由我国周边海域紧张局势引发的思考——其它海洋强国立法对我国的借鉴意义

郑克芳，邢建芬，李欣泽，吕海良

(国家海洋局北海信息中心，山东 青岛 266061)

一、我国周边海域紧张局势

进入21世纪，人类迈进了大规模开发利用海洋的新时代，丰富的海洋资源和广阔的海洋空间引发了新一轮的海上“蓝色圈地运动”，随着海洋资源和空间争夺战日趋白热化，维护海洋权益成为沿海国的重要任务。各沿海国为了提升海洋地位，实现海洋强国的战略目标，纷纷调整国家海洋发展战略，建立和完善相关立法体系，出台新的海洋政策和法规，整合海洋管理部门和机构，争取在国际海洋领域中获取更多资源、更大空间。

目前，我国在黄海、东海和南中国海，与周边国家在海上权益方面的问题不断凸显，主要包括岛屿主权归属、海域划界争议以及由此而引起的资源开发争端等。

(一)岛礁争端日趋严重化

钓鱼岛及其附属岛屿早在明朝已列入我国海防区域之内。《马关条约》签订之后，由于历史和战争原因，日本长期霸占我钓鱼岛及其周边岛屿。20世纪70年代后，日本通过在钓鱼岛修建直升飞机场、灯塔，右翼团体和地方议员登岛，日本巡逻船冲撞我国渔船，以及日本政府采用“租借”方式等多种途径对我钓鱼岛及其附属岛屿进行了实际控制。2007年日本《海洋基本法》颁布之后，日本对钓鱼岛采取更加积极的抢占行动。2012年上半年，日本右翼势力上演的“购岛”闹剧导致中日之间关于钓鱼岛及其附属岛屿的归属矛盾再次升级。针对日本圈海夺岛的战略野心，我国大陆地区、港澳地区、台湾地区以及海外华人等民间力量早在1970年就发动了轰轰烈烈的“保钓运动”。随着中日钓鱼岛争端激化，保钓组织采取的宣示主权的活动也日渐高涨。同时，我国政府也组织了执法力量在钓鱼岛及其附属岛屿附近海域开展定期执法，具体体现在:我国渔政船开展了常态化的护渔巡航;海监船开展了定期维权巡航，切实有效地维护了我国海洋主权和权益。

苏岩礁位于中国东海北部，靠近黄海的南部海域，属于我国管辖海域范围之内。韩国政府为了拓展海洋领土，于2001年将苏岩礁非法命名为“离于岛”，并假借科学研究之名，在我苏岩礁建设“韩国离于岛综合海洋科学基地”。中国海监飞机和船舶定期对此基地实施了巡航监视，多次发现韩国海洋警察厅的巡逻飞机和舰艇在该海域活动。2011年，韩国在未经中国政府允许的情况下，在苏岩礁海域打捞货运沉船，严重侵犯了我国的海洋权益。

南海诸岛历来就是中国的领土，在20世纪70年代前没有任何国家对此提出异议。从20世纪70年代南海发现丰富的石油资源开始，越南、菲律宾和马来西亚等国纷纷对我国南沙群岛提出主权要求，并相继占领我南沙群岛40多个岛礁。这些国家在南沙群岛多个岛礁上大肆建设军用、民用建筑，开发南沙群岛旅游项目，开采南沙群岛附近海域的石油天然气资源，并进行了其它一些损害我国权益的行动，企图造成拥有主权的既成事实。近几年来，这一争端日益复杂化，南海再次成为世人瞩目的焦点。越、菲、马等国驱赶我国在南沙作业的勘探船，撞沉我国在南沙作业的渔船;菲律宾国会通过“领海基线法案”，将中国的南沙群岛和黄岩岛划入其“所属岛屿”;马来西亚总理登陆弹丸礁，宣示对该礁及其附近海域的主权。2012年4月，菲律宾海军与中国海监船在黄岩岛附近发生对峙，在对峙的半个月里，菲律宾利用联合军演、持续高声调，有意激化矛盾，力推南海问题国际化。

(二)海域划界矛盾不断凸显

根据《联合国海洋法公约》 (简称《公约》)的划定标准，[1]2－5我国拥有 300 多万平方千米的海洋国土，然而只有不到一半的海域 (渤海和大陆近海海域)是没有争议的，其余海域与海上邻国包括朝鲜、韩国、日本、菲律宾、越南、马来西亚、文莱和印度尼西亚等八个国家之间都存在着不同程度的海洋权益纠纷。目前，我国仅与越南签署了《中越关于两国北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》，该协定确定了中越北部湾500余千米长的海上边界线，而我国尚未划定的海上边界线至少有2万千米。

从20世纪60年代起，东海大陆架蕴藏的丰富油气资源引发了东海周边国家广泛关注，中韩日三国对于东海大陆架的划分各执己见，日本、韩国主张“中间线”方法，我国主张“自然延伸”和“公平原则”。[2]毋庸置疑， “自然延伸”原则是《公约》明确规定的最主要、最基本和必须考虑的因素，东海大陆架是我国领土的自然延伸部分，因此我国对东海资源拥有管辖权是符合国际法的。历史上，虽然曾达成“搁置争议，共同发展”的基本共识，但随着国际油价居高不下、资源供应紧张的形势，东海之争不断升级。近几年来，朝鲜和韩国海洋勘探船擅自在我国管辖海域从事海底钻探活动;朝鲜在黄海中部废弃石油平台上派兵驻守，并对往来船只开枪;日本派遣飞机船舶在我钓鱼岛及春晓油气田附近海域进行巡航。南海周边国家中，与我国存在海域划界争议的有越南、印尼、文莱、马来西亚和菲律宾等国家。南海周边国家宣布的200海里专属经济区海域交叉重叠，部分海域及其岛礁属于我国传统九断线之内。[3]

(三)由我国周边海域紧张局势引发的思考

我国的海洋权益正在受到严重的侵犯，如果不能妥善处理，无疑是对这些行为的鼓励，从而引发更多、更严重的侵权事件。目前，我国已加大了对周边争议海域的巡航力度，严正表明了我国政府的立场。

周边海洋国家纷纷出台了海洋基本法以及配套法律，一方面提升海洋地位、加强海洋管理，另一方面为本国非法主张披上合法外衣。中国在海洋立法方面落在了后面，我们现在迫切需要做的是:学习其它海洋强国的先进海洋管理经验，建立维护海洋权益、海上安全的安全体系，在研究国际海洋法和其它国家海洋基本法的前提下，结合本国海洋实际，尽快出台我国的海洋基本法，完善我国的海洋法律体系。

二、主要海洋国家海洋基本法概况

随着世界各国对海洋战略地位的认识不断提高，各主要海洋国家，如美国、英国、加拿大、日本、韩国等纷纷制定本国海洋基本法以及配套法律。

(一)加拿大

1996年，加拿大颁布实施了《海洋法》，成为世界上第一个进行综合性海洋立法的国家。《海洋法》为加拿大建立了综合海岸带及海洋管理的现代法律框架，被视为加拿大的“海洋宪章”。[4]这部海洋基本法，明确了联邦政府和沿海省级政府的管理界线和事权划分，明确了联邦政府各职能部门的管理职责。为了配合《海洋法》的实施，加拿大陆续出台了《加拿大海洋战略》 (2002年7月)、《海洋行动计划》(2005年2月)、《联邦海洋保护区战略》(2005年5月)。

(二)英国

进入21世纪以后，英国就启动综合性海洋法的制订工作，2009年11月《英国海洋法》诞生。《英国海洋法》为英国建立新的海洋工作体系和进一步发展海洋事业奠定了坚实的法律基础。英国新海洋工作体系主要包括海洋综合管理、海洋规划、海洋使用许可证审批与管理、海洋自然保护、近海渔业与海洋渔业管理以及海岸休闲娱乐管理等多方面的内容。《英国海洋法》即宏观又微观，除战略层面的指导性条款外，还包含许多具有可操作性的条款。[5]

(三)日本

早在2007年，日本就通过了《海洋基本法》。日本的《海洋基本法》明确了日本海洋政策、基本原则和制度，是各海洋法的“母法”，充分展示了一个海上岛国要向海洋大国转变的战略决心。与《海洋基本法》同日出台的《海上构筑物安全水域设定法》为日资企业在东海争议海域争夺石油天然气提供法律上的支持。 《海底资源开发推进法》、《资源勘探和科学调查权利法》等法律也相继推出。

(四)韩国

韩国于1987年颁布了《海洋开发基本法》，在1996年成立了海洋事务与渔业部，对全国海洋事务施行统一的综合管理。2000年，通过了《韩国21世纪海洋》，设定了由100个具体计划组成的6个海洋任务作为目标。2005年公布了《韩国海洋宪章》。

(五)越南

2007年，越南政府根据《至2020年海洋战略规划》，提出2020年前实现海洋强国的目标。2012年6月，越南国会通过了《越南海洋法》，该法将中国的西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。该法确定了越南的海域制度，规定采用直线基线法确定其领海基线;强调发展海洋经济，推动开展国际和区域合作;明确了海上巡逻和检查力量。

(六)其它海洋国家

1998年，澳大利亚出台了《澳大利亚海洋政策》，成立了“国家海洋办公室”;俄罗斯2001年颁布了《俄罗斯联邦至2020年期间的海洋政策》;菲律宾成立了内阁级海洋事务协调委员会;印度尼西亚成立了海洋与渔业部，于2007年7月27日颁布了《印度尼西亚共和国海岸带和岛屿管理法》，强化对海岸带和海岛的综合管理;美国2000年颁布《海洋法案》，并据此成立了美国海洋政策委员会，2004年发布了《美国海洋行动计划》。

三、主要海洋国家的海洋立法对我国的借鉴意义

中国是世界上最早进行海洋管理的国家之一，虽然目前已经建立了比较完备的海洋法律体系，但海洋管理立法的步伐远跟不上现代海洋发展的需要。日本、英国、加拿大等国的海洋立法工作与时俱进，有很多的地方值得我们借鉴。

(一)设立综合性海洋基本法

新中国成立后海洋事业发展迅速，海洋立法工作有序推进，相继颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、 《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等涉海法律法规，已经形成了比较完备的海洋法律体系，在管理我国海洋方面起到了很大的作用。但是这些海洋法律基本上都是针对某一领域或某一行业制定的，还没有建立一个全局性、整体性的海洋根本大法。海洋法律体系本身存在着专项海洋法律空白，法律规定冲突等诸多问题。海洋基本法就如同“海洋宪法”一样，是对海洋政策、规划、管理体制、管理原则和制度等进行统一、规范，对海洋实施全方位的规划和管理的法律，它的建立将有利于各类海洋法规趋于健全和完善。

在内容方面，《英国海洋法》为英国建立了战略性海洋规划体系，扭转了英国的分散式海洋管理局面，可持续发展的原则贯彻在海洋法的始终;日本出台《海洋基本法》，姑且不谈其争夺海洋权益的意图，通过立法实施其海洋战略、强化海洋工作的做法本身是非常值得我们借鉴的，我们应以全局角度和足够的理性观察和研究日本的海洋战略。西方国家以及东南亚国家的海洋战略思想都在与时俱进，中国作为海洋大国也必须紧跟时代脚步，在努力开发海洋资源的同时，强调保护海洋生态环境的重要性，推动海洋的可持续发展与利用。我们在面临海洋问题上，应从我国海洋实际和国际形势入手，综合分析和合理预测我国未来海洋政策的走向，在战略高度上认识海洋、开发海洋、管理海洋、保护海洋。

在执行力方面，加拿大《海洋法》对于海洋违法事件规定了详细的处罚程序及措施，使得此法具有较强的执行力和可操作性，为法律的执行和实施奠定了良好的基础。我国关于主权性质的法律规定过于原则，对于如何行使相关权力没有明确规定，在实践中难以操作，需要制定配套的政策或法规来保障，在一定程度上削弱了法律的权威。所以我国在完善海洋立法工作时，应借鉴加拿大等其它国家海洋法的经验，将有关违法案件的处理做出详细规定，增加法律的执行力和可操作性。

(二)学习先进的海洋管理经验

加拿大、英国、日本等国家海洋管理机构的设置对我国海洋管理具有较大的借鉴作用。加拿大设立了渔业与海洋部，管理和协调全国海洋事务，明确联邦政府和沿海省级政府的管辖界限和权限划分，各部门职责明确，又相互配合、协调一致。《英国海洋法》第一部分就英国海洋管理组织的设置、性质与职能等做了明确规定，“英国海洋管理组织”将采用综合、统一和连贯的管理方法，减少管理层次，提高管理效率、促进信息资源共享、实现科学化、规模化与现代化的海洋管理。日本《海洋基本法》认为海洋管理与海洋资源、海洋环境、海上交通、海洋安全等诸多问题具有密切联系，需采取综合措施，进行统一管理。从分权式管理模式到统筹管理格局的形成，加强了对国家海洋的有效控制，为实施综合性海洋资源开发利用战略提供了坚实的保障机制，同时在应对突发应急事件时可大大提高其反应速度和应对能力。[6]

我国目前实行的是过渡性海洋管理体制，既有相对综合的海洋管理部门，又有渔政、海事、环保等其他涉海机构，存在职能重叠和职责交叉现象，不符合国际海洋事务发展趋势，在一定程度上制约了我国海洋事业的健康发展。通过立法建立具有较高权威性的综合性海洋行政主管部门，协调与其他涉海机关的关系，在法律中明确中央和地方的管辖海域与权限，建立综合海上执法队伍，改变我国海洋执法薄弱的现状。

(三)建立维护海洋权益、海上安全的安全体系

目前，我国黄海、东海、南中国海都面临着严峻的海域和岛屿争端问题，其中日本同中国在钓鱼岛和东海资源问题上存在严重争议;南海黄岩岛和黄海海域的苏岩礁主权归属持续升温;我们渔民在传统海域作业常常遭到外国执法船只的干扰;海上航运通道受到海盗的严重威胁。针对我国海洋面临的严峻形势，应明确我国对海洋的严正立场:我们的海上疆土到哪里，我们的维护力量就要延伸到哪里。英国、日本等国家将海域明确划分为领海、毗连区、专属经济区和大陆架等，这些内容在我国单行法律《海域使用管理法》、《邻海与毗连区法》、《专属经济区与大陆架法》等中已有涉及，但规定过于原则，没有明确界定。中国不承认日本“中间线”，却没有具体指出真正的“分界线”应该在哪里，更没有从经纬度说明对方勘测与开采到什么地方就是侵犯中国权益。在南海区域只划定了西沙群岛的邻海基线，而周边国家都已争先颁布了本国的邻海基线。目前，我们首先需要做的是在遵循《公约》原则的前提下，尽快确定领海基点和基线的位置，对我国管辖海域有一个全面而详尽的描述。

日本通过专属经济区开发和安全保障制度、海上运输安全制度、远海孤岛保护制度、日本籍船员培养和安全保障制度等一系列重要制度的规定，构建起完整的海上安全保障体系。《加拿大海洋法》确立加拿大在全球海洋事务中的领导地位，维护加拿大的海洋权益。我国应尽快建立海洋安全体系，加大对海洋的控制力、确保对我国海域的有效控制和资源的开采和保护，确保领土完整，主权不受侵犯，保障我国重要海上通道和重要航线的顺畅。

国家鼓励并促进争议海域海洋资源的开发利用。2012年6月底，中海油在南海争议海域9个区块公开招标油气合作开采;7月份，对日索赔第一人童增希望租用钓鱼岛及附属岛屿进行旅游开发;我国政府成立三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。争议海域及海岛的开发不仅具有经济价值，对于维护国家主权和保卫国家安全也有重要意义，同时也给政府解决问题提供了一个新思路。

(四)加强对国际海洋法和其它国家海洋基本法的研究

周边国家在抢占我国岛礁和海域时强调的理由是《公约》中关于专属经济区的规定，其实这是对国际海洋法的曲解。《公约》等国际法的原则是“以陆定海”，即首先必须依据国际法确定陆地，包括岛屿的主权归属，然后据此确定包括专属经济区在内的管辖海域，而非相反。建议对《公约》进行深入的研究，尤其是《公约》实施以来出现的问题及其解决办法、国际已有海域划界争议案例、各有关国家对《公约》盲点区域的对策措施。

深入剖析日本、加拿大、欧盟、印度尼西亚等国的海洋法的内容，尤其是东南亚有关国家的海洋基本政策，从我国国情出发考虑如何进行海洋综合管理，包括综合管理的机构、职能的设置，我国已有的海洋法律法规、政策方针的研究，对存在相互矛盾和空白的地方提出消解、补充意见等等，为我国海洋基本法的制定做好前期的准备工作。同时，设立海洋宣传网站，增设海洋教育和海洋问题研究机构，以及海洋问题研究基金会等组织机构，以全面提升海洋研究水平和海洋意识。日本《海洋基本法》之所以能够迅速出台并且在立法理念、立法技术上都具有较高水准，这与日本上下高度重视海洋政策研究是密不可分的。

从2007年日本颁布《海洋基本法》以后，我国部分海洋专家就陆续提出建立我国海洋基本法的构想，但是到目前为止，这项工作仍然没有什么突破性进展。

面对海洋国家纷纷酝酿研究制订海洋基本法的大趋势，我国必须积极应对，将海洋国际规则本土化，建立一部统领全局和体现本国海洋战略意义的基本法。

[1]张海文.联合国海洋法公约[M]．北京:海洋出版社，2006．

[2]孙佳斌．中日东海问题实质及海域划界问题研究 [J]．世界地理研究，2010(3):29－35．

[3]李令华．南海周边国家的海洋划界立法与实践[J]．广东海洋大学学报，2008(2):6－10．

[4]朱建庚．《加拿大海洋法》及其对中国的借鉴意义[J]．海洋开发与管理，2010(4):28－31．

[5]李景光，阎季惠．英国海洋事业的新篇章－谈2009年《英国海洋法》[J]．海洋开发与管理，2010(2):87－91．

[6]周怡圃，李宜良．《日本海洋基本法》系列研究－法律内容分析 [J]．海洋开发与管理，2007(4):28－30．