风险社会视域下预见性政府的构建

刘堂灯

（大连民族学院经济管理学院，辽宁大连 116605）

风险社会视域下预见性政府的构建

刘堂灯

（大连民族学院经济管理学院，辽宁大连 116605）

根据风险社会理论的描述，当代中国已进入风险社会。这种形势要求政府改变以往的治理模式，变被动应对为主动预防，并要构建预见性政府，以实现善政和善治。为此，政府需要调整社会发展政策的策略和重点，多方面开展风险教育，建立各种行之有效的制度。

风险社会;政府治理;预见性

风险社会既是一种理论模式，也是当下中国乃至全球发展的现实写照。在当今复杂变化和不确定性的社会大背景下，社会要努力实现发展的高效和有序，对社会管理者——政府而言，形成一个巨大的挑战。面对风险社会，当前中国政府的管理和服务须由被动应对变为主动防范，由即时解决变为超前引导，这样才能顺应行政生态的要求，实现善政和善治，其实质就是要求构建预见性政府。

一、当前中国风险社会的现状

现时人类无时不刻生活在一个充满风险的社会里。这些风险有些出于自然演化的生成，有些出于人为和制度的影响;有些几乎可以忽略不计，有些则会严重威胁到人类的生存和安全。那么何谓风险呢?对风险社会理论作出开创性研究的德国学者乌尔里希·贝克认为，从历史上看，风险概念可以追溯到洲际航海时代，那时风险概念被理解为冒险，并且与保险概念紧密相关［1－2］。经过两个多世纪的发展，风险已经扩展到社会生活各个领域，并且更多的与人类的决策和制度安排的后果紧密相联，“被用来指代各种各样的不确定的情况”［3］。“风险向来与危机相伴而行，危机尚未发生称之为风险，风险失去控制则为危机”［4］。根据风险社会理论的描述并总结相关研究者的研究成果，风险社会的典型特征可归纳为十个方面，即风险类型的多样性、风险发生的不确定性、风险导引的内生性、风险形成的人为性、风险产生的制度性、风险运行的关联性、风险后果的两重性、风险影响的全球性、风险受众的平等性、风险应对的难控性。近十多年来，国人可从经济危机、公共安全危机、粮食危机、能源危机、环境危机、信息安全危机乃至社会治理高风险的现实，以及中等收入陷阱理论，感知到中国社会已进入到风险社会。

其一是经济危机。1997年始于亚洲泰国最后影响波及全球的金融风暴，让人们认识到在全球化的社会中，风险扩散的迅速和影响的深远。亚洲金融危机十年之际，2008年由美国华尔街次贷危机引发的全球性金融危机再次卷土重来，并于近期引发美债危机和欧债危机，导致金融市场大幅震荡，严重冲击到发达国家的经济发展，也深刻影响到中国经济的成长，特别是那些以出口为导向的外向型企业，冲击非常大。

其二是公共安全危机。人本心理学大师马斯洛指出，安全的需要是人的基本需要。可近十来年发生的事实情况表明，当代中国的公共安全出现不少危机状况。SARS、疯牛病、禽流感、幼儿手足口病等触动人们关注公共卫生安全;轮船沉没、火车出轨、公交车燃烧、动车追尾等加注人们关注公共交通安全;苏丹红、三聚氰胺、毒豇豆、假疫苗、瘦肉精、地沟油等引发人们普遍担忧公共食品、药品安全;洪灾、旱灾、地震、泥石流等自然灾害更加重了人们对公共安全的担忧。

其三是能源危机。中国在推进工业化的进程中，能源的需求和消耗越来越大，对外的能源依赖度也越来越大。据国家统计局公布的2010年统计公报，2010年中国进口煤碳16 478万吨，比上年增长30.9%;进口原油23 931万吨，比上年增长17.5%，并且这种趋势至少在未来五年内将会持续下去。中国在现代化进程中的能源危机甚至引起前国家最高领导人江泽民的特别关注，他在上海交通大学学报（自然科学版）2008年第3期发表题为《对中国能源问题的思考》的文章，详细阐明了能源问题的重要性，指出能源是中国经济社会发展的重要制约因素，事关经济发展和国家安全。

其四是环境危机。环境危机的表现形式主要为环境污染和生态破坏。当今世界随着科学技术突飞猛进的发展，以及人类现行生存方式与地球的生命支持能力相悖的日趋加剧，致使环境危机呈现全球化、综合化、高技术化和极限化的特征。改革开放以来，地方政府过分追求GDP，忽视保护生态环境是造成环境危机的重要制度因素。人们也已切实感受到环境污染和生态破坏所带来的危害，近年来春秋季节北京的风沙给身居北京的人们带来生活困扰。中国有些地方的污染之严重已经超过想象，目前渤海五分之一以上海水被污染，海洋生物濒于灭绝，渤海犹如陆地垃圾桶，日渐成为海上荒漠。

其五是信息安全危机。在信息时代，信息安全危机越来越来引起人们的关注和重视。在国家信息安全层面，中国信息系统和网络中的操作系统、数据库、芯片大多数是由国外厂商生产，由于外方通常不可能提供设备的核心技术和专利，中方很难判断设备是否存在“后门”、“软件陷阱”、“系统漏洞”等安全漏洞。在组织和个人信息安全层面，现在泄密的渠道和方式太多，黑客可以通过远程攻击联网电脑获取相关信息，电脑高手能轻易登陆个人电子邮箱，2002年之后生产的数字复印机也能成为泄露个人信息的工具，曾在“360”和“qq”的大战中，通过双方的相互攻击，人们知道个人电脑上的“佣人”（qq）和“保安”（360）也是不那么可靠的。

其六是社会治理风险。这是指当前中国社会面临诸多的矛盾和挑战，社会治理的难度加大，出现恶性事件和不和谐情形的几率在加大。贫富差距、城乡差距、地区差距和行业差距，公共产品供给相对短缺与社会公众日益高涨的需求之间的矛盾，道德滑坡与社会信任危机，网络内外不时爆发的群体性事件，都揭示了当代社会治理的风险在加剧。在这种社会风险背景下，人们不安而又急躁，想依靠外界而又严重怀疑一切，想遵守制度而又四处寻求“关系”和潜规则，这造成整个社会在保持宏观稳定的同时，又在不少地方隐藏着变动和不稳定的诱因。

此外，中等收入陷阱理论表明，从国际经验来看，人均GDP在3 000美元～10 000美元的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、风险加大的敏感期。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，发展容易掉进“中等收入陷阱”。中国当前正处于由中等收入国家向中等发达国家迈进的转型期，如何避免陷入“中等收入陷阱”，是对政府治理能力的一个严峻挑战。

分析表明，当前中国已处于风险社会时期，面对这一大背景，政府唯有积极应对，科学筹划，才能实现善政和善治。但是一段时期以来，公共部门管理人员风险意识欠缺、防控观念不强，仍习惯于按部就班的常规管理。风险管理和危机管理的敏锐性迟滞，政府在决策和执行上对风险预防、风险引导和风险评估不够重视，从而导致政府管理失效、社会公共利益受损。由于有些政府决策者对重大决策中的风险评估重视不够，决策推行后受到当地民众的极大拦阻，有些因此引发群体性事件。当前政府在风险社会中的管理中存在不足，改进的方向就是加强构建预见性政府。

二、构建预见性政府的意义

所谓预见性政府是指在履行职责的过程中，依据科学规律和行政环境的变化预先对社会公共事务的运行轨迹与发展态势作出合理的评判，并提前采取有效的对策做好引导和梳理，以防范公共问题的恶化，均衡实现社会各方面的利益需求，平稳有序地推进社会公共事务治理的动态进行。一般而言，政府预见应该包括:经常对本地区居民生活水平、生活环境、生活满意程度进行调查;经常对本部门的工作情况作前瞻性预测，对政府的决断、行动在公众中的反馈进行搜集;根据获取的调查信息进行分析与评估并得出结论;对潜在的问题进行迅速反应，以长远的角度、最优的办法解决，等等。政府预见机制的建设就是为了使政府能及时高效地应对各种社会公共问题的挑战，平稳有序地实现社会公共利益和公民合法权益的维护与增进。当前各级政府部门预见机制建设，其重要意义体现在:

第一，适应传统文化。在中国博大精深的传统文化中，自古就有强烈的忧患意识和风险管理思想，重视事前控制，推行预防管理，如《黄帝内经》中指出“圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱”，《礼记·中庸》中提到“凡事豫则立，不豫则废”，《孙子兵法·谋攻篇》认为“是故百战百胜，非善之善者也;不战而屈人之兵，善之善者也”，等等。这些思想源远流长，对后世中国各行各业的管理都产生了深远的影响。实际上，当今强调建立政府预见机制正是预防管理思想自古至今的承袭，是建立公共服务型政府的重要特质。这对于本世纪中国崛起将起着强大推进作用。

第二，降低行政成本。行政成本趋高是当前中国政府管理中的一个较为突出的现象，也在一定程度上影响了政府在社会公众中的形象。出现这一现象的原因是多方面的，其中的一个原因就是不少政府部门欠缺超前谋划、未雨绸缪的工作方式，往往是就事论事地开展工作，问题不闹大就不会引起重视对待。这种滞后应对式的管理方式无疑就使得行政成本投入大，很难降下来。经验表明，解决公共问题，建立科学有效的政府预见机制无疑是降低行政成本的一个可行办法。

第三，提高行政效益。衡量政府工作好坏的一个重要指标是看政府效益的高低。提到政府效益自然就必须提到政府作为。政府要面对的问题很多，主动发现问题才可能以最小的代价解决问题，甚至是在产生不良影响之前将其扼杀于未然。完善的预见机制为政府有效开展工作提供了一个很好的平台，是提高行政效益的重要措施。

第四，增进公共利益，保障公民合法权益。“公共利益是所有行政活动的理由和界限所在”［6］。维护和增进公共利益是政府的天然职责。与此同时，政府还须履行保障公民个体合法权益不受非法侵犯的职责。通过建立科学有效的政府预见机制，政府可提前发现问题，采取有针对性的措施，从而实现公共利益的保值与增值，公民合法权益得到政府的保护。当然，在这一过程中，公共利益（包括不同维度的公共利益之间）与私人利益之间的实现完全可能出现冲突，那就要求政府依照行政法上的帝王原则——比例行政原则来作出权衡处理［7］。

第五，提升政府合法性的基础和力度。合法性（legitimacy）问题是现代政治学及其他许多社会科学分支学科的重要研究对象。按照法国学者让－马克·夸克的理解，“最通俗地讲，合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可”［8］。“所谓政府合法性问题，就是政府系统的组织结构和制度安排及其所制定和实施的公共政策，是不是以及为什么应该获得社会成员的自愿忠诚和支持的问题。”［9］很明显，社会成员对政府的认同程度越高，就意味着政府合法性的基础越牢固，政府所制定和执行的公共政策越容易在社会成员中得到贯彻落实。在国家政权保持平稳的大前提下，要提升政府合法性的基础和力度，其根本要旨在于取得最广大人民群众满意的政府绩效。这需要政府从多方面加以努力，建立科学有效的政府预见机制无疑可使政府又好又快地取得人民满意的政府绩效。

三、构建预见性政府的策略

构建预见性政府既涉及宏观定位的设计，也应考虑具体方略的构建;既要考虑人为制造风险的应对，也应考虑自然外部风险的抵御。

第一，调整社会发展政策的策略和重点。当前不少社会矛盾的形成，均与社会制度建设和社会政策运行的偏失有根本的关联。为此，政府需要在科学发展观的指引下，建设社会主义和谐社会，将社会经济发展从外延性扩张转到内涵发展和可持续发展;坚持以人为本，让全体国民能切实享受到社会发展的成果;坚持包容性发展，大力推进基本公共服务均等化建设;坚持维护社会公平，推进权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的实行和实现，大力提高和改善社会弱者的生存状况和物质待遇;坚持依法行政，及时回应社会关切，平等保护各个社会主体的合法利益。以上均要求政府在社会发展的宏观定位上没有偏失，在政策实施上没有大的遗漏，以建设法治政府、责任政府和公共服务型政府为根基，为建设预见性政府打下坚实的制度基础。

第二，提高公务员特别是领导干部的思想认识。在风险社会里，衡量政府治理的质量，不是简单地看政府做了什么，而是关键看政府做好什么。如果政府事前引导有方，使得一段时间政府变得“无所事事”，那反倒是特别值得赞许和称道。这就如新公共管理理论所倡导的那样，“建设有预见的政府，预防而不是治疗，着眼于未来开展预见治理”［10］。而要实现这一转变，公务员特别是领导干部就要在平时的工作中树立这一施政理念，有预见性地开展各项政府工作。

第三，广泛开展风险和危机教育。实践和经验表明，社会风险带来的伤害程度深浅，与当事人的风险和危机意识有较为紧密的联系。因此，政府要在全社会开展各种行之有效的风险和危机教育，“要通过基础教育培养中小学生的自救自护能力，通过通识教育提高大学生提高应对危机的综合素质，通过宣传教育树立全社会的危机意识，通过专业教育培养危机管理的专业人才，通过培训演练强化全民的危机应对技能”［11］。这样一来，公众的风险和危机意识和能力得到培养和提高，就能减少风险和危机的损害，也会相应地降低政府在风险应对中的工作数量和难度。

第四，建立突发事件的预警机制。建设预见性政府，必要求政府建立科学有效的突发事件预警机制。按照2006年1月8日国务院颁行的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日起实行的《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件的分类，突发事件分为自然灾难、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。概括起来，突发事件的预警机制主要包括以下内容:“其一，全方位的危机预警，包括自然灾害预警、人为灾难预警和技术灾难预警;其二，多层次的危机预警，包括建立国家危机预警系统和地方危机预警系统;其三，多手段的危机预警，包括采取文字手段、声音手段和图像手段;其四，全面参与的危机预警，调动全社会的力量参与到危机预警中来”［12］。而要使这些措施起到实效，政府就要全力构建科学有效的危机预警系统，包括构建信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统和咨询子系统。

第五，建立行政决策风险评估机制。按照国务院2010年10月10日颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中的规定，“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策”。行政决策风险评估机制就是针对政府的常态管理所提出的预见性要求。各级地方政府如能贯彻落实国务院文件的规范要求，建立并有效地实施行政决策风险评估机制，就能从政府管理上防范和避免人为风险的发生，有效推进预见性政府建设。

第六，建立科学的信息收集与分析系统。构建预见性政府，必要建立科学有效的信息收集与分析系统。其一，信息收集。信息收集工作是开展预测工作的前奏。在信息收集时，必须坚持可靠性、完整性、适时性、准确性、易用性原则，通过调查、观察、信访、文献检索、网络信息收集等多种方式，从多部门、多地域收集工作信息。其二，信息甄别。对收集到的信息进行分门别类，建立档案，把握信息数量、种类、和性质，根据信息的不同性质，确定信息的重要等级，并及时向相关部门和领导汇报工作信息动态。其三，建立量化的指标体系与模型。指标体系的精准程度影响着对危机事件的判断和处理。在及时捕捉、搜集相关信息的前提下，借助指标体系的量化与预测模型建设，及时掌握工作的各种变化和最新信息，能够帮助政府从中预见将要解决的突出问题及可能诱发的突发事件。

第七，建立有效的法律保障机制。依法行政是法治社会的的基本要求，要增强风险评估和危机预警的规范性、权威性和公信力，需要为政府风险管理和危机管理行为提供法律保障和制度规范。《中华人民共和国突发事件应对法》从总体上规范整个公共危机的管理。但从汶川地震这样重大自然灾害应对实践看来，《突发事件应对法》还有其不足之处，国家可以考虑制定适用领域更广，指导作用更强的《紧急状态法》。其次，针对不同领域不同行业和不同种类的危机事件，制定一些专项法律法规，加强危机管理的指导性，这方面的立法工作，中国还有待强化。实际上，“从国际经验看，世界各国共同的做法也是加强危机管理的法制建设，以便有效地指导政府开展风险预防和危机管理工作”［13］。

第八，建立国内和国际的合作机制。在全球化的时代，风险和危机具有全球化的特性，一个国家的危机事件有可能演变为全球范围内的共同灾难，对SARS和金融风暴的应对就很能说明此点。为了本国乃至全球人民的福祉，世界各国政府唯有携起手来，建立共赢的合作机制，才能有效应对危机事件的发生。当前的实践表明，各国在应对由大自然所引发的风险时，出于对人的生命健康权的重视，几乎都能做到通力协作。但在应对人为因素造成的风险时，由于各国的利益立场不同，往往各政府间的协作过程不是那么顺畅。面对这一客观现实，中国政府要学会审时度势，妥善处理国际交往中的原则性和灵活性，在维护国家和人民利益的前提下，最大限度调动和配合国际社会力量应对影响到中国利益保障的风险和危机事件的处理。

在风险时代，有效应对各种风险的一个关键要求是政府加强预见性政府建设。这样做并不是希望能“消灭”风险和危机，而是希望一旦风险演变为危机事件，政府与全社会能有条不紊地应对，能最大限度上避免或者减少危机造成的损害，整个国家和民族能在风险和危机的考验中越发变得成熟和强大。

［1］乌尔里希·贝克.自由与资本主义［M］.杭州:浙江人民出版社，2001:119.

［2］宋明哲.现代风险管理［M］.北京:中国纺织出版社，2003:3－4.

［3］安东尼·吉登斯.失控的世界［M］.南昌:江西人民出版社，2001:18.

［4］张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理理论与实务［M］.北京:中国人民大学出版社，2009:102.

［5］杨雪冬.风险社会理论述评［J］.国家行政学院学报，2005（1）:87－88.

［6］汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法［M］.北京:商务印书馆，2002:323.

［7］周佑勇.行政法基本原则研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2005:219.

［8］让·马克·夸克.合法性与政治［M］.北京:中央编译出版社，2002:1.

［9］谢庆奎.政府学概论［M］.北京:中国社会科学出版社，2005:141.

［10］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何如何改革着政府部门［M］.上海:上海译文出版社，1996.

［11］安志放.论公共危机管理中的公共危机教育［J］.贵州教育学院学报，2008（2）:7.

［12］张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理理论与实务［M］.北京:中国人民大学出版社，2009:137－145.

［13］胡税根，余潇枫，何文炯，等.公共危机管理通论［M］.杭州:浙江大学出版社，2009:74.

On Constructing Foreseeability－oriented Government from the View of Risk Society

LIU Tang－deng
（College of Economics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

According to the theory of risk society，contemporary China has stepped into risk society which requires our government to change governance model from passive reply to initiative preventive measures，and construct a foreseeability－oriented government so as to achieve good governance.Hence，our government should adjust its social development policies and priorities，carry out various risk education and establish different kinds of effective systems.

risk society;governance;foreseeability

D63

A

1009－315X（2012）02－0152－05

2011－10－16;最后

2011－11－25

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（DC10040221）;辽宁省社会科学规划基金项目（L10BZZ004）。

刘堂灯（1973－），男，湖北武穴人，讲师，博士，主要从事公共行政学、公共政策研究。

（责任编辑 董邦国）