毛泽东坚持和发展民主集中制的主要经验

张 蔚 李学斯

(中共四川省委省直机关党校，四川 成都 610017)

1962年1月30日，毛泽东《在扩大的中央会议上的讲话》中重点论述了“民主集中制”。毛泽东指出:“不论党内党外，都要有充分的民主生活，就是说，都要认真实行民主集中制。要真正把问题敞开，让群众讲话，哪怕是骂自己的话，也要让人家讲。毛泽东也在这个《讲话》的后面指出了实行“集中”的原因:“许多时候，少数人的意见，倒是正确的。历史上常常有这样的事实，起初，真理不是在多数人手里，而是在少数人手里。马克思、恩格斯手里有真理，可是他们在开始的时候是少数。列宁在很长一个时期内也是少数。我们党内也有这样的经验，在陈独秀统治的时候，在‘左’倾路线统治的时候，真理都不在领导机关的多数人手里，而是在少数人手里。历史上的自然科学家，例如哥白尼、伽利略、达尔文，他们的学说曾经在一个长时间内不被多数人承认，反而被看作错误的东西，当时他们是少数。我们党在一九二一年成立的时候，只有几十个党员，也是少数人，可是这几十个人代表了真理，代表了中国的命运。”前，回顾党在执行民主集中制过程中的经验与教训，警醒我们更坚决地贯彻民主集中制原则，加强党内民主建设，对发展社会主义民主政治，实现科学决策，民主决策，构建社会主义和谐社会，依然具有重要的借鉴价值。结合历史实践，深入把握这些经验，对于当前和今后坚持和发展民主集中制具有重要的借鉴意义。

主要经验一:发扬党内民主是坚持和发展民主集中制的首要前提

如果说，列宁是基于特定的历史条件，而实行侧重集中制的民主集中制，那么，毛泽东则是结合中国革命和建设的实际，突出民主制的民主集中制。在他看来，没有民主，就不可能有正确的集中，也就不可能实行真正的民主集中制。

首先，深刻认识发扬党内民主的极端重要性。毛泽东指出:“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利……党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到。”［1］“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要步骤，是使党在伟大的斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要武器。”［2］他还从强调:“没有民主，就不可能正确的总结经验。没有民主，意见不是群众中来，就不可能制定出好的路线、方针、政策和办法”［3］。

其次，建立和健全党内民主制度。明确的规章制度，是党内民主正常开展的重要保证。毛泽东在六届六中全会上指出:这种规章制度“必须具体表现在领导机关、干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。”［4］在革命和建设时期，不断建立和健全党内民主制度，主要有党的代表大会制度，党的代表会议制度，选举、决策、监督制度，集体领导和个人分工负责相结合的领导制度等。特别是1956年4月，毛泽东在中央政治局扩大会议上的总结讲话中指出:“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。”［5］毛泽东提出的“设党的常任代表”的设想，立即得到了党中央领导集体的一致赞同。这是对马克思主义党建理论的新发展。

第三，创新和完善党内民主生活的方法。毛泽东在实践中探索出了很多符合实际的党内民主生活的方法。比如，正确处理少数人与多数人意见的关系，在尊重多数的同时，要保护少数。毛泽东强调，“在党内党外，容许少数人保留意见，是有好处的。错误的意见，让他暂时保留，将来他会改的。许多时候，少数人的意见，倒是正确的。”［6］这样，大家才敢于发表不同意见，形成积极主动、生动活泼、能够自由交换意见的局面。

历史证明，发扬党内民主是坚持和发展民主集中制的首要前提，是一个关系党的生存和发展的重大课题，也是关系社会主义事业兴衰成败的重大课题。

主要经验二:正确处理民主与集中的关系是坚持和发展民主集中制的关键所在

民主集中制是民主和集中的有机结合和辩证统一。正确处理民主与集中的这种辩证关系，是坚持和发展民主集中制的关键所在。

1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中指出，“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律;不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”［7］在这里，毛泽东科学地揭示了民主和集中的辩证关系:民主集中制包含了民主和集中两个并列的方面，二者既相互矛盾，又辩证统一。

一方面，民主和集中各自有确定的内涵，二者相互矛盾，相互制约。正如1937年毛泽东和英国记者贝特兰谈话时所指出的:“民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。”［8］另一方面，民主和集中又是相互依存，相辅相成，不可分割。这里又包含了两个层面:首先，集中离不开民主，民主是集中的前提和基础。“我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制”，“无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中”。［9］“没有民主，不了解下情，情况不明，不充分搜集各方面的意见，不使上下通气，只由上级领导机关凭着片面的或者不真实的材料决定问题，那就难免不是主观主义的，也就不可能达到统一认识，统一行动，不可能实现真正的集中”。［10］因此，没有民主，就不可能有正确的集中。其次，民主也离不开集中，必须是集中指导下的民主。毛泽东认为，离开集中讲民主，必然导致极端民主化、无政府状态和无纪律状态。因此，他指出:“没有民主不行，当然没有集中更不行”。这一个“更”字，突出强调了集中的重要性。

总之，毛泽东认为，将民主和集中有机结合起来，任何时候都不能将二者割裂开来，只有当二者达到统一时，才是真正的民主集中制。因此，正如他在党的七大上所指出的，民主集中制“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”［11］

主要经验三:维护中央权威，增强党的团结统一是坚持和发展民主集中制的必然要求

坚持和发展民主集中制的目的，就是要维护和巩固党的团结统一。要维护和巩固党的团结统一，就必须维护中央权威。一个没有中央权威的党，必然导致党内的自由主义、分散主义泛滥。这样的党，是不能有真正的团结统一的。毛泽东在坚持和发展民主集中制的实践中，主要通过严格党的纪律和建立请示报告制度的途径，来维护中央权威和增强党的团结统一。

一方面，严格党的纪律，反对无组织无纪律倾向。党的纪律是执行党的路线、方针、政策和决议，维护党的团结统一，巩固党同群众的密切联系，提高党的战斗力的重要保证。1937年毛泽东指出，自由主义使革命队伍失掉了严密的组织和纪律，要克服消极的自由主义。1938年他提出了“四个服从”的党的纪律，并强调“谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。”［12］1941年他要求各级党组织和全体党员要增强党性，严格遵守党的纪律。1945年七大党章第一次把党的纪律写进总纲:“中国共产党是按民主的集中制组织起来的，是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。中国共产党的力量，在于自己的坚强团结、意志统一、行动一致。在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为，不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为。中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党。”［13］同时，首次将“四个服从”作为党的民主集中制的四项基本原则之一载入党章。建国初期，毛泽东总结高饶事件教训，在《关于增强党的团结的决议》中指出，“党的团结是党的生命，是马克思列宁主义的基本原则，破坏党的团结就是违反马克思列宁主义的基本原则，就是帮助敌人来危害党的生命。”

另一方面，建立请示报告制度，正确处理中央和地方党组织的关系。针对党内出现的无纪律无政府的错误倾向，1948年1月，党中央发出了由毛泽东起草的《关于建立报告制度》的党内指示，规定“各中央局和分局，由书记负责(自己动手，不要秘书代劳)，每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告”，“从今年起，全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示，事后不报告的不良习惯”，各野战军首长和军区首长“从今年起，每两个月要作一次政策性的综合报告和请示”。［14］这是党中央坚持民主集中制，反对无纪律无政府倾向的长期斗争在新条件下的一个发展。当时的客观形势也要求党迅速克服存在于党内和军内的任何无纪律无政府的状态，把一切必须和可能集中的权力集中于中央。因此，毛泽东强调，必须坚决地克服“擅自修改中央的或上级党委的政策和策略，执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略;在工作繁忙的借口之下，采取事前不请示事后不报告的错误态度，将自己管理的地方，看出好像一个独立国”，各级党委必须“认真克服这种无纪律状态或无政府状态，将一切可能和必须集中的权力，集中于中央和中央代表机关”。［15］请示和报告制度，加强了中央权威，克服了一些地方存在的无纪律无政府的错误倾向。

历史证明，正是有了中央权威和全党的团结统一，党才领导着全国人民战胜了帝国主义、封建主义和官僚资本主义，完成了新民主主义革命，建立了中华人民共和国，建立了社会主义制度，取得了社会主义建设的伟大成就。

主要经验四:加强制度建设是坚持和发展民主集中制的重要保证

制度建设在民主集中制建设中具有十分重要的地位。毛泽东在民主集中制制度建设上作出过很多可贵的探索，主要有党的代表大会制度、民主选举制度、集体领导和个人分工负责相结合的制度以及党内监督制度等。

第一，健全和完善党的代表大会制度。党的代表大会是党的最高领导机关，是党员通过自己选出的代表充分行使民主权利，参与管理党内事务的主要渠道，因此，坚持和发展民主集中制最重要的就是健全和完善党的代表大会制度。马克思、恩格斯、列宁都主张党的代表大会年会制。毛泽东进一步完善了党的代表大会制度。1945年七大党章首次采用了“党的全国代表大会的职权”这样规范的表述，并将其职权规定为:“听取、讨论和批准中央委员会及中央其他机关的报告;决定和修改党的纲领与章程;决定党的基本方针和政策;选举中央委员会”，表明了党的全国代表大会的最高地位和权威。同时，将党的代表大会实行的“年会制”改为“通常情况下，每三年召集一次，在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集”，既坚持原则性，又体现灵活性。1948年9月，毛泽东在中央政治局会议上指出;“实现党内民主的办法，是实行代表大会和代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加，办法是用代表大会和代表会议代替干部会议”。［16］并作出了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决定》。1956年八大党章，规定“党的全国代表大会每届任期五年”，这一规定沿用至今;同时还首次规定在党的全国的、省一级的和县一级的代表大会实行常任制。

第二，健全和完善选举制度。我们知道，党的各级领导机关，除了它们派出的代表机关和在非常组织的党组外，都由选举产生。同时，党领导下建立的国家政权中也实行民主选举制度，这些都是坚持和贯彻民主集中制及其重要的方面。以陕甘宁边区政府的选举制度为例，1941年边区政府提出，“民主政治，选举第一;选举自由，不得妨害;如果有人轻视选举，或者说不要选举，就等于不要民主;而不要民主，就等于不要革命”。尽管当时存在战争环境和民众文化政治素质不高等多种阻碍因素，但是，边区政府还是积极探索民主选举。在抗日战争时期先后进行了三次普选，其参选比例也逐次提高:1937年达70%以上，1941年达80%以上，1945年达82.5%。同时，根据不同的情况，采用了多种选举方式，投票法、投豆法、燃香烧洞法、划圈法等等，一人一票，保证选票充分体现选举人的意志。此外，还实行差额选举、竞选等方式。

第三，集体领导与个人分工负责相结合的领导制度。这是民主集中制原则在党的领导制度上的集中体现和具体应用，是“保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行”［17］的领导制度。毛泽东始终强调“集体领导和个人负责，二者不可偏废”。［18］

所谓集体领导，就是在党的工作中，一切重大问题都必须经过全体党委成员的集体研究，然后按照少数服从多事的原则作出决定。集体领导符合民主集中制原则，有利于党的团结统一，有利于决策的正确。正如毛泽东所说的，“党委要完成自己的领导任务，就必须依靠党委这‘一班人’，充分发挥他们的作用”。［9］同时，在集体领导的原则下，党委会中书记和委员之间的关系是少数服从多数，这同班长和战士之间的关系是不一样的。“只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同意见加以分析。要想到事情的几种可能性，估计情况的儿个方面，好的和坏的，顺利的和困难的，可能办到的和不可能办到的。尽可能地慎重一些，周到一些。如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫做霸王，不是民主集中制的‘班长’。”［20］“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”［21］当然，集体领导中要树立领导核心，“集中，只能集中于党委、政治局、书记处、常委，只能有一个核心”［22］，因为，“不建立核心，处于涣散的状况，这个党委的工作是做不好的。”［23］

毛泽东不仅重视集体领导，也重视个人分工负责。所谓个人分工负责，就是在重大事情党委会作出决定以后，党委成员有明确分工，并以高度的责任心去贯彻执行党委的决定。毛泽东认为，个人分工负责同“违反集体领导原则的个人独裁，是完全不同的两件事”。［24］离开了个人分工负责，集体领导就成了纸上谈兵，形成不了真正的领导活动。所以，党委会作出决定后，就根据每位成员的具体分工，明确各自的职责，做到事事有人管，人人有专责。

集体领导和个人分工负责，两者相辅相成，缺一不可。没有集体领导，就不可能作出正确的决定;没有个人分工负责，再好的决定也只能是一纸空文。只有把二者紧密结合起来，党委会才能充分发挥领导作用。因此，毛泽东主张“集体领导和个人负责这样两个方面，不是相互对立的，而是相互结合的”。［25］他还将二者关系精辟地概括为:“大权独揽，小权分散;党委决定，各方去办;办中有决，不离原则;检查工作，党委有责”［26］。

第四，健全和完善党内监督制度。党内监督既是发扬党内民主，坚持民主集中制的重要内容，又是保证民主集中制顺利贯彻的重要环节。毛泽东的一贯重视党内监督。党委集体领导制度、民主生活会制度、请示报告制度等，都是党在革命和建设时期行之有效的监督制度。建国以后，毛泽东在党的“八大”特别强调“要有一套章程，就是为了接受监督”。会议还把“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督”写入了党章。

历史证明，民主集中制的制度建设“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［27］

总之，毛泽东把马克思主义关于民主集中制的理论与中国革命和建设的实践相结合，形成了中国特色的民主集中制的主要经验，结合历史实践深入把握这些经验，对于新形势下坚持和完善民主集中制有重要意义。

［1］［2］《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年版，第528－529页，第529页。

［3］［6］［20］《毛泽东著作选读》(下册)，人民出版社，1986 年版，第819页，第834－835页，第820页。

［4］［8］［12］《毛泽东选集》第 2 卷，人民出版社，1991 年版，第529页，第383页，第528页。

［5］［26］《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第54页，第355页。

［7］《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年第1版，第368页。

［9］［10］［21］《毛泽东文集》第八卷，人民出版社，1999 年版，第294页。

［11］《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年版，第1057页。

［13］《中国共产党章程编介》，中共中央党校党章研究课题组编著，党建读物出版社，2008年版，第197页。

［14］［15］［19］《毛泽东选集》第4 卷，人民出版社，1991 年版，第1264－1266页，第1332页，第1440页。

［16］《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第137页。

［17］［18］《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1999年版，第1341页，同上。

［22］逄先知，金冲及《毛泽东传》(1949－1976)(上卷)，中央文献出版社，2003年版，第768页。

［23］《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第234页。

［24］［25］《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999年版，第392页，第394页。

［27］《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第333页。