统筹城乡背景下土地流转的问题及对策研究——以重庆市铜梁县东城为例

刘晓彤

(重庆交通大学 思政部，重庆 400074)

土地的承包权关系到农民的生存，是农村最大的民生问题。胡锦涛总书记说:“我要明确告诉乡亲们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”［1］由此可见，只要不改变农地根本用途，不损害农民利益，各种土地承包经营权的流转模式都可以探索尝试。通过重庆市铜梁县东城土地流转情况的分析，既可以充分认识到土地流转对促进农村剩余劳动力的有效转移，使农业生产得以规模化经营的积极作用，又能清醒看到土地流转中存在的问题，这对我们进一步做好农村的土地流转工作，发挥土地流转对实现农业现代化的推动作用具有重要意义。

一、农村土地流转

邓小平曾指出:“中国社会主义农业的改革和发展，以长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”［2］这一思想从土地经营形式及其制度的改革创新切入，深刻地揭示了我国农业发展的客观规律，指明了我国农村改革与发展的前进方向，是中国农业实现社会主义现代化的关键所在。目前，中国农村正在广泛探索通过土地流转实现农业现代化的道路。农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，农地流转的规模不断扩大，速度有所加快。尽管如此，农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。农地流转在规模和速度上都落后于农村社会经济发展水平［3］。

在农村土地流转过程中，呈明显的区域性特征。不同地区土地流转的规模、用途不同。流转的方式也随之不同。在沿海与内地之间由于地区之间的社会经济水平、农业制度、农民的文化水平及政府政策的影响等方面的不同，地区之间土地流转会有很大的差异。

在农村土地流转过程中，土地流转形式呈多样化发展。主要有转包、转让、租赁、互换、入股等形式。农民在流转过程中，可以选择对自己收益比较大的方式，增加自己的收入。

农村土地流转对促进农村劳动力的有序转移、促进农业规模集约化经营、增加农民收入都有积极的推动作用。通过对农村土地使用权的合理流转，把农民从小农思想中解放出来，有利于促进城乡统筹的发展，加快城乡一体化进程。通过对农村土地使用权的合理流转，既可使土地逐步向龙头企业、种养能手、个体工商户等集中，有助于实现农业生产经营的规模化，还可促使部分社会资金流向农村，合理地优化配置农村土地资源及资金、劳动力、技术等其他生产要素资源，以促进流转土地的利用率和产出率，进一步增强农业产业化水平［4］。土地使用权的流转，农民可以得到一部分政府补偿，许多农民可以走出农村，从事其他行业来增加自己的收入。

但农村土地流转仍然存在一些问题。在农业现代化发展和农业产业结构调整过程中，有些企业为了发展损害了农民的利益，有些地方政府为了经济发展，以行政命令手段强制施行。分散的农户由于力量薄弱，不能和企业据理力争。自己的合法权益得不到保护。土地流转缺乏适合本地实际的流转模式。目前，农村土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的流转模式，对市场化的土地流转机制探索也不够。还没有形成土地流转中介组织，土地流转对象与范围选择空间小，流转形式比较单一，流转对象更多地局限在邻里和亲属之间，难以通过有效的流转实现农村土地资源的优化配置［5］。

二、城乡统筹背景下的土地流转

党的十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制的新理念“五个统筹”，并把统筹城乡，(主要指充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展)放在新时期发展战略的首位。党的十七大明确指出:“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加快农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”由此可以看出，统筹城乡发展的过程实质上就是实现农业现代化的过程。实现统筹城乡发展必须进行基础性的制度变革，比如户籍制度、土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等，尤其是要在土地管理制度上进行改革，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权。财政部经济建设司司长王保安认为:土地管理政策是“三农”政策的基础，统筹城乡土地管理制度改革是统筹城乡发展的重要途径，改变城乡二元经济结构就要以统筹城乡土地管理制度改革为重点，加快推进改革。因此，农村土地管理制度改革是统筹城乡发展的关键环节。

当前的土地制度在一定程度上制约着统筹城乡的发展，主要表现在三个方面:一是大部分农民对土地的依附使得其不能从土地中解脱出来，转为非农劳动力，农村剩余劳动力向外转移大都采用流动方式，即“民工潮”现象。这必然限制了农村剩余劳动力向城市的永久性转移;二是农民不愿意放弃土地，使得土地规模经营难以实现，农村剩余劳动力转移的推力尤为不足;三是农民土地被征用，而征用范围过宽。对农民补偿过低、对失地农民安置不落实、无法解决农民的后顾之忧和生计等问题。这些都进一步加剧了城乡矛盾。对此，党的十七届三中全会对农村土地制度变革做出了全面部署，提出“加强土地承包经营权流转管理和服务。建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。从根本上说，就是要进一步明确集体、农民对土地权利的划分，使得农村土地能够有效、合理流转，土地资源能够得到合理配置，农民能够获得既得的收益。在当前统筹城乡背景下，我国农村土地流转主要涉及两个方面:一是农业用地的流转(即农民土地承包经营权的概念化、资产化、规模化流转)解决加快农业用地流转，推进农地适度规模经营问题。二是集体建设用地的流转，解决建设土地流转市场进行规范问题。

三、重庆铜梁县东城土地经营流转现状及问题分析

重庆铜梁县东城面积近50.31平方公里，辖6个社区7个村，其中城区非农业人口2.5万人，农村人口2.9万人。近年来，随着城市经济社会的进一步发展，东城农村土地规模流转取得了一定成效，促进了农村剩余劳动力的转移，促进了农业产业化的发展。增加了农民收入，但也存在一些问题，主要表现为:一是土地流转无计划的盲目运作，转包最为突出，多数农民转包给亲朋好友或邻里，无规范的书面流转合同，口头协议居多;二是流转规模小，幅度小，过于零散;三是成规模流转农民意见难统一。四是个别地方存在违背农民意愿强行流转等情况。农村土地流转总的问题是:农民离土不离乡，离乡不离土，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化。

(一)分散的土地流转形式难以适应现代农业规模化的要求

东城近年来在发展农业的基础上努力进行土地流转，但目前很多农民还由于小农意识，不愿交出自己的土地，所以土地流转的形式还比较单一，没有形成规模化经营，流转水平低。虽然现阶段的农村土地流转中出现了多样的流转形式，但是占比例较大的还是比较传统的转包，而较高水平的出租和入股等流转形式所占比例较低，这样就难以促进流转土地进行相对集中的产业化经营。因农业的规模化经营是进行土地流转的主要目的，也是实现现代化农业发展的重要途径。从表1东城土地流转主要形式、表2土地流转去向、表3土地经营规模可以看出土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间，自发地将土地流转进行转包或出租给他人。

表1 东城土地流转主要形式 单位:亩

表2 土地流转去向

表3 土地经营规模

目前流入土地户主要以散户为主。这种“散户—散户”的自发性土地流转速度慢、规模小，不同于以规模生产经营为主要目的、将大量分散的土地集中流转给大户的流转方式。由此看来，散户间的自发性土地流转在适应农业规模化的发展要求方面并不具备优势。

(二)土地流转合同的签订与管理存在问题

土地流转过程的市场化特点，要求地方政府和村集体提高土地流转项目的宣传、协调及合同签订工作的规范化程度。这需要土地流转双方在签订流转合同的过程中，明确流转期限、流转价格、流转双方的权利和义务等事项，促进土地流转工作顺利进行，从而保障农民的利益。但目前很多地方的农民没有签订任何形式的土地流转合同，政府在这方面的工作也做得不仔细，从而会引发一些纠纷。目前东城农户土地流转合同的签订情况如下:

东城现在的部分土地流转，流转双方只有口头约定，没有书面合同，没有通过流转合同规范双方的权利和义务关系，存在较多纠纷隐患。大多数土地流转合同签订不规范，内容不完整，合同双方权利和义务不明确，甚至与现行法规相冲突，如流转期限超过了二轮承包期规定的时间等;土地流转合同没有经过见证或公证机关公证，没有入档备案。一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善，由于受利益驱动，极易出现让方单方面毁约现象，造成农村社会不稳定。

(三)缺少农业产业发展对土地流转的需求

东城农业产业化水平较低，适度规模经营的农业企业不多;缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑;即使有种养能手想扩大经营规模，却因资金问题而退却，影响土地流转。由于农民收益比较低，投资回收周期长，高收益项目比较少或难以选择，农业开发面临着市场和自然双重风险，因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主投资农业的比较少。由于缺乏对土地流转的需求，即使农民有地不想种，土地也无法流转。

(四)缺少完善的农村社会保障制度，影响了土地流转

土地具有特殊的生存保障功能，包括满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶、承担子女教育和养老费用所有保障功能。农民缺乏稳定的生活来源和社会保障，使土地流转的风险和成本加大。现阶段农村社会保障制度不健全，保障水平低，覆盖面窄，参保门槛高，如农村低保因受条件限制，并未真正实现“应保尽保”。因此，随着非农职业周期性、季节性、结构性调整，当处于阶段性失业时，土地会成为农民的首选谋生之计。农村社会保障体系建立之前，农民仍然对耕地有很强的依赖性，从而影响了土地流转。

农民保留土地承包权的原因:

通过东城村干部的一些走访，了解到很多农户都担心以后的生活得不到保障，原因是因为他们没有其他非农就业收入，政府也没有给予相应的社会保障。因而对于流出土地后可能出现的基本生活保障问题的担心会更多。

(五)缺乏土地流转的中介组织服务

目前进行土地流转的中介组织极少，未形成统一规范的土地流转市场，流转信息少而不畅。多数情况是外地业主找当地政府或农业部门帮助寻找联系符合自己要求的土地。土地流转信息不畅通，市场中介组织发育不成熟，供需双方信息有效对接机制还没有形成，导致土地流转难甚至流转成本高，土地资源配置效率低，影响农村土地在更大范围和更高层次上流转;转包费、租赁费等土地流转价格缺乏科学依据，没有与之相关联的评估咨询、公证仲裁等中介服务机构。如还没有成立土地流转服务中心，对开展诸如土地流转的供求信息搜集、发布、土地评估、政策咨询、合同签订、合同监证等相关指导和服务工作。

四、加速东城土地流转进程的对策

对现阶段东城农村土地流转现状和问题的分析表明，要加快现代农业的发展步伐，走规模化、集约化的现代农业发展道路，就需要突破土地流转制约的因素，努力促进土地流转，从而达到流转有序和加速的目的。因此迫切需要对农村土地流转制度与政策进行深入的改革与创新。

(一)农村土地要形成规模向种养殖能手、业主和农业企业流转

目前东城许多农村劳动力已经转移，许多土地就可以集中利用起来，发展规模经济，加上近年来铜梁通过招商引资，一些企业入驻铜梁，因此可以通过政府引导鼓励种养殖大户、业主、企业在农村大面积集中成片租赁，接包农民的承包土地发展农业产业化经营，这些业主和企业支付租金和转包费，给辖区内农民带来一定的收入，而且很多农民通过进城寻找一些就业机会，这样可以增加他们的经济来源。

(二)积极培育土地流转中介组织

建立土地使用权市场流动是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农村土地市场化的关键。中介服务组织在农村土地流转双方间起媒介和桥梁作用，从而推动土地流转的顺利进行。可以再辖区建立一个土地流转服务中心，主要承担土地信息流转、合同签订、土地纠纷等业务。它的建立有利于土地经营流转的有序进行，促进城乡一体化的发展。

(三)土地规模流转应多样化，促进农民转移就业

土地是农民的命根子，为了综合提高土地产出效益，按照“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”的原则，应积极探索灵活多样的土地流转模式，促进农村劳动力转移。一是依托龙头企业构建新型农场。由龙头企业租用农民土地实行集约化经营，规模化生产，实现农民转移就业，提高农民、公司双方的收益。如，重庆铜梁锦尚农业开发有限公司将安全村集中联片租用土地1 500亩，以每亩每年600斤稻谷的价格租赁下来，由公司着力打造集生态农业、园林园艺、观光休闲、旅游度假等生态农庄、商务酒店为一体的现代郊都市农业示范园地。

(四)坚持“依法、自愿、有偿”的原则，加大政策支持力度

制定优惠政策鼓励较大规模的农村土地承包经营权流转，实行土地适度规模经营，发展农业产业化，规范农村土地流转程序，规范对农民增收效果显著的土地承包经营权流转行为，积极引导和推进农村土地承包经营权流转，加快东城农村土地承包经营权流转步伐，促进农村劳动力转移。

(五)要进一步完善土地流转的手续

为了更好地流转农村土地承包经营权，维护流转双方的合法权益，促进农业和农村经济发展;农村土地承包经营权流转应当坚持农户承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上进行流转。应设立农村土地承包经营权流转交易中心，建立农村土地流转交易市场，负责土地流转合同证、合同管理，以及负责农村土地流转承包经营权纠纷调解等事项。

规范东城土地流转的合同签订和管理。对土地流转合同进行一次专项调查，在调查的基础上，进一步完善现有的土地流转合同，完善的重点是大面积的土地流转和村级集体与农户之间的土地流转。还要注意避免土地流转手续的烦琐化，按照于事简便、于法周严的原则，既简化土地流转的手续，又增强土地流转的合法化。

［1］吴红军.农村土地流转的形式意义［EB/OL］.金融时报，2009－07－23.

［2］邓小平文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，1993:355.

［3］向达，霍佩，农村土地流转:特征、问题与对策:以陕西“高陵模式”为例［J］.中共山西省委党校学报，2010(4):83.

［4］张姣.农村土地流转的作用及对策［J］.现代农业科技，2011(18):390.

［5］鞠畅，王晓东.基于城乡统筹的重庆市农村土地流转研究［J］.国土资源科技管理，2008(3):59.