一，将精细化的理财理念在举债筹资环节予以贯彻，需要将政府举债决策和宏观调控相结合和地方政府的发展目标相契合，需要将债务资金的流程进行梳理，一方面从政策高度制定出和举债目标、资金流程、风险控制、结果绩效评价相结合的管理制度，另一方面以财政深度为指引，从资金流动经过的不同主体为线索制定管理细则，以制度规范和引导行为，提高资金的使用效率和效果。

（3）从债务管理的制度归属性来看：①各地方政府的债务管理制度构成我国政府资金管理制度的组成部分，地方政府的债务管理制度又必须和国家财政管理的相关制度体系相兼容，包括和预算法、担保法、国库集中收付、政府采购法等法律法规相兼容，也就是说要在这样的法律框架内制定各地方政府的债务管理制度，这是体现地方政府债务管理制度共性的一面，也是地方政府理财行为要纳入宏观管理体系的原则体现；②地方政府的债务管理制度是地方政府财务管理制度的组成部分，和地方政府的组织结构、内部控制流程以及资金管理模式密切相关，这是体现地方政府区域管理自主性理财的个性的一面或者灵活性的一面；③地方政府举债是社会资金和财政性资金转化的交汇点，是政府作为市场主体进行融资的行为。因而，地方政府债务管理制度和资本市场的运营制度要密切相关，必须遵循资本市场关于融资的基本规则，包括融资方式、风险评估、信用评级、信息公开等制度规范。

三、地方政府债务管理制度样本介绍

（一）总体介绍

（1）概况。本文整理分析的样本①涉及到省、市、县三级共28个地区，其中省级样本6个、市级样本15个、县（区）级样本7个。其中具有纵向关联度的样本情况见表1，表2中列示的是其他样本地区。这些样本名称不同，内容详略不一，例如福建省于2005年5月23日开始施行的《福建省财政厅关于加强政府债务内部管理的规定》只有二十条，银川市于2009年9月26日施行的《银川市政府性债务管理暂行办法》却多达四十五条，名称上也存在差异。

表1 地方政府债务管理制度样本概况（一）

表2 地方政府债务管理制度样本概况（二）

这些样本都来自于各省市县（区）的官方网站，是我们可以搜得到的内容完整的样本，这些样本说明了我国地方政府债务的纵向覆盖面，也说明了还有一些承担债务的地方政府没有建立起相应的管理制度，或者有制度而没有做必要的公开。

（2）地方政府债务管理制度实行时间。图1显示了样本地区关于地方政府债务管理规定的实施时间。通过分析发现，相关债务管理制度的施行时间在2006年以及以后年度的占到样本数量的85%，广州市、承德市还分别在2011年出台了其关于地方政府债务管理规定。这说明在2004年之前的地方政府债务多数缺少相关的管理规定，而近年来，加强对地方政府债务的管理已经越来越受到各级政府的重视。

图1 地方政府债务管理制度施行时间

（3）纵向关联性分析。对于表1中列示的在行政区划上有纵向关联关系的地区来说，其地方性政府债务管理制度在制定时也表现出不同的倾向：一种是遵循省级政府债务管理规定。例如，浙江省-温州市-文成县在行政区划上是纵向关联关系，其债务管理制度框架也基本相同（见表3），同属于浙江省的瑞安市和嘉兴市，其地方政府债务管理制度框架也大致相同；另一种是另辟蹊径，没有按照省级政府的框架。最典型的辽宁省及其下属的锦州市，辽宁省的地方政府债务管理制度没有分章节列示，而锦州市相应的债务管理制度则分为五章三十六条，内容上也存在差异。

表3 浙江省—温州市—文成县地方政府债务管理制度对比表

这样的上下级之间制度的遵从性和非遵从性差异也体现了不同级政府对制度制定的目标和应用理解上的差异性，也就必然导致制定和执行方面的不同结果。

（二）分析结构

本文把全部的样本信息进行了分类，设计了横向和纵向的分析结构，横向研究的是我国目前地方政府债务管理制度的内容涵盖，以及对地方政府举债行为的规范方式和力度；纵向研究的是层级政府间的债务管理制度约束关系，上级政府的债务管理制度对下级政府的制度制定是各自独立的关系还是制定指导关系？基于这样的分析结构，可以立体地了解我国地方政府债务管理制度制定的现状，评价其产生的经济意义，分析这些制度的局限，在此基础上提出债务管理制度的内容框架，为各地方政府制定有效的债务管理制度提供指引。

四、地方政府债务管理制度的现状分析

（一）现有地方政府债务管理制度的成效

将样本内容进行分类汇总，形成表4的统计结果。通过对样本资料的整理分析，不难发现，现有的地方政府债务管理制度已经开始了规范化地方政府债务管理的尝试。在这个分析表中可以初步看出现有地方政府债务管理制度已经解决的问题。

（1）形成了内容较为统一的制度框架。尽管不同政府的债务制度内容存在差异，但综合全部样本的内容，债务管理制度还是涵盖了债务的举借以及担保、资金的使用、债务的偿还、债务风险的防范以及债务的监督等基本内容。

在具备基本要件的基础上，各地在内容上又有一些特别的规定。如，福建省尽管条款数量不多，但是其特别规定了《福建省财政厅管理的债权债务变动情况表填报要求》。对债务的报告制度做如此详细的规定，这在所有的样本中是独一无二的。而铜陵市则将组织管理单列一章，明确了在债务管理过程中涉及到的各个主体的分工，确保了职责明确；福建省则将债务管理的职责进一步细化到省财政厅各个科室。广州市、上虞市、温州市、嘉兴市、瑞安市将政府性债务收支计划作为单独的一章予以列示；青岛市将债务分成两类，各自实行审批制和备案制管理；承德市则将项目管理以及资金拨付管理、债务统计报告分别单独一章列示，管理的重点突出；佳木斯市是唯一一个做到“有始有终”的地区，在“第六章登记核销”中明确了债务核销的时限以及办理注销手续的程序，使得债务的注销具备了程序化规范管理的意识。

（2）初步建立了地方政府债务偿债准备金制度并将其作为防范和化解地方政府债务的重要机制。财政预算安排的资金、专项用于偿还政府债务的收入、国有资产处置收入、偿债准备金自身增值以及由最终债务人上缴的部分，都可以构成偿债准备金的来源。而偿债准备金主要用于经批准需由本级财政偿还的债务、偿还因自然灾害等不可抗拒的原因致使债务项目完全丧失还款能力的债务以及临时垫付尚未产生效益的到期项目的债务、其他经批准偿还或垫付的债务。而浙江省、定海区、永嘉县则规定，除了上述用途，还可以用于临时垫付下一级政府暂时无力偿还的到期债务。

不管偿债准备金在用途规定上有什么细节的差别，不可否认的是，完善并利用好偿债准备金这一制度，对于做好地方政府债务风险防范工作有着重要的意义。

（3）对于举借债务的程序性规范较为完整，特别是对需提供的资料形成了比较一致的意见。举借政府债务需要向有关部门提供相关资料，具体来说主要有：举借政府债务申请书、经批准的项目建议书或可行性研究报告、财务报告、现有债务情况说明书、还款计划以及按照国家规定或者管理部门的要求应提交的其他资料。在纳入分析的样本中，只有浙江省、铜陵市、嘉兴市、荆州市、定海区、淳安县、永嘉县以及遂昌县八个地区没有明确的规定，其余20个地区均在其地方政府债务管理制度中对举借债务需提供的资料做出了明确和详细的规定。

表4 地方政府债务管理制度现状统计分析表

（二）现有地方政府债务管理制度尚未解决的问题

尽管现有的地方政府债务管理制度形成了基本的管理框架，但是从表4的统计结果以及各样本的具体内容来看，无论是从其内容涵盖、可操作性以及制度执行力度的保障方面，现有的制度仍存在诸多问题。

1.尚未形成对于地方政府债务管理的统一口径

地方政府债务的定义是地方政府债务管理的前提和基础。但是，通过对样本资料的分析整理发现，不管是从地方政府债务的名称还是定义上，不同地区之间有着较大的差异。单从地方政府债务管理制度的称谓上看：有“政府性债务”（如内蒙古自治区、浙江省、广州市等），有“政府债务”（辽宁省、吉林省、泸州市、青岛市等），还有遂昌县的“乡镇债务”以及鹤壁市的“政府债务资金”；再从定义方式上看，将对地方政府债务的定义分成三类，见表5所列。

表5 地方政府债务的定义

这些不同的定义方式也决定了纳入地方政府债务管理制度中的债务内容上的差异，这种认识上的不统一，必然造成对于地方政府债务管理口径的不一致，各地地方政府债务的汇总数就缺乏科学性，其相关的债务资金管理绩效的指标计算也就缺乏可比性。

2.尚未形成明确的地方政府债务管理机构

对于地方政府债务的管理存在着组织混乱职责不明的现象。现行的多数制度规定由政府不同的职能部门共同对政府债务进行管理。如辽宁省、吉林省、浙江省、沈阳市、鹤壁市、定海区以及文成县等。其中，财政部门多被指定为是本级政府债务的主管部门，负责牵头进行政府债务的管理；发展和改革管理委员会等投资评审部门负责政府债务项目的立项审批；而审计监察部门负责对于债务的监督检查。此外，还涉及到外汇管理部门以及人民银行等机构。福建省则对财政部门内部各个科室的分工做了更加详细的规定。铜陵市则规定市投融资管理委员会负责对政府债务实施统一决策，统筹管理，而债务管理制度以及风险的防范由财政部门负责。

尽管各种规定都依据不同部门的本身的职责规定了其在政府债务的管理过程中所应扮演的角色，并要求按照“统一领导、归口管理、分工合作、各司其职”的原则进行债务的管理。但是，缺少统一的债务管理部门，容易导致债务管理工作在不同部门之间协调的障碍，不同债务管理部门职能分工混乱的现象，不可避免地会导致由于权责不明带来的债务管理效率低下的问题，也说明我国地方政府债务管理工作组织的水平有待提高的现实。

3.尚未建立完整有效的债务风险评价预警体系

建立和完善政府性债务预警机制，对于有效地防范和化解政府债务风险有着重要意义。但现有的地方政府债务风险评价预警体系是十分不完善的，主要表现在以下几个方面。

（1）债务监测指标不统一。负债率、债务率以及偿债率是三个最常见的监测指标，但关于这些指标的含义计算公式在不同地区也是不同的。以债务率为例，天津市认为，债务率应是直接债务余额与当年地方财政收入的比例。即债务率=直接债务余额/年地方财政收入。而以浙江省为代表的其他地区则将债务率定义为反映一个地方当年可支配财力对政府性债务余额的比例。即：债务率=政府性债务余额/当年可支配财力。与浙江省有着相同规定的地区还有内蒙古自治区、广州市（财政债务率）、嘉兴市、上虞市、定海区、淳安县、文成县、永嘉县。对于偿债率则更是有三种不同的规定。第一，天津市采用“偿债率=年度应还本付息额/当年地方财政收入”的计算公式。第二，青岛市认为偿债率主要用于考察当年债务支出占地方财政一般预算收入的比例，确保当年有足够的财力偿还本息。偿债率=当年由财政性资金偿还的政府债务本息÷当年地方财政一般预算收入。与天津市相比，青岛市关于偿债率的分子、分母所包括的范围均有所收缩。第三，认为偿债率是指当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力之比，反映地方当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的能力。即偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力。这些不同口径的指标计算表示不同政府对债务风险评估的松紧程度，缺乏统一的标准和口径，不利于对债务风险的管控与评估。

（2）债务监测指标评价体系不统一。大多数地区均以单个指标是否超过警戒线或者安全线作为风险预警信号。例如广州市规定“凡负债率、财政债务率、财政偿债率中有一项指标超出警戒线，或者严重拖欠到期债务的地区，原则上不得举借新债。特殊情况需要举借新债的，须经市级财政部门审核后报市人民政府批准”，瑞安市规定“政府性债务监测指标按年考核，若3个债务监测指标中有1个指标达到或超出警戒线，则不得再增加新的政府性债务”。上虞市则建立“红绿灯”预警机制：绿灯为安全区域，即负债率小于10%、债务率小于100%，偿债率小于15%；黄灯为预警区域，即三个风险指标其中有一个以上超过规定警戒线，原则上不再增加新的政府性债务；红灯为禁止区域，即三个风险指标均超过规定警戒线，禁止增加新的政府性债务。同时加快债务偿还，确保财政安全。

4.尚未建立地方政府债务报告制度

在整理分析的28个样本中，有27个地区没有将地方政府债务报告制度在地方政府债务管理制度中明确列示，仅福建省有专门的《福建省财政厅管理的债权债务变动情况表》来反映债务的变动情况以及债务管理的其他相关问题，但是，该报表是内部报表，列为秘密级管理，仅供财政内部使用。在政府债务透明化已成趋势的现状下，显然一份内部报告不符合政府解脱公共受托责任的要求，由于信息不对称造成的公众监督的缺失必然会为政府的信任危机埋下隐患，不利于政府市场化举债的有效实行。

5.尚未将各地方政府债务纳入宏观管理框架，地方政府管理制度层级差异不明显

尽管我国中央和地方已经实行了分税制，划分了各自的事权与财权，但是由于我国地方政府自治程度不高，地方财政政策和财政行为必须纳入全国一盘棋的管理框架内；债务本身的杠杆作用和我国政府多层级的特点，地方债务的规模、投向、结构以及资金使用效应会产生风险叠加，依然关系到宏观经济的波动。本文所选择样本基本都忽略地方政府债务的宏观影响力，基于地方政府的主体行为制定管理规定，与我国的财政管理体制不相符合。

从样本的制度制定的纵向性来看，所属政府的制度遵从上级政府的制度内容框架，虽然可以满足统一管理的需要，但是内容重复的制度，实质上不符合制度的成本效益原则；另外完全遵从上级的制度缺乏可操作性，有“政绩制度”之嫌。所属政府不遵从上级政府的制度框架而自行制定债务管理制度，虽然有地方政府自我理财的理念，但是难以避免制度体系不一致和制度执行结果难以比较评估的经济后果。因此，如何在遵从性和差异性之间建立有效的上下级政府的债务管理制度体系是基于我国国情所需要研究的内容。

6.缺乏完善的问责制度规范

尽管一些样本（见表4）中规范了债务管理相关部门的职责，但是并没有在后面的条款中规范如果不履行这些职责其部门领导所应该承担的法规责任。一方面，就一个法规而言，缺乏这些条款是不完整的；另一方面，缺乏问责规范的制度难以形成其执行的强制力和预期的执行效果。

7.没有按照资金链对债务资金进行管理规范

地方政府的债务资金从举借到使用到项目完成运营，涉及包括决策单位、提供资金的金融单位、债务担保单位、资金使用单位、资金监管单位和项目托管单位等多个主体的经济活动，这些单位在地方政府债务资金管理的链条中，承担不同的管理职责，如果在债务管理制度中不加以规范，难以体现其完整性，也难以对相关主体的经济行为进行约束，最终会影响资金的使用目标和管理效益。

8.没有对债务预算做出规范

在搜集的样本中，只有浙江省以及所属市县用的是“政府性债务计划的编制和审批”的表述来说明对债务资金的事先管理（见表4），但是，这个计划又区别于合规意义上的预算管理。这个问题恐怕还是源自于《预算法》的制约，债务资金在地方政府每年的预算报告中，只有年度的项目资金的收支信息，没有关于债务的整体预算。地方政府债务资金主要用于基础设施等长期项目的建设，从预算视角分析，债务资金不同于地方政府经常性资金的管理，其预算的编制理念、方法和监督都应不同于经常性的资金预算，应在制度中做出规定。

综合对上述问题的分析，地方政府债务管理制度的建设归纳为解决两个方面的问题：一是如何解决债务管理制度制定的层级问题，二是如何解决债务管理制度内容的涵盖问题。这两个问题实质上包含了地方政府债务管理制度的纵向和横向覆盖，融合债务资金宏观管理和微观管理的目标，明确各地方政府的职责，将地方政府债务资金纳入规范框架。

五、研究结论

（一）地方政府债务管理制度的体系构建

政府债务的规模、投向、结构以及风险评估会影响宏观经济的运行，我国地方政府跨域辽阔、层级多，不同区域和不同层级的政府管理目标和管理水平差距较大，因此，短时间内不适宜对所有层级的政府放开举债权，避免债务资金的低效率使用和债务叠加产生的风险，应当首先放开省级（包括计划单列市）政府的举债权，根据国家发展战略的要求，在省级层面控制债务的规模、投向和结构问题，省以下政府通过申报项目方式在省政府层面将项目按照全省的发展规划目标进行排序，确定债务资金的投向顺序。因此，举债主体和偿还主体在省级政府，省及省以下政府是债务资金的使用主体。随着地方政府举债试点范围的不断扩大，各地方政府理财能力的不断提高，地方政府的举债权或者可以逐步放宽。

因此，各省级政府必须制定地方政府债务管理制度，省以下政府根据该制度按照资金链制定债务资金使用和管理的执行细则。省级政府债务管理制度一方面要和我国的预算资金管理的相关法律法规相契合，另一方面为省以下政府制定债务资金使用细则提供有效的指引。

（二）省级地方政府债务管理制度的内容构建

省级地方政府债务管理制度的内容框架见表6。

表6 省级地方政府债务管理制度内容框架

根据制度构建的理论基础和我国地方政府债务管理的现实要求，省级地方政府债务管理制度的内容应包括：首先要清晰地界定地方政府债务定义、投向，明确统一的管理口径，建立债务工作的组织机构，明确各部门的职责；其次按照债务资金的流程设计管理制度；再次，明确债务资金管理的监督体系；最后，明确各机构和各相关单位的法律责任，以保障债务资金使用的合规性和效率性。

地方政府债务管理制度不是一个孤立的制度，它上连国家宏观经济政策和法律法规体系，下连资本市场运行准则，中间是我国各地方政府自身的理财能力建设。这个制度的完善依赖于其他制度的有效性和相互适应性，反之，这个制度的建设也会倒逼其他制度的改革与完善。渐进式的制度变迁过程并不是要将其环境制度全部完善了再去制定一个新的制度，而是在相互交错的新旧制度体系变革过程中逐步趋向完善的过程，因此，地方政府债务管理制度的建设一方面能够有效地规范和引导地方政府的举债行为，另一方面必然有效地促进其他相关制度的变革与完善，这既是本文研究的目标所在，也是我国地方政府理财制度变迁的必然趋势。

［注 释］

① 本文所有的制度样本均来自各地方政府的官方网站。

［1］中华人民共和国审计署.中华人民共和国审计署审计结果公告 2011年第35号［N/OL］.（2011-06-27）［2011-11-20］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/27/content_1893782.htm.

［2］文钊.上海自行发债“换汤不换药”［N/OL］.（2011-11-16）［2011-12-05］.http：//www.eeo.com.cn/2011/1116/215832.shtml.

［3］孙良.中国制度变迁理论研究述评［J］.经济学动态，2002，（2）：50-52

［4］姜宏青.财政资金精细化管理的流程与制度设计［J］.中国海洋大学学报（社科版），2011，（5）：52-57.