农村职业教育可持续发展的瓶颈及对策建议

■许 莉 唐天伟

农村职业教育作为解决“三农”问题的重要突破口，对发展现代农业、加快农村劳动力转移、繁荣农村经济具有重要的现实意义和长远的战略意义。2010年7月，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，指出要加快发展面向农村的职业教育，支持各级各类学校积极参与新型农民、进城务工人员和农村劳动力转移培训。2011年10月，教育部等九部门联合印发《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》，旗帜鲜明地提出，加快发展农村职业教育，服务社会主义新农村建设;加强农业职业学校和涉农专业建设，提升支撑现代农业发展能力等要求。2012年初，教育部在工作要点中指出:要加快发展面向农村的职业教育，以农村转移劳动力、城镇就业困难人员为重点加强职业技能培训。这些政策的出台凸显了政府对农村职业教育的重视。然而，农村职业教育培训中仍然有不少薄弱环节，实施效果也不尽如人意。因此，分析现行农村职业教育存在的问题并提出解决措施，对改进和完善农村职业教育有着重要的现实意义和长远的战略意义。

一、当前农村职业教育发展的瓶颈

改革开放以来，我国农村职业教育发生了很大的变化，在取得巨大成绩的同时也暴露出很多弊端和薄弱环节。通过系统分析，可以得出我国现行农村职业教育发展中面临的瓶颈主要包括四个方面。

(一)农村职业教育管理主体复杂

农村职业教育管理体制包括农村职业教育行政管理体制、农村职业教育服务体制和农村职业学校内部管理体制三部分，农村职业教育行政管理体制在三者之中起到了基础和关键作用。我国农村职业教育行政管理体制可以从纵向和横向两个层面进行分析。从纵剖面看，乡镇一级为基层管理层次，县一级为关键层次，而中央、省和市这级为高级管理层次;从横剖面看，教育部门、劳动部门和经济部门是教育部统一领导下对农村职业教育进行管理的三大行政部门。[1]在教育系统的垂直管理体制和行政辖区的横向管理体制并存时，农村职业教育机构要接受各级教育行政部门的垂直领导和属地领导两个部门的管理。这种多头管理、各行其是、职能交叉的庞大管理体制有三大弊端:首先，浪费了大量有限的教育资源，增加了政府的行政成本，影响了农村职业教育的良性发展;第二，这种管理体制难以进行统筹协调，学校、专业设置重复，同类学校分庭抗礼，学校之间争经费、争师资，而且部门之间也形成和加深了门户之见，相互掣肘，使一个地区的各种力量无法形成能发挥整体优势的合力，造成人、财、物的浪费;第三，现行管理体制已经不适应经济社会发展的要求，农村职业教育资源难以按照教育规律要求和市场机制优化配置，农村职业教育办学水平难以提高。

(二)农村职业教育经费投入不足

党的十八大提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，这是新形势下解决“三农”问题的科学决策和顶层设计，在“四化同步”协调发展的过程中，农业现代化是不可或缺的关键环节。在实现农业现代化的进程中，无论是为建设社会主义新农村培养新型农民，还是促进农村劳动力从农业向非农产业、从农村向城镇的转移，都离不开农民科技文化素质的提高。根据教育部职业教育与成人教育司综合改革处的统计，到目前为止，在我国农村劳动力中，接受过短期培训的只占20．00%，接受过初级职业技术教育或培训的只占3．40%，接受过中等职业技术教育的只占0．13%，而没有接受过技术培训的竟高达76．40%。[2]农村劳动力素质的低下既制约了社会主义新农村建设的进程，也制约了农村劳动力的转移，从而制约农业的现代化。因此，加大对农村职业教育的投入十分必要。

当前，我国农村职业教育经费紧张主要有两个原因:一是我国教育总体投资不足，1995年颁布的《教育法》中就已经明确定:国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制，同时还提出到20世纪末，财政性教育支出应达到GDP的4%。如表1所示，2005至2011年财政性教育经费占国内生产总值的比重一直在3%左右徘徊。根据联合国教科文组织提供的资料，20世纪90年代世界平均公共教育投入占GDP比重为5．7%，其中发达国家为6．1%，发展中国家为4%，而我国当时的平均水平约为2．49%，低于世界大多数国家甚至一些贫困的发展中国家水平。进入21世纪之后，我国的财政性教育经费支出虽然大幅增加，但在GDP中所占的比例仍然很低，2000年至2011年财政性教育经费占GDP的比重平均为2．98%左右，而OECD国家2003年的平均水平为5．9%，也就是说我国的水平还不足世界水平的一半。总体而言，不管是参照国际平均水平还是按照我国《教育法》的要求，我国财政性教育经费占国内生产总值的比重都严重不足，直接导致了我国职业教育办学经费的紧张。

我国农村职业教育经费紧张的另一个原因是教育投资结构不合理。国家财政性教育经费投入总量不足，再加上过多地投入到城市中小学及高等教育领域，农村教育财力资源配置明显偏弱，投入结构的不合理导致农村职业教育进一步呈现结构性的短缺。从图1可以看出，2005—2011年国家对职业教育的投入占国家财政性经费的比例有所增加，但与高等教育和中小学教育占国家财政性教育经费的比重相比，差距仍然很大。

(三)农村职业教育培训供需失衡

表1 2005—2011年财政性教育经费占GDP的比重 单位:亿元

图1 各类学校占国家财政性教育经费比重

农村职业教育的培养目标是在普通教育的基础上，把一般性的劳动者转变为某一领域、某一行业以及某一工种的专门劳动者。随着农业现代化的推进，需要大批能接受和运用现代农业知识和技术并将其转化为现实的农业生产力的劳动者，而农村劳动力大多为初中文化水平，对于现代农业科技知识缺乏理解力和适应性，阻碍了我国农村经济的发展以及我国由传统农业向现代农业的转变。要使农村剩余劳动力脱离农业，推进农村经济蓬勃发展，关键是通过农村职业教育提高劳动力的文化程度和技能水平，提升人力资本的质量。而非学历性的有针对性的中短期培训由于学习周期比学历教育短、即学即用等特点，在农村职业教育中占有重要地位。然而目前针对农村从业人员的培训一方面比较短缺，另一方面，农民真正需要的培训并没有展开，农民培训的教学内容、教学方法不能结合农村、农民实际及地区经济特点，重视理论教育而轻实践基地建设，在实践环节上没有落到实处，使教学效果大打折扣，农民没能真正掌握实用技术和专业技能，理论教育的科学性、研究性、先进性和实践基地的示范功能、实习功能、实验功能、推广功能没有很好地体现出来，理论与实践缺少协调运作机制。[3]可以说，现有农村职业教育体系没有真正构建起教育供给与需求之间的桥梁。

(四)农村职业教育师资力量不足

农村职业教育师资力量不足主要表现在规模与结构上。从规模上看，农村职业教育的师资数量增长趋势缓慢。从表2的数据可以看出，2005年到2011年间，中等职业学校专任教师数从2005年的58．87万人增长至2011年的68．94万人，七年间增长幅度只有17．11%，而与之形成鲜明对比的是中等职业教育在校生规模的快速扩张，2005至2011年间中等职业教育在校生规模增长率达到33．98%。由于职业教育教师的增速跟不上学生规模的增速，导致生师比逐年升高，从2005年的22．50 上升至 2011 年的 25．75。

从结构上看，根据《中国教育统计年鉴2010》的数据显示，2010年中等职业教育教师总计680954人，其中文化基础课、专业课、实习指导课教师数量占总数的比例分别为 43．61% 、52．91%、3．48% ，实习指导教师的数量严重不足。而在农村职业教育的过程中，实习指导教师的示范操作有着事半功倍的教学效果，它有助于学生对知识的正确理解及实际操作技能水平的提高。所以实习指导教师的数量过少势必影响农村职业教育的教学质量。在各专业教师数量上，2005年至2010年期间，交通运输类、加工制造类、能源类的中职教师数量增长比率排在前三名，增长比率分别为 84．62%、68．71%、38．46%，而增长率最低的三个专业分别是农林类、医药卫生类、教育类，增长比率分别为15．07%、8．32%、3．86%。其中在2006年、2008年这两年中农林类专业教师数量还出现了负增长，这与当前培养新型农民的要求相悖。

二、农村职业教育可持续发展的对策

农村职业教育是农村教育的一个重要组成部分，对促进社会主义新农村建设、构建和谐社会有着重要的现实意义和长远的战略意义。笔者从以下四个方面提出了改善农村职业教育的政策建议。

表2 2005—2011年中等职业学校专任教师数、在校生数及生师比情况 单位:万人

(一)制定科学合理的农村职业教育管理体制

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年)》提出，健全统筹有力、权责明确的教育管理体制。以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管、办、评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。根据纲要的要求，我国农村职业教育管理体制需要体制创新，政府需要统筹协调，使各部门密切配合形成统一的合力，创建一个使农村职业教育进入良性循环、协调发展的新型管理体制。有学者提出，政府需要成立一个职业教育的行政管理机构——职业教育管理委员会，来统筹和综合管理农村职业教育，打破农村职业教育条条和块块分散管理的局面。笔者十分赞同此观点。职业教育管理委员会应站在全局的高度来统筹不同的农村职业教育资源，通过定期召开联席会议的形式，研究和解决农村职业教育重大建设项目和财政扶持问题、农村职业教育发展规划问题及统一出台促进农村职业教育的相关政策。职业教育管理委员通过协调纵向和横向的不同管理部门之间的利益关系，加强对农村职业教育的宏观调控。[4]

(二)加大财政投入力度，同时引入社会资金

政府财政教育投入是教育投入的主渠道，也是农村教育投入的主导。因此，建立政府财政教育投入的持续稳定增长机制是农村教育发展的重要保障。要改变农村教育的弱势地位，必须坚持两个优先:财政优先投入教育、教育优先投入农村。首先，为保证党和国家教育优先发展战略目标的实现，政府应把大幅度增加教育投入作为落实教育优先发展的重要举措，财政资金优先保障教育投入、公共资源优先满足教育和人力资源开发需要，以优先投入保障优先发展。通过优化财政结构，把教育作为财政支出的重点领域予以优先保障。其次，教育资源优先投入农村。党的十八大提出了“四化同步”发展的战略，在我国工业化、城镇化进程中，农民工日益成为我国产业工人的重要组成部分，产业工人素质的提高及后备军的培养都离不开农村职业教育的发展，因此政府在统筹考虑，全盘规划教育资源配置时，在经费投入、师资配置等方面要向农村优先倾斜，实现农村教育优先发展。[5]政府在加大财政教育投入的同时，积极引导民间资本进入农村职业教育领域，吸引社会力量，多渠道、多形式、多层次增加农村职业教育投入。落实民办学校办学自主权、招生自主权，清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。制定和完善对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，鼓励和支持促进民办教育发展的财政、金融和税收政策，将民办教育纳入地方经济社会发展和教育发展规划的同时，加强对民办学校办学行为的监督，提高民办教育管理和服务水平。最终形成公办教育与民办教育相得益彰、共同发展的格局。

(三)实行面向市场的人才培养模式

农村职业教育应从“实际、实用、实效”的原则出发，正确掌握农民的实际动态，坚持面向市场，广泛获取农民的需求信息和劳动力市场需求的变化，以市场为导向，以就业为目标，调整专业设置，以保证农民学有所用。在对农村劳动力开展培训以前，不仅要了解农民在干什么、想学什么，而且还要知道农民下一步想做什么，当地农村、农民想开发什么，进行广泛的社会调查，并依据调查到的信息及时淘汰需求量极少的专业，开设需求量大或者极具市场潜力的专业。农村劳动力文化素质普遍较低，接受理论知识较困难，因此教学方式要符合培训对象的实际，以利于他们能较好地掌握培训的内容。

农村职业教育应做到三结合:第一，与农村劳动力向非农产业转移相结合。大批农村劳动力向非农产业转移，是我国经济体制改革的产物，有着深刻的社会经济背景。农村劳动力向非农业流动和跨地区转移，不仅为在经济发展的基础上缩小城乡差别、实现城乡一体化提供了新的契机，而且使劳动力资源通过市场得以优化配置。然而，农村劳动力接受教育程度水平偏低，大多数人从未受过专门的职业教育和培训，无操作技能和专业技术，与现代化生产与服务所需的技能与素质要求的差距相差较大。如何改变目前这种人力资源丰富、人才资源匮乏的现状，使广大农村劳动生产力走出农村、走向城市，为各业经济发展提供对口的人力资源支持将是农村职业教育肩负的重要使命。[6]第二，与本地的产业发展相结合。农村职业教育要重视与本地的产业发展相结合，并在本地的特色产业发展中寻找培训项目。如杭州市萧山区新街镇是国内知名的“花木之乡”。为了让花木成为新街农民的“摇钱树”，新街职业技能培训学校会同镇农技站，组织农民开展花木栽培技术培训，引导农民丰富种植品种，提高种植效益。从此，新街的农民培训与新街花木产业形成了互动发展的格局:从栽培技术培训开始，经历了市场营销培训、园林绿化工培训、花木经纪人培训到花木电子商务技术培训，实现了农民培训与花木发展的高度同步。[7]第三，与农民的学习能力、学习特点相结合。农民喜欢看得见、摸得着的东西，不爱听泛泛的理论讲解。农村职业教育必须贯彻“学以致用”原则，要根据农民的文化基础、年龄状况、接受能力、理解水平等采取灵活的培训方式，以实际解决问题为重点，做到理论与实践紧密衔接，多渠道投入资源，多方式优化配置，多规格满足需求，以取得实际效果。

(四)加强职业学校师资队伍建设

建立一支数量充足、素质较高、结构合理、专兼结合的农村职教师资队伍，是做好农村职业教育工作的关键所在。为此，建议在以下四个方面着力加强师资队伍建设[8]:第一，注重农村职业教育教师的继续教育，对现有教师进行在职培训，在不断提高理论水平和学历层次的同时，要求老师参加学校实训基地和生产一线实践工作，解决实际问题，从而提高动手能力和操作水平。第二，从企事业单位专家、农村致富能手、当地能工巧匠中遴选出一批优秀人才，依据择优聘用的原则，建设一支素质优良、特色鲜明的兼职教师队伍。学校需要与兼职教师签订合同或协议，明确双方的权利与义务。建立兼职教师电子信息档案，记载兼职教师特色课程、教师简介等情况。对兼职教师定期进行考核，经考核合格者续聘，不合格者自行解聘，实行动态管理。第三，建立农村教师上挂培养、城区教师下乡支教制度，实施城乡职业学校结对帮扶，加强农村职业学校师资建设。一方面农村新教师到城区学校挂职培养，挂职期间由城区优质学校骨干教师进行“一对一”传、帮、带，使挂职教师在业务上能够快速提高。另一方面，采取个人申请与组织选派相结合的方式，从城区学校选派优秀中青年教师到农村学校支教。第四，完善教师资格制度，积极推行教师评价制度，建立科学的考核制度和考评标准。教师队伍建设是推动农村职业教育工作的关键。我们需要进一步深化人事制度改革，从农村职业教育教师的文化知识素养、专业知识素养、职业道德素养、社会责任感等方面完善教师资格制度;构建符合农村职业教育教师特点的评价体系和评价标准，真正体现农村职业教育的特点，发挥教师评价制度的激励导向作用，调动广大教师的积极性和创造性，促进教师队伍积极主动地朝着专业化方向发展，建设一支高素质、专业化、让人民群众满意和信赖的教师队伍，办好让人民满意的教育。

[1]雷世平，姜群英．我国农村职业教育管理体制创新探析[J]．成人教育，2008，(2)．

[2]职业教育的三大优势[EB/OL]．http://blog．sina．com．cn/s/blog_51f7f2ca01013id7．html，2012 －06－21．

[3]吴彬．农村职业教育存在的问题及对策研究[J]．中国成人教育，2012，(4)．

[4]雷世平．我国农村职业教育体制政策研究[J]．湖南社会科学，2006，(2)．

[5]韩清林．贯彻实施《国家教育规划纲要》应把农村教育摆在超前发展的战略位置[J]．人民教育，2010，(18)．

[6]苏兆荣，李亚云，徐仁静．农村职业教育服务“三农”施教路径研究[J]．职教通讯，2011，(21)．

[7]杭州市萧山区教育局．开展职业技能培训，引导农民创业致富[J]．中国农村教育，2011，(3)．

[8]耿斌，李苏伦．新农村建设背景下农村成人教育与培训策略研究[J]．继续教育研究，2011，(12)．