协商民主:理论逻辑、功能定位与实施路径

■冯志峰 廖清成

20世纪后期以来，为克服选举民主暴露出来的弊端，西方一些政治学者提出了用以完善选举民主的协商民主(deliberative democracy)，也可译为“审议式民主”或“商议式民主”。从理论逻辑来看，协商民主倡导的“民主本质是协商而非投票”的观点，为我国人民民主制度提供了有力的理论支撑，表明了以合作协商为主要形式的中国特色社会主义道路的优越性。在实践上，协商民主的现实发展，使我国有可能走出一条摆脱“西式民主”控制的中国特色社会主义民主道路，并为西方主流民主政治理论所认同。这种对协商民主的实用主义取向，在丰富我国民主理论的同时，也可能造成对协商民主的误读或误判。为此，有必要对协商民主理论进行深度探讨，以便指导协商民主在中国的具体实践。

一、协商民主的理论逻辑

协商民主主张普通民众和各界精英都能通过自由而平等的对话、讨论、协调等方式参与公共决策和政治生活，从而使“以对话为中心”的协商民主逐渐取代“以投票为中心”的选举民主，赋予国家的公共决策以更大的合理性与合法性。

(一)协商民主的理论渊源

协商民主的理论来源主要可归结为“理念共识的交叠性、民主参与的直接性和协商合作的传承性”，代表人物主要有罗尔斯、哈贝马斯、阿伦特、密尔和杜威等。

理念共识的交叠性。协商民主理论的逻辑起点就是假设人与人之间的交往行动遵循自身的交往理性，这是建构协商民主理论的起点。按照哈贝马斯的解释，交往理性就是“两个以上的行动者，主要通过语言理解所形成的共识力量来协调相互间关系的互动行为，实质上就是自由平等的人们之间通过以语言为媒介，以合作为目标的互动行为。因而，交往理性只能是以理解为核心的互动行为，而理解的功能旨在使互动参与者要求的有效性达成一致”[1](P60)。为此，罗尔斯曾睿智地指出，就不同的理论交锋而言，“尽管各种不同学说可能是互相分歧或冲突的，但这些学说之间必定存在至少一个交叉点，在这个点上凝聚了一些中心理念，此为在政治问题上达成一定的共识”[2](P189)，从而积极地推进政治合作。

民主参与的直接性。政治就是平等公民之间的自由对话、交流和达成妥协。为解决现代西方代议民主制度的固有弊端，阿伦特主张用一种参与式民主来修正选举民主。她认为:“参与式民主是自18世纪以来民主政治实践的真正成果，并构成一切革命运动最重要的共性。”[3](P36)阿伦特的民主参与理论深刻揭示了公民直接参与在政治生活中的作用。为让更多的公民在实践中获得更多的直接参与机会，杜威进一步主张，人们应该在不断反思以往民主实践发展的基础上，把公民之间的合作和协调作为社会进步的必要方式，推进人类文明社会的进程。因为，“民主的目的只能通过普选、对话和协商等民主的方法才能得到真正地实行”[4](P41)，才能不断提高公民的幸福指数。

协商合作的传承性。协商在西方国家的政治生活中具有悠久的历史。早在古希腊城邦政治生活中，讨论、争辩和协商就占有极其重要的地位。英国学者柏克在总结西方民主政治生活的传统经验后提出:“国家的议会应该是全民利益协商的政治平台，不应以地方意图和偏见为导向，沦落为私利的交易场所”[5](P31)。英国功利主义者密尔也曾大力提倡通过讨论、交流来实现社会的良好治理，并在西方国家产生强烈反响，使协商观念深入人心。同时，一些西方国家囿于自然条件和历史发展的限制，工人们常常运用协商方式来解决与资本家的争端，导致协商逐渐成为工会的主要工作方式，使合作主义发展成为工人运动的传统习惯。北欧具有浓厚的合作主义传统，特别是“在瑞典政治生活中，任何决定都只能从妥协中产生”[6](P145)。这种政治决定方式最大限度地凝聚社会共识，团结了社会力量，推动了社会进步。

(二)协商民主的理论特征

受理论渊源多样性的影响，协商民主的定义可以从如下三个层面进行考察。一是从制度层面来分析，将协商民主看作是一种民主政治制度。美国政治学者乔治·瓦拉德兹在总结西方国家的协商民主实践经验后提出:“协商民主是一种具有巨大潜能的有效的民主治理制度，能够积极回应民间对话和多元社会利益分配的某些核心问题。”[7](P3)二是从体制层面来分析，将协商民主看作是一种社团利益协调体制。美国政治学者乔舒亚·科恩考察了协商民主的组织体系，认为“协商民主意味着一种公共事务受其成员的公共协商所支配的社团组织形式。该种社团的价值取向将民主本身视为一种基本的政治体制，而不仅仅是可以根据社会平等或公正价值来阐发的衍生性理想”[8](P50)。三是从决策机制层面来分析，将协商过程看作是一种理性决策机制。这种观点认为“协商民主核心理念是公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识，主要由政治共同体中的公民通过积极参与政治过程，赋予公共决策以合法性的一种运行程序”[9]。

概括上述分析，所谓“协商”，“就是指当事人双方在平等自愿的基础上，抱着公平、合理解决问题的态度和诚意，通过摆明事实，交换意见，进行沟通，找出解决问题、解决争议办法的一种方式”[10]。由此可见，协商民主就是在民主政治共同体中，以理性对话规则为基础，通过协商主体之间的反思、对话、辩论形成社会共识的过程，是一种促进社会民主治理科学决策、民主决策、规范决策的有效载体。

作为一种民主治理的有效载体，协商民主基于合作的理念追求、协调的本质属性和协商的运作程序，自身体现出鲜明的特征。这些特征与我国的民主协商既有联系又有区别。民主协商即“政治协商”，是中国共产党充分发扬社会主义民主，正确处理社会统一战线内部关系的一种重要政治制度，也是实行中国共产党领导下的多党派长期合作的一种重要方法。

协商目标的凝聚共识。“共识”指政治主体间理念交流的一致性。政治发展就是寻求各方意见的最大公约数，由此促进社会共识的产生。这种“共识”只要求在单次或相同的公共协商过程中，公民能够达成有限“妥协”，积极促进合作行为的产生。因为在现代社会利益多元化的情况下，要求社会全体成员保持长期的一致，显然是无法实现的要求。作为直接民主理想的复兴，协商民主是为了解决西方多元社会中持久的利益冲突和广泛的公民政治冷漠症以及少数政治参与过程中的不平等问题而提出来的，目的是为了最大限度地保障公民的政治权利以及更大程度地赋予政治决策过程的合法性。而民主协商，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，主要以人民主权的价值追求为导向，奉行“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的基本方针，其协商程序较为规范，丰富了协商民主的实践。

协商主体的平等地位。协商民主的程序，要求现有政治权力格局不能影响到政治参与者的协商平等地位，即协商主体在协商程序和协商效果上的地位都是平等的。因此，协商民主的理想状态，必须给予所有的协商参与者接触有关公共政策信息的平等机会。同时，所有讨论交流形式都应该保证协商主体没有被排斥，全体协商主体有同等的机会和时间表达自身的利益诉求。由此可知，协商民主的主体非常宽泛，包括党派、企事业单位、社区组织或社会团体等，可以随时随地根据协商议题的需要开展协商主体之间的对话。与之不同，我国的民主协商是国家政治生活领域内主体政治力量与非主体政治力量之间的合作协商，协商主体主要由中国共产党与各民主党派或其他社会组织构成，依严格的程序开展，所以不能直接运用于日常性民主治理生活之中。

协商过程的公开对话。公共协商是协商民主的核心要素。所谓公共协商，主要是指协商主体积极参与公共决策事务的讨论，并形成具有集体约束力的公共政策。公共协商在一定程度上体现出全体公民参与的深度和广度。就运行流程而言，协商民主将程序视为决策获得合法性的规范性要求。协商主体利用平等对话的协商方式来形成公共政策，实际上就是不同协商主体之间的利益博弈。这就要求协商主体在考虑自身利益的同时，也要着眼于他人利益，在相互理性的行为互动中达成妥协，由此形成的公共决策有助于满足协商各方的利益诉求。因此，在协商过程中“发挥关键作用的是协商主体提出的合理观点，而不是情绪化的非理性诉求”[11]，这点与我国民主协商具有很大的相似性，都是着眼于通过理性的协商来解决社会争端，以维持社会的正常秩序。

协商方式的差异包容。协商民主合法性的基石就是协商决策的包容性。“协商民主通过为协商过程创造相应的条件，将各种民族文化团体吸纳进协商过程，容纳相对独立的、差异的理念，内含多样化的理性关怀，所有协商主体在平等的基础上参与决策。”[12]所以，“协商民主应该是结构性的，所有的协商主体都能够理性地预期他们的行为或对话将影响公共决策的进程”[13](P17)。经过长期的民主实践，西方全体公民政治参与素质得到较大提升。一旦协商民主的运行环节满足了对话、包容、平等、公开、参与等条件，协商的民主理想就能够顺其自然地实现。与之对比，我国由于受长期封建社会制度的影响，民主政治传统较为匮乏，导致我国各项民主政治制度建设的不完善。在这种政治环境下，民主协商如果依赖过度的妥协，就有可能使社会精英或利益集团控制公共协商的主题，使民主协商的主体发生错位，降低民主协商的质量。

协商原则的直接参与。协商民主之所以具有强大的生命力，就在于协商民主能够激发公民的政治参与热情，调动公民积极参与政治生活，从而保证协商议程顺利运转或协商结果的顺利达成。美国学者安东尼·唐斯经过长期的调查研究发现，如果能够将全体公民的统计学意义上的代表团召集在一起，就有可能在进行协商的条件下，使协商主体受到有效激励去克服理性无知，从而切实提高公民参政议政的质量。与之相比，民主协商是作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在的，其运行有严格的法律规定，必须依据规定程序来完成，这就确保了参会代表的参政议政的质量。协商民主则没有这种限制，可以根据实际需要，因地制宜地灵活采用各种协商方法。

二、协商民主的功能定位

就本质而言，协商民主是一种治权民主，而非主权民主，即其关注焦点不是政治权力的来源，而是民主治理过程中具体问题的处理，因而协商结果表现出不确定性。协商民主的这种性质，决定了协商民主作用的双重性。

(一)协商民主的积极作用

矫正选举民主的缺陷。随着经济社会发展和公民参与政治方式的变化，单纯依靠选举民主机制已经无法真正实现民主政治“主权在民”的核心理念。而且，过分地依赖选举民主还有可能撕裂族群，造成社会的对立。为改变过分重视自由而忽视社会平等的自由主义传统，协商民主重新强调公民对公共利益的责任，希望通过充分的协商来矫正个人主义的极度自利精神。由此可知，协商过程是公共利益责任支配的程序，而并非政治式的讨价还价交易模式。在协商民主的具体训练过程中，公民的参政能力可以得到迅速提高，间接地起到了培养公民公共理性的作用，有利于寻求协商主体的感性直觉与理性审视的最佳均衡点，矫正自由主义民主的内在缺陷，引导公民有序参与政治生活。

培养理性参与的精神。最初，协商民主是作为一种代替“少数服从多数”的决策机制而提出来的。随着公共决策过程中的协商模式被广泛地运用于政治实践，这时，“协商民主业已发展成为一种民主治理模式，即自由和平等的公民在公共利益的引导下，通过对话和交流等方式达成共识并最终形成具有约束力的公共政策过程”[14]。作为民主治理的一种技术模式，可以促进“协商民意调查在人大监督工作各个环节的运用，有助于人大扩大民意基础，培养公民的理性参与精神，增强监督的针对性和有效性”[15]。国内外政治实践证明，提高公民素质是民主政治发展的基石，而培养公民理性参与精神是提高公民素质的必要途径。“根据协商民主的观点，民主政治是通过提供有利于参与、交往和表达的条件而促进公民平等自由讨论的一种社会制度性框架，采用定期的竞争性选举、公开性讨论等形式，将行使公共权力的授权与这种广泛讨论联系起来”[16](P308)，有利于培养公民的理性精神，提高公民的参政能力。

促进政治文明的发展。协商民主力求统筹兼顾社会多元化的利益诉求，强调人民主权的有序实现，消除个体有限理性的偏见，以期实现利益诉求的柔性整合。这种通过协商尽量满足多元需求，在对话中寻求更多平等的治理方式，有助于在解决国家认同问题上提供新的思路。因为，推行协商民主是控制官僚自由裁量权，减少行政执行阻力，建构现代公共行政的正当途径。基于集体的理性反思，协商过程体现的政治合法性日益突出，有助于增强公民对国家政权的内心认同，不断促进政治文明的发展。

(二)协商民主的消极作用

协商民主充分相信公民有解决社会冲突问题的能力，在现实政治实践中具有超越既有民主政治模式的优越性。但是，协商民主建构于特定的理论假设基础之上，实际推行也需要一系列现实的辅助条件，而且，协商主体的理性不足，协商共同利益的基础薄弱，公正协商制度的匮乏，强势力量对协商的控制等，构成了协商民主理论的内在缺陷。

公民的感性冲动会阻碍理性决策。协商民主可以有效地培养公民理性决策能力，但在协商过程中，人类的情感始终在发挥着重要作用。事实上，任何一项公共决策过程必然受到人类情感的影响，人们并非在排斥内心情感的前提下进行理性抉择。在政治生活中，由于受阶级地位、家庭出身和宗教信仰的影响，人们能会形成某种“先入为主”的价值观，这种价值观往往根深蒂固，如国际上的恐怖主义、极端民族分裂主义等。众所周知，这种极端的感性冲动导致的非理性行为是协商民主不能解决也是不可能解决的。

片面的利益追求会扭曲公民道德。从根源上讲，由于利益的多元化，协商民主不可能摆脱利益的纠缠。因为公民片面追求政治权力和经济财富所催生的“拜物教”，会对协商过程产生重要的影响。在当代中国，主张公民权利的绝对平等也不符合现实，可行的办法是在政治权力结构设计中尽量降低不平等的程度，这就必须通过制度设计来约束权力和财富的滥用。促进协商民主科学发展的策略是在政治权力、经济财富和公民理性三者之间找到最佳平衡点，实现国家、市场和社会之间的良性互动。

低劣的制度设计会导致社会奴役。当前，协商民主的约定程序和法定机制还很匮乏，协商民主在制度设计上很有可能不切实际。协商民主的制度设计如果不尽合理，不能允许公民平等、自由地参与对话和决策，就会导致协商民主成为执政者安慰公民的“小把戏”。协商民主的最大弊端就是引导公民仅仅注意协商的过程，而忽视协商结果，以社会的名义助长了对公民的奴役和压制。由此出发，就有可能形成协商民主与政治实践的二律背反，在一定程度上违背了协商民主的目标。

三、健全社会主义协商民主制度的实施路径

协商民主是西方国家基于政治正当性的理想而提出的，旨在改善选举民主的内在缺陷，推进公民有序的政治参与，这在一定程度上与中国国情有契合之处。党的十八大报告明确提出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”这是党的政治报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”。要完善社会主义民主制度，就必须在中国共产党的领导下，把协商民主与选举民主有机地结合起来，将协商民主内在地溶于民主发展进程之中，引导公民以理性合法的形式表达利益诉求，在对话中解决社会矛盾。

(一)理论探索上，注重“理论研究”与“实践运行”的交互发展

由最初作为一种决策机制，到后来演变成为一种民主治理模式，协商民主理论没有具体描述社会政治生活中的协商究竟应该是怎样的，发展的路径是什么，因而没有体现出西方政治学者所声称的优点。协商民主这种理论与实践相脱节的情况，表明理论研究落后于政治实践。为此，必须在加大理论研究的同时，注重观察具体实践的运行，积极吸收实践过程中的成功经验，力促协商民主理论研究与实践运行的协调发展，进而在制度层面上设计出具有中国特色的协商民主模式，最大限度地倾听民声、汲取民意、发扬民主，切实保障群众的切身利益。

(二)制度设计上，注重“选举民主”与“协商民主”的交融互补

民主的道路是多元的，协商民主制度也是通往政治文明的一条道路。作为政治合法性的两条发展路径，选举民主能够有效避免政治寡头和专制权力的出现，而协商民主则有利于政治决策的社会互动和社会监督。选举民主以投票表决等竞争性形式保证人民行使民主权利，重在民主的结果;协商民主在决策过程中满足全体公民的参政要求，重在民主的过程。在实际运行中，选举民主中往往有一些“协商”的成分，如推荐候选人、决策过程中向社会征求意见等;协商民主过程中也含有一些“选举”的成分，如政协组织探索选举政协委员，就是引入竞争性因素。要健全社会主义协商民主制度，就必须把协商民主与选举民主有机地结合起来，积极发挥民主政治的整合功能，促进社会的和谐稳定。

(三)技术运作上，注重“西方民主”与“本土资源”的交叠互动

从理论程序上来考察，民主大致可分为两种，即追求程序公正的程序民主和追求实际效果公平的实质民主。就本质而言，中国的人民民主与西方的资产阶级民主有根本区别。我国封建制度历史时期较长，在传统文化熏陶中发展出来的“民本”主义与现在的“民主”主张的意义相去甚远。“民主”主张“权为民所赋”，预设“主权在民”，目的是促进公民的自由发展。“民本”主义主要孔孟的“民为贵、社稷次之、君为轻”的民本理念，预设主权在君，目的是维护封建制度。这种“民本”主义体现出鲜明的实用理性，使我国公民仅仅着眼于考量执政者推行政策效果的好坏。只要执政者能够给广大民众带来普惠性的利益，决策的程序是否合法则可以忽略不计。与此相似，协商民主也非常注重民主运行的实质效果，主张通过相互协商的方式来最大限度地协调各方利益。因而，我国的公民参与和协商民主之间存在着一定的契合性。协商民主并非是要代替或否定选举民主，而是要为现有民主的政治格局注入新的活力，提升选举民主的质量。为此，必须敢于汲取西方协商民主的有益经验，力求克服西方“选举—竞争”式程序民主的内在弊端，从而完善以“选举—合作”为实质内容的人民民主制度，在坚持中国特色社会主义政治发展道路进程中，凝聚社会共识、增强社会合力，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而努力奋斗。

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