试论“法不责众”状态下的腐败遏制战略

张晓永，李进诚

（1.山西大同大学，山西 大同 037009；2.北京政法职业学院，北京 100160）

试论“法不责众”状态下的腐败遏制战略

张晓永1，李进诚2

（1.山西大同大学，山西 大同 037009；2.北京政法职业学院，北京 100160）

本文分析了“法不责众”状态下腐败的突出特征，按照“釜底抽薪”，以图治本，“扬汤止沸”，先行治标的思路，提出了重塑法治权威、重构权力平衡和再造“反腐愿景”三项对策。重塑法治权威的具体原则是宽以惩前，严以处今，惩前毖后，治病救人。宽有原则，不越法纪底线；严有尺度，不破法纪框架。重构权力平衡，具体路径是实现“内部平衡”和“外部平衡”；再造“反腐愿景”，基本要求是教育无痕，润物无声；实施路径是通过反腐败教育获得民众信仰，实现局部突变，形成廉洁均衡。

遏制腐败；法治权威；权力平衡；反腐愿景

“法不责众”状态下如何选择反腐败策略？对这一问题的回答具有重要的实践价值。笔者采用抽样调查的方式，收集理论观点，采集网民意见，进行理性分析，尝试予以解答。抽取样本包括门户网站、数字出版平台、图书馆以及博客、微博和网络论坛的网络截面、论文、短文、网贴和著作，发放问卷500份，有效回收420份，回收率84％。

笔者通过调研发现，当前腐败的突出特征主要可以概括为三个方面。第一，腐败收益大于腐败成本，腐败的“出生率”大于“死亡率”，出现了腐败蔓延扩大的趋势，在一定程度上出现“法不责众”的状态，法律权威受到挑战。第二，腐败集团化的趋势日益明显。腐败利益集团具有强大的社会影响力，能左右当地政治生态，对反腐败的抵制显得特别主动、特别自觉、特别卖力，反腐败难度明显加大。第三，“中间梗阻”问题突出，不少地方存在执行不力的现象，党纪国法失序加剧。“中间梗阻”和“执行危机”构成了反腐败进程中的严重障碍。

针对前述特征和问题，为遏制腐败，需要慎重进行策略选择，既要“釜底抽薪”，以图治本，也需“扬汤止沸”，先行治标。重塑法治权威、重构权力平衡、再造反腐愿景可以作为惩治、预防、教育的策略选择。

一、重塑法治权威

通过歼灭战，查办贪腐官僚和黑恶商人，重塑法治权威。具体原则是宽以惩前，严以处今，惩前毖后，治病救人。操作界限是不超越法治框架，不搞群众运动。策略目标是清除多年来形成的腐败“呆账”，架起防腐败的“高压线”。［1］

改革开放的三十年是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的三十年，成就有目共睹。但这些年来一直未有大规模的反腐败歼灭战。其结果是党纪和法律失序加剧，以致有些地方的个别中下层官僚和黑恶商人勾结，公然为所欲为，横行无忌，冲破法律底线，冲撞法律权威，危害社会公正，腐蚀社会肌体，导致民情激愤。长此以往，令人担忧。因此，严厉打击贪腐官僚和黑恶商人，开展大规模的“歼灭战”，重塑党纪国法权威，营造良好的社会氛围，十分必要和紧迫。试想，当法律权威不再，社会公正迷失，怎能让人们相信社会主义的价值体系和清正廉明的政治承诺？

贪腐官僚和黑恶商人，尤其是中下层贪腐官僚和黑恶商人，直接接触普通群众，已经成为社会矛盾纠结的焦点。开展大规模的“歼灭战”，重塑党纪国法的权威，从铲除贪腐官僚和黑恶商人入手，具有可行性。其一，群众呼声高。因为群众拥护，所以可以换来气正风清的社会氛围和稳定的政治局面。其二，政治风险小。这一社会丑恶势力尚未达到尾大不掉的程度，且分散各地，不会造成社会不稳和政治动荡。其三，社会反响好。大规模铲除贪腐官僚和社会黑恶势力，没有超出法治框架，不会对社会政治和经济生活产生颠覆性影响，不会出现局面整体失控的风险，相反，有利于社会和谐及社会主义市场经济的有序健康发展。［2］

当然，开展歼灭战，铲除贪腐官僚和黑恶商人，需要讲究方法。这是因为：首先，从腐败成因上看，现阶段腐败的滋生蔓延与掌权者的个人素质有关，但与制度欠缺的关系更为密切。因此，更应该从制度上寻求解决的办法。其次，从成本上看，彻查严处所有的腐败案件，成本十分高昂。第三，从效果上看，迄今为止，世界上没有任何一个国家，通过彻查严处腐败案件成功解决腐败问题。第四，从方法上看，疏堵结合，以疏为主的办法，解决和防治腐败更有成效。第五，从经验上看，香港不仅用“宽以惩前”较好地解决“腐败呆账”，而且以制度设计架起了防腐败的“高压线”，走出了腐败怪圈，可资借鉴。

二、重构权力平衡

抓住预防这一关键环节，从体制上遏制腐败，消除权力过于集中的根源。具体路径是，依照整合资源、充分授权、上下贯通、左右平衡的原则，创新机构设置，实现“内部平衡”；用好电子政务、审计监督、财产申报、信息公开等有效手段和方法，完善社会监督，实现“外部平衡”。

毋庸讳言，反腐败工作需要系统组合的反腐败对策和措施。反腐败对策包括教育、制度、监督、惩罚等诸多方面，但总体而言，都可以归入惩戒、预防和教育三个类别之中。其中，惩戒和教育不可或缺，但预防是关键环节。

惩戒的功能定位是惩罚已经发生的腐败行为，对于将要发生的腐败行为产生会威慑作用。腐败发生比率的高低，虽然与打击腐败的力度成正比例关系，但主要由制度预防水平决定。有效地打击腐败，虽然可以很好地发挥威慑功能，但是不能铲除腐败产生的制度温床。腐败严重高发时期，有效打击可以作为短期战略，但不可以过度使用，如果长期使用，效率会迅速衰减。教育的功能定位是通过影响人们的偏好，改变公众的态度和价值观，弱化腐败动机。教育策略最彻底，如果方式方法得当，营造氛围，长期下去可能有效，但不可以过度迷信，否则成本就会上升，效益下降。

与惩戒和教育比较，预防的功能定位是减少腐败机会，以制度调节人们的行为选择，引导和影响腐败动机，降低腐败发生率。预防主要指制度预防，是最关键也是最成功的对策。采用预防策略，如果制度设计合理得当，能够改变人的行为，形成自运行机制，会收到很好的效果。因此，权力平衡的重构策略中，预防是贯穿其中的主线。沿着这一主线，可以构建“内部平衡”和“外部平衡”，实现权力平衡的重构策略。

“内部平衡”是反腐败机构之间的权力平衡。针对反腐败机构设置中合力不足、授权错位等问题，可以通过四个方面的措施解决。一是将监察机关、预防腐败局和检察机关的反贪局整合成高度独立、权限集中、授权充分的反腐败专门机构，赋予该机构职务犯罪侦查权。［3］二是在赋予反腐败专门机构普通侦查权之外，还要赋予特别调查权和机动调查权，强化反腐败专门机构的反腐败能力。三是打破原有的双重领导体制的固化框架，实行地方各级反腐败机构直接受上级反腐败机构垂直领导的新体制，形成“上级纪检监察机关管理为主、同级党委政府管理为辅”的全新双重管理模式。［4］四是强化省级以下地方纪检监察机构的作用，提升反腐败机构在地方政治生活中的地位，形成地方决策权、执行权和监督权相互分离、相互协调、相互制衡的权力运行机制。

“外部平衡”是国家机构与社会监督之间的平衡。实现“外部平衡”，需要打造群众监督平台，畅通群众监督渠道，保护群众监督意识，鼓励群众监督行为，完善意见反馈机制。具体方法包括财产申报，财务公开，信息公开，审计监督和群众评议等。随着现代通讯、交通运输等科学技术的飞速发展，时间和空间的距离日益缩短，社会监督手段日益丰富，有利于实现“外部平衡”。［5］比如，可以将电子政务作为实现“外部平衡”的手段之一。利用电子政务程序具有的刚性化、节点化、实时化和全球化的特征，借助严格规制权力运作，有效评估多元绩效，广泛搜集网上舆情，促成多国联合行动。［6］还可以将审计监督作为实现“外部平衡”的手段之一，建立政府审计、纪检部门与民间舞弊审计、内部控制审计的协同模式，实现权力在阳光下动态运行。［7］“惩防体系信息化”能够较好地整合电子政务、信息公开、审计监督、财务公开、事务管理等多种手段，可以作为主要着力点。

“惩防体系信息化”的核心是最大范围的信息公开，基本思路是“技术+制度”制约权力。“惩防体系信息化”不同于集中办公的“政务大厅”。“惩防体系信息化”中管理的事务，在不同的机关往往有不同的称谓。在公安机关的刑事侦查部门、人民法院和人民检察院等部门，往往称为“案件”，在工商行政机关、卫生行政机关等单位，往往涉及行政许可、行政处罚和行政赔偿等，通常称为“行政事务或者事务”；在土地管理机关、规划部门，又常常称为“项目”。从日常“事务”入手，通过“管住事务来管住人”，用好信息技术，最大范围地公开信息，完善社会监督，是整合权力“外部平衡”手段的较好角度。

“惩防体系信息化”机制就是统一受理、全程管理、动态监督、信息公开、案后评查、综合考评的管理监督机制。这一机制是通过管住案件、项目或行政事务来管住人，强化社会监督制约，规范执法行为，保障权力在阳光下的正确运行。通过建立“惩防体系信息化”机制，实现受理和办理分离、管理和办理分离、监督和办理分离，由相对独立的部门和社会公众对业务活动进行同步监督、对业务质量进行全面管理，防止发生或及时发现、纠正违法违规情形，确保公正廉洁执法。通过深化信息公开，提供统一、集中的对外服务，有效保障人民群众的参与权、知情权、表达权和监督权，提高政府机关的公信力。

三、再造“反腐愿景”

开动宣传机器，加强反腐宣传，再造“反腐愿景”，打破腐败均衡，实现廉洁转型，基本要求是教育无痕，润物无声。实施路径是通过反腐败教育，获得民众信仰，实现局部突变，形成廉洁均衡。具体方法是运用各种传播媒介，采用多种宣传教育方式，扎根机关、团体、学校、社区等社会各个角落，塑造廉洁的价值，勾勒美好的愿景。

普遍而且严重的腐败，和较高程度的廉洁，往往被视为纳什均衡，①具有相当的稳定性。身处均衡之中的任何一方，都无法独自改变其所处的均衡状态。对于反腐败而言，最大的挑战是找到合适的策略，以打破腐败均衡，实现从腐败均衡到廉洁均衡的转变，或者说完成廉洁转型。

身处腐败均衡之中的任何一方，即使接收到反腐败的要求，很可能只会暂停腐败行为或更为隐蔽地从事腐败行为，难以真正地改弦更张。对于个人来说，挺身而出参与反腐败改革，往往不是理性选择。［8］因此，廉洁转型可能需要以某种突变的方式实现，这在香港和新加坡都曾经出现过。

发生廉洁转型这一突变，“反腐愿景”的构建与运用至关重要。“反腐愿景”不是诉诸理性的功利计算，而是诉诸奋起一搏的勇士精神。“反腐愿景”可以通过充分调动和激起群众的善良情感，凝聚和表达出一个群体的信念，一方面帮助实现人们价值观的转变，减少贪污行为的发生；另一方面也可以动员人们挺身而出，积极支持和参与反腐败工作，成为反腐助推器。

“反腐愿景”是反腐败宣传教育策略的核心内容。教育策略并非单纯地传递信息，也非单纯扮演惩戒与预防工作的一个配角。在廉洁转型过程中，促使价值观念更新和腐败风俗的改变，鼓励人们参与反腐败斗争，教育策略承担着十分重要的使命。腐败均衡或廉洁均衡的维持，诚然是身处其中的各方理性选择的结果，然而由腐败均衡向廉洁均衡的转变，则更需要“反腐愿景”所宣传的价值观念的鼓舞和群众自觉行动的支持。实践中，可以全面运用广播、电视、报纸、网络等各种传播媒介，采用新闻、短片、视频、电视剧、电影大片、网络游戏等多种方式进行宣传，塑造反腐败机构无处不在的威慑情境，维护正义的形象，塑造廉洁的价值，勾勒反腐败机构与人民群众合作反腐、使国家变得更加美好的理想图景，同时在机关、团体、学校与社区等社会的各个角落，开展宣传教育活动。

大国情况比较复杂。对于我国来说，社会风俗和传统的力量更加强大，确立廉洁价值和动员群众参与反腐败工作，任务更加艰巨。“反腐愿景”的构建与运用，在腐败均衡到廉洁均衡的关键性转折中，将发挥至关重要的作用。

纳什均衡又称为非合作博弈均衡，以约翰·纳什命名，指的是参与人的一种策略组合.在该策略组合上，任何参与人单独改变策略都不会得到好处，该策略组合就是一个纳什均衡.

［1］倪 星.激辩反腐30年：腐败泛滥是改革开放的恶果？［EB/OL］http://www.people.rednet.cn，2008-01-18.

［2］陈 勇，张晓永.关于社会主义法治理念专题调研的报告［D］.北京：北京市政法委党校，2010.

［3］郭松江.激辩反腐30年：腐败泛滥是改革开放的恶果？［EB/OL］http://www.people.rednet.cn，2008-01-18.

［4］任建明，张斌强.以权力制衡体系建设带动反腐败［J］.中国党政干部论坛，2011（8）：15-17.

［5］强国点子牛.为王岐山书记谏言反腐三十六计［EB/OL］http://www.people.com.cn，2012-12-03.

［6］张锐昕，刘红波.电子政务反腐败的潜力挖掘及其策略选择［EB/OD］http://www.xinhuanet.com，2011-01-30.

［7］倪 星.惩治与预防腐败体系的评价机制研究［M］.广州：中山大学出版社，2012.

［8］袁柏顺.反腐败神话与廉洁转型——基于香港案例的研究［J］.河南社会科学，2012（10）：11-14.

〔责任编辑 赵晓洁〕

A Study of Corruption Containment Strategy When Law Does Not Punish Numerous Offenders

ZHANG Xiao-yong1，LI Jin-cheng2
（1.Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009；2.Beijing College of Politics and Law，Beijing，100160）

This paper analyzes the feature of corruption when law does not punish numerous offenders.It puts forward three policies：reshaping the authority of law，reconstructing the balance of rights，and rebuilding anti-corruption expectations of containing corruption.The principles are as follows：being torlerent to the past and strict to now；learning from past mistakes and avoid future ones，and curing the sickness to save the patient.The way to reconstruct the balance of rights is to realize inner and outer balance. Rebuilding anti-corruption expectations is to educate guadually.It can be reached by corruption containment education to obtain public trust.

corruption containment；authority of law；balance of rights；anti-corruption expectation

D616

A

1674-0882（2013）03-0001-03

2013-03-20

本文获得了张晓永主持的“廉政理论研究动态分析”课题的资助。

张晓永（1972-），男，安徽界首人，博士，教授，研究方向：社会法学，产业经济学；

李进诚（1962-），男，河南南阳人，硕士，副教授，研究方向：社会教育，廉政理论。