如何解释法律——关于我国法律解释权行使的思考

魏胜强

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

我国法律解释权的行使，在1979年制定的《人民法院组织法》、1981年制定的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称“1981年《决议》”)、1982年制定的《宪法》、2000年制定的《立法法》和2006年制定的《人大常委会监督法》当中都有体现。其中影响最大的是1981年《决议》，它把法律解释权配置给不同国家机关行使，开创了当代中国的法律解释体制，由此产生了所谓的立法解释、行政解释、司法解释、地方解释等分类，并在法律解释实践中得到切实贯彻。然而，这种行使方式存在不少问题，只有切实解决这些问题，才能进一步完善我国的法律解释制度，充分发挥法律解释的作用。

一、我国法律解释权行使凸显的问题

我国法律解释权的行使状况不容乐观，凸现出一系列问题，比较典型的问题是法律解释权的行使主体泛滥，导致法律解释混乱;法律解释权行使的非实用性，导致法律解释在内容上逐级延续;法律解释权行使的非规范性，导致法律解释在形式上凌乱不堪等。

(一) 法律解释权的行使主体泛滥，导致法律解释混乱

在我国，凡是具有较高层级的国家机关，似乎都可以对法律作出解释，这里以国家行政机关中有权作出法律解释的主体为例来说明。按照1981年《决议》，只有国务院、国务院主管部门、省级人民政府主管部门能够行使法律解释权。然而，其他有关法律法规不断授权另外一些主体进行法律解释。

除全国人大及其常委会在自己制定的法律当中，省级人大及其常委会和省会城市的人大及其常委会在自己制定的地方性法规当中，授予某些行政主体法律解释权外，国务院也在自己制定的行政法规当中授予某些行政部门法律解释权。如国务院2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，前者授予国务院及其法制机构对行政法规的解释权，后者授予规章制定机关对规章的解释权。地方性法规和规章当中赋予某些地方国家机关行使法律解释权的情况更多。

以行政机关的法律解释权为例，当前各种法律、法规、规章以及其他规范性文件明文“授权”可以作出法律解释的行政主体至少有以下几种:

1.国务院。

2.国务院主管部门。

3.国务院工作部门。如《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》授予国务院法制办公室对行政法规的解释权，分别授予国务院法制办公室、国务院办公厅对国务院、国务院办公厅的法律解释和其他规范性文件的解释权。再如国务院1993年发布的《归侨侨眷权益保护法实施办法》第三十条规定:“本办法由国务院侨务办公室负责解释。”

4.省级人民政府。如国务院2003年发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第四十四条规定:“国务院国有资产监督管理机构，省、自治区、直辖市人民政府可以依据本条例制定实施办法。”

5.省级人民政府主管部门。如河南省人大常委会1990年通过的《河南省计划生育条例》第五十六条规定:“本条例的具体应用问题，由河南省计划生育委员会负责解释。”

6.省级人民政府工作部门。如安徽省人民政府办公厅1999年发布的《转发国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，授予安徽省人民政府法制局对省人民政府规章的解释权，分别授予省人民政府法制局、省人民政府办公厅对省人民政府、省人民政府办公厅的法律解释和其他文件的解释权。

7.省会城市人民政府。如郑州市人大常委会2002年修改的《郑州市燃气管理条例》第五十五条规定:“市人民政府可以根据本条例制定具体实施办法。”

8.省会城市人民政府工作部门。如杭州市人民政府办公厅2003年颁布的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》，宣称是根据杭州市人民政府制定的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》而“制定本办法”。

9.省会城市人民政府主管部门。如南昌市人大常委会1997年通过的《南昌市城市供水用水管理条例》第五十六条规定:“本条例具体应用中的问题，由市政公用事业管理局负责解释。”

仅行政系统中有权作出法律解释的部门就这么多，足以说明我国法律解释权主体的泛滥状况，法律解释权主体的泛滥自然带来法律解释的混乱。

法律解释权主体泛滥并引发法律解释的混乱，可以从以下几个方面寻找初步的原因:

第一，1981年《决议》把法律解释权赋予全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门、省级人大常委会和省级人民政府主管部门，仅这些部门作出法律解释就足以导致一法多解的后果，使法律的执行者在实践中对各种解释难以取舍。而且，一些法律又同时把对自己的解释权分别授予不同的主体，它们的解释必然会有矛盾，法律解释权主体的混乱可见一斑。

第二，1981年《决议》并未授权进行法律解释的国家机关，在其他的法律或者法规甚至规章当中得到作出解释的授权，它们大量地解释法律，加剧了解释的混乱。比如，省级人大常委会在自己制定的地方性法规中把对该法规的解释权授予省级人民政府，国务院在自己制定的行政法规中把对该法规的解释权授予某个主管部门，省会城市的人大常委会在自己制定的地方性法规中把对该法规的解释权授予省会城市的人民政府和人民政府主管部门等。一些原本没有法律解释权的国家机关因而取得法律解释权，使法律解释相当混乱。

第三，被1981年《决议》授予法律解释权的主体，对自己内设的职能部门没有统一的要求，使它们胡乱行使法律解释权。如全国人大常委会的法工委、最高人民法院的审判庭、研究室等根本不具有独立主体资格的部门，也加入法律解释的行列，本来就很混乱的法律解释变得更加混乱。

第四，不同法律解释权主体常常联合作出法律解释，似乎这样的解释效力更为广泛，遵守解释的下级部门更多，可以在一定程度上消除解释的混乱局面。岂不知这种做法不但难以达到预期目的，反而会因为解释主体的庞杂而使人难以明白它到底是什么性质的法律解释，到底对哪些法律执行者具有约束力。

(二) 法律解释权行使的非实用性，导致法律解释在内容上逐级延续

按照一般的理解，所谓解释就是把原本不明白的地方说得清楚明了。法律解释权主体作出的法律解释应当是对有关需要解释的问题进行的明确肯定的解释。经过解释，得到的结果应当是，法律文本中原本模糊的地方清楚了，原本矛盾的地方理顺了，原本空缺的地方补充了，原本有歧义的地方消除了歧义。法律经过解释之后如果没有达到这种结果，至少意味着这种解释没有实现它的本义。我国这么多国家机关拥有法律解释权，而且它们常常不等法律的具体应用者提出解释请求，就积极主动地从各个方面对它们认为需要说明的地方详尽细致地解释一番，因此法律解释应当是非常明确的，无需再进一步作出说明了。

然而这只是一种理论上的天真想法，事实并非如此。我国法律解释权的行使现状是，全国人大及其常委会制定出一部法律后，会有全国人大常委会或者国务院对它作出“解释”。然而这种“解释”除了把原本简单的法律文本变得较为详细外，并不能消除法律文本中的不明白之处。为了消除法律文本和对法律文本的解释中的不明白之处，这种解释再规定由法律解释权行使者的下一级国家机关对该解释再次进行解释，这就出现“法律解释的解释”。而该下一级国家机关作出的“法律解释的解释”同样不能消除法律解释中的不明白之处，于是“法律解释的解释”只好规定由更下一级的国家机关再次对该“法律解释的解释”再进一步作出解释，进而出现“法律解释的解释的解释”。于是，整个法律解释活动中依次出现“法律解释”、“法律解释的解释”、“法律解释的解释的解释”等逐渐往下延续的解释不尽的局面，这种局面可以称为法律解释的逐级延续。每当法律文本被修正之后，对它的解释也就会相应地作出修正，自然会引发一系列解释的变更。

法律解释的逐级延续在我国法律解释体制当中很常见，随便在一些法律法规当中就能看到。如国务院1991年发布的《城市房屋拆迁管理条例》，在第四十二条规定:“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施细则。”在第四十三条规定:“本条例由国务院房地产行政主管部门负责解释。”建设部在随后的几年里围绕城市房屋拆迁管理下达一系列通知。北京市人民政府1998年发布《北京市城市房屋拆迁管理办法》，北京市房屋土地管理机关随即发布对《北京市城市房屋拆迁管理办法》的实施意见。国务院2001年发布修订后的《城市房屋拆迁管理条例》，北京市人民政府随即发布修订后的《北京市城市房屋拆迁管理办法》。杭州市人大常委会2002年发布《杭州市城市房屋拆迁管理条例》，杭州市人民政府随后发布《关于贯彻实施〈杭州市城市房屋拆迁管理条例〉的若干意见》，它在最后规定:“《杭州市城市房屋拆迁单位资格管理办法》和《杭州市城市房屋拆除施工单位资格管理办法》由市房屋拆迁主管部门制定后报市政府备案。”在城市房屋拆迁的有关法律法规当中，可以看到法律解释的逐级延续。

法律解释的逐级延续之所以在我国的法律解释体制当中凸现出来，是法律解释权行使的非实用性导致的，即法律解释权的行使并非针对法律实施中的具体问题，并未结合法律的应用活动，而是空洞地对法律作出抽象解释。法律解释权行使的非实用性，在我国具有一定的必然性:(1)它来自于我国国家机关的层级管理体制。上一层级的国家机关制定的规范性法律文件一般需要它的下一层级的专门国家机关去实施，下一层级的专门国家机关“自然”具有解释上一层级的规范性法律文件的职权。因而，上一层级的国家机关在进行法律解释或者制定规范性法律文件时，往往表述得很原则、很模糊，它更愿意把作出明确规定的职责看成是下一层级国家机关的任务，毕竟自己是“领导机关”，不能事必躬亲地把什么都规定得那么详细。(2)它来自于我国的法律解释体制本身。我国行使法律解释权的机关往往在每一部法律法规出台后，主动作出法律解释。虽然很多国家机关是对“具体应用”的问题制定实施细则或者实施意见，但它们基本脱离法律的具体运用，成为变相的立法活动。这样，无论它怎么解释，最终都是冠以“解释”或者“实施意见”等名义的规范性法律文件，因而逃脱不了继续被解释的命运，这种继续进行的解释就是更下一级的国家机关或者作出解释的机关自身继续对该“解释”或者“实施意见”制定“具体应用”中的“实施意见”或者“解答”。这两个原因决定了我国法律解释权行使的非实用性导致的法律解释的逐级延续，最终成为法律解释中走不出的怪圈，使法律解释一直这样依次“解释”下去，除了导致法律解释的数量远远大于最初的法律文本，增加法律解释在适用中的混乱以外，并没有太大的积极意义。

(三) 法律解释权行使的非规范性，导致法律解释在形式上凌乱不堪

法律解释权行使的非规范性导致法律解释在形式上凌乱不堪，既表现为法律解释名称的不统一，又表现为法律解释程序的混乱。

从法律解释的名称上说，不仅不同的法律解释权主体作出的解释各有不同的名称，而且同一个法律解释权主体作出的解释在名称上也不一样，下面以最高人民法院、最高人民检察院的法律解释为例说明。

由对下级所提问题的解答而引起的解释，名称多为“批复”、“答复”、“复函”等。如最高人民法院1996年发布的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》、《关于被判处无期徒刑的罪犯未交付执行即保外就医后依法减刑程序问题的答复》、《关于信用社擅自解冻被执行人存款造成款项流失能否要求该信用社承担相应的偿付责任问题的复函》;最高人民检察院2002年发布的《关于非法经营国际或港澳台地区电信业务行为法律适用问题的批复》、2000年发布的《对〈关于中国证监会主体认定的请示〉的答复函》。

由法律解释权主体主动作出，要求下级机关遵守的法律解释，名称多为“规定”、“意见”、“解释”、“通知”等。如最高人民法院1996年发布的《关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》，1997年发布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，1988年发布的《关于人民法院撤销涉外仲裁裁决有关事项的通知》，2002年发布的《关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》;最高人民检察院1999年发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》，2000年发布的《关于擅自销售进料加工保税货物的行为法律适用问题的解释》，1994年发布的《关于当前查办贪污贿赂等经济犯罪案件应注意的几个问题的通知》等。

这种不规范的名称直接影响到法律解释的严肃性，也带来法律解释在实施中的混乱。特别是有些法律解释，在名称最后出现“(试行)”字样，更是让人捉摸不定，试行的法律解释到底是“行”还是“不行”?如果需要下级执行，就是“行”而不是“试行”，如果不需要下级执行，就是“不行”而不是“试行”。有些法律解释哪怕仅施行一天就被修正或者废止，也是“行”而不是“试行”。对于所谓“试行”的效力，让人找不到一个圆满的理解。在本来很严肃的法律解释当中出现这样不严肃的名称，必然会使解释的权威性打折扣。

从法律解释的程序看，各个法律解释权主体进行的法律解释程序仍然是各行其是，特别是法律解释权主体的内设机构，往往对下级机关的内设机构的有关请示径行作出批复、批示、解答，甚至通过电话答复，具有很大的随意性，在程序上是完全讲不通的。

解释名称的不统一和解释程序的混乱，存在于几乎所有法律解释权主体的解释活动中，已经成为我国法律解释体制当中的一种通病。为了规范法律解释活动，国务院办公厅1993年和1999年发布《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》;最高人民检察院1996年发布《司法解释工作暂行规定》，2006年发布《司法解释工作规定》取代前者;最高人民法院1997年发布《关于司法解释工作的若干规定》，2007年发布《关于司法解释工作的规定》取代前者。这对改善法律解释权的不规范行使起到一定的作用，特别是最高人民法院、最高人民检察院此后作出的法律解释比以前规范多了。但是，法律解释实践中仍然存在很大的问题。例如，最高人民法院《关于司法解释工作的若干规定》第九条规定，司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”三种;最高人民检察院《司法解释工作暂行规定》第八条规定，司法解释文件采用“解释”、“规定“、“意见”、“通知”、“批复”等形式，统一编排文号。然而，最高人民法院、最高人民检察院2002年联合发布的《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解答》，仍然运用了“解答”形式;2001年联合发布的《关于适用〈关于办理人民法院人民检察院共同赔偿案件若干问题的解释〉有关问题的答复》仍然用了“答复”的形式。这两件法律解释都是对原法律解释的解释，运用“解答”、“答复”等名称可能是为了避免出现“解释的解释”。

二、我国法律解释权行使出现问题的根源

我国当前的法律解释权在行使中出现的问题，固然是由多种原因导致的，但最根本的的原因在于我国当前法律解释权配置与行使的制度存在不足。这一制度的设计建立在我国当时法律非常不完备的基础之上，有利于充分发挥各种主体在明确法律的意义、推动法律的实施方面的积极作用。然而随着我国法律制度的不断充实和完善，它的弊端逐渐暴露出来，导致了法律解释权在行使中出现的各种问题。

(一) 法律解释权附属于其他权力，由国家机关任意行使

有学者认为，当代中国法律解释体制所内含的一个基本观念是，在制度设计上，人们视法律解释为一种单独的权力，一种通过解释形成具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力，而不是一种附属于法律制定权和法律实施权或决定权的活动。理由如下:(1)从法律解释权与法律制定权的关系分析，人们并不把法律解释权归之于法律制定权。具体说来，这包含三个命题:一是有权制定法律，就有权解释法律;二是有权解释法律，不一定有权制定法律;三是有权制定法律，不一定要亲自解释该法律。(2)从法律解释权与法律实施权或决定权(主要是司法权和执法权)的关系看，有权实施法律或者在法律上拥有决定权的机关，在制度上并不一定对所适用的法律拥有解释权，甚至绝大部分对所适用的法律不具有解释权;而有权解释法律的各实施机关，尽管在名义上其解释涉及的是法律的“具体应用”，却基本上脱离了具体个案或问题的法律实施或决定过程［1］。这种观点非常有道理，对我国法律解释权的定位也比较准确。但是，这种观点仅是站在某一个特定的角度来看法律解释权，如果换一个角度来看，可能会得出与此相反的结论。

从我国行使法律解释权的主体看，任何一种主体都有自己专门的职责，它们都不是专职的法律解释机关，而是在其日常工作中“顺便”解释法律。具体分析如下:(1)全国人大常委会是立法机关，负有创制和完善法律的职责，因而1981年《决议》规定，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定。(2)最高人民法院、最高人民检察院是最高司法机关，分别肩负着指导、监督全国审判和检察活动的职责，尤其是要对下级司法机关运用法律的情况进行督导，因而最高人民法院对审判中具体应用法律、法令的问题进行解释，最高人民检察院对检察中具体运用法律、法令的问题进行解释。(3)除了立法、司法领域外，其余的事情主要涉及行政领域，主管全国行政事务的国务院和主管全国某些行业的国务院主管部门便理所当然地拥有对审判、检察工作以外的其他法律、法令的具体应用问题的解释权。(4)地方性法规具有明显的地方特色，当然不能由中央国家机关解释。省级人大常委会是地方立法机关，肩负对地方立法进行补充完善的使命，地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，当然应由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定。(5)省级人民政府是地方最高的综合性行政机关，一般不会具体运用地方性法规处理具体问题，而省级人民政府职能部门是具体实施地方性法规的最高职能部门，对全省(自治区、直辖市)的其他各级人民政府职能部门实施地方性法规的情况进行领导和监督，所以凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

1981年《决议》对我国法律解释权的配置体现了这种思想。即使1981年《决议》没有规定的有关主体，如省级人大、省会城市的人大常委会、省会城市的人民政府及其职能部门等，事实上也在行使法律解释权，它们的法律解释权也始终和它们的具体职权相关。正是基于这样的理念，我国的法律解释权并没有统一授予某个机关行使，而是配置给一定层级以上的各个具有特定职能的国家机关，由它们在自己的职责范围内对法律进行解释。由此看来，法律解释权在我国并没有被视为一种单列的权力，而是附属于各个法律解释权主体的职权当中，每一个法律解释权主体在其各自的职责范围内毋庸置疑地具有对它所制定或者实施的法律进行解释的权力。

正是由于法律解释权被视为立法权、行政权、司法权等诸多权力的附属物，导致行使这些权力的国家机关把与自己工作相关的法律解释权视为自己当然的权力，权力如何行使是自己的事情，除法律有明确规定或者上级机关有明确要求外，其他国家机关不能干预，否则被视为是对自己正当权力的侵犯。于是，国家机关在自己的职权范围内行使法律解释权是否受到约束，不同国家机关能否联合发布法律解释，法律解释权是通过书面方式行使还是通过口头方式行使，法律解释如何发布，法律解释的具体表现形式是什么，全然取决于权力主体自己的意愿。同时，由于法律解释权被一定层级的国家机关视为自己当然的权力，而每一个国家机关又有许多内设部门，这就导致法律解释权在事实上被国家机关的内设部门以国家机关的名义行使。加上法律解释权的行使一般不受其他国家机关的制约，有些内设部门甚至以内设部门的名义行使法律解释权，也就不足为奇了。

(二) 各国家机关共同行使法律解释权，使法律解释的混乱日益凸显

法律解释权由许多层级较高的国家机关行使，这些解释权主体在各自的法律解释活动中基本上保持一个比较有序的局面，而没有出现较大的混乱，主要有两方面的原因。一是不同的解释权主体在法律解释活动中实行的是分工负责的方式，每一个解释权主体只对自己职责范围内的法律进行解释。二是不同的解释权主体之间形成一种鲜明的层级关系，能在很大程度上减少它们相互之间的冲突。在诸多法律解释权主体当中，全国人大常委会处于主导地位，它的立法解释在所有法律解释中具有最高效力。因此，1981年《决议》所确立的法律解释体制，即是在全国人大常委会主导下，多种较高层级的国家机关在各自的职权范围内分工负责，共同行使法律解释权:全国人大常委会对法律进行解释和完善;国务院及其主管部门在行政管理领域中行使法律解释权，国务院的法律解释在这一行政解释体制当中处于最高地位，国务院的各个主管部门在自己的主管行业中对所执行的法律和行政法规作出解释;最高人民法院在审判领域中作出审判解释，最高人民检察院在检察领域中作出检察解释;较高层级的地方国家机关在自己的职权领域内作出法律解释。

法律解释权的这种行使方式，在1981年《决议》作出之时有一定的进步意义。当时的法制建设正处在起步阶段，在相当大的社会领域中，法律还是空白。虽然国家确立了加强社会主义民主与法制建设的方针，但由于新中国成立以来对法制建设不够重视，又加上“文化大革命”的破坏，法律状况非常糟糕，全国人大及其常委会、国务院制定的法律法规寥寥无几，远远不能满足社会对法律的需求，需要通过法律解释来对法律进行充实和完善。而各个中央国家机关在其职责范围内进行法律活动容易发现法律的不足，并且能结合其工作情况对法律的完善提出有价值的建议。同时，中国各地区在社会状况、经济发展水平、法制建设等方面差距相当大，需要发挥省级国家机关在法律制定和实施当中的作用。因而，赋予这些国家机关与自己职权相关的法律解释权，有助于推进刚刚起步的法制建设。

然而，随着法制的日益完善，特别是中国特色社会主义法律体系的建立，法律解释权的这种行使方式引发的法律解释混乱的问题日益凸显出来。

一方面，法制完善后，法律解释发挥作用的空间逐渐缩小。当国家的法律构成一个完备统一的法律体系时，将会形成“法网恢恢，疏而不漏”的局面，每一个法律条文的含义不但需要结合通篇法律的上下文来理解，还需要被置于整个法律体系中来理解，因而即使法律在用语上存在模糊，这种模糊性也易于廓清。在此情况下，仍由不同主体分别行使法律解释权，必然导致法律解释的混乱。另一方面，法律体系追求整个法制的统一，要求不同法律之间相互衔接和协调。法律体系的构建过程，也是消除法律的混乱状态实现法制统一的过程。法律的实施离不开法律解释，法律解释是法律生命的延伸，因而消除法律的混乱状态必然要求消除法律解释的混乱状态。

(三) 法律解释权多以隐含方式行使，法律解释权与规范性法律文件创制权混为一体

从现有的法律解释文本看来，几乎所有的法律解释权主体在对法律作出解释时，很少直接以“解释”的名义进行，而是以制定“规定”、“办法”、“实施意见”、“条例”等方式进行的。而不少主体制定的抽象的规定、办法、实施意见、条例等，虽无解释的名称，却是对法律的解释。

就全国人大常委会而言，从1981年《决议》规定它的法律解释权以来的十几年里，它几乎没有以“解释”的名义作出过法律解释，而是以“规定”、“补充规定”等名义对法律进行补充或者说明，例如它于1983年颁布《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，于1984年通过《关于刑事案件办案期限的补充规定》。这些“规定”和“补充规定”实际上是新的立法或者补充性立法，但是也可以把它们理解为是对法律的解释，这一点可以从“规定”和“补充规定”的具体内容和表述方式中证实。从全国人大常委会行使法律解释权的情况看，它作出的法律解释并不在少数，但大多不是以“解释”名义作出的，以明示方式行使解释权是近些年的事。

其他法律解释权主体行使解释权的情形也和全国人大常委会差不多，无“解释”之名而行“解释”之实。如国务院1995年发布的《预算法实施条例》是对《预算法》的解释，它在第三条规定:“预算法第四条第一款所称‘中央各部门’，是指……;所称‘直属单位’，是指……”第四条规定:“预算法第五条第三款所称‘本级各部门’，是指……;所称‘直属单位’，是指……”。倒是最高人民法院、最高人民检察院的司法解释中，有不少是以“解释”的名义发布的。尤其是最高人民法院《关于司法解释工作的若干规定》和最高人民检察院《司法解释工作暂行规定》发布后，它们以“解释”的名义作出的司法解释明显增多。

总的来说，我国各个法律解释权主体作出的法律解释，大部分冠以各种各样的名目，而很少称为解释，但这并不影响它们作为法律解释的效力。与此同时，有很多法律解释不仅是对法律的说明，更是进一步对法律作出的详尽规定，比被解释的法律条文还要多，这种解释实际上成为像法律一样的抽象性规定，法律解释进而演化为规范性法律文件。因此可以说，我国各法律解释权主体在行使法律解释权时往往不以明示方式行使，它的法律解释活动隐含在它创制规范性法律文件的过程中，法律解释权进一步演化为规范性法律文件创制权。产生这种情况的原因可能是，法律解释权主体对“解释”一词不大喜欢，认为解释似乎不够正规，给人的感觉不够严肃，效力显然也不够高;而且大多数法律解释权主体本身也具有制定规范性法律文件的权力，它们把对法律的解释转换为根据上位法来制定规范性法律文件，规范性法律文件显然要比“法律解释”好得多。当《立法法》规定全国人大常委会作出的法律解释与法律具有同等效力后，全国人大常委会以“解释”名义进行法律解释的次数明显增多，或许也是这个原因。

法律解释权演化为规范性法律文件创制权，两种权力难以找到明确的界限。不少国家机关既有规范性法律文件创制权，也有法律解释权，再加上对法律解释和规范性法律文件的表现形式目前尚无明确要求，这些国家机关针对实施上位法而作出的抽象说明或者具体方案，既可以被理解成法律解释，也可以被理解成规范性法律文件，人们无法判断它们所行使的是法律解释权还是规范性法律文件创制权。

更重要的是，法律解释与规范性法律文件的混淆，还会导致法律适用的矛盾，因为法律解释和法规、规章等规范性法律文件具有不同的法律意义。例如，根据《行政诉讼法》，人民法院在审理行政案件时要依据法律、法规，参照规章。而对于法律解释，人民法院在审判中到底应当“依据”还是应当“参照”，《行政诉讼法》并无涉及。可以说，把国务院及其主管部门、省级人民代表大会及其常务委员会、省级人民政府等部门依据上位法制定的抽象规定视为法律解释，还是视为它们在自己职权范围内制定的规范性法律文件，会产生完全不同的法律后果，带来法律适用的混乱。

三、改进我国法律解释权行使的基本思路

一些学者认识到我国当前法律解释体制暴露的问题，在总结现行法律解释体制弊端的基础上，从不同角度为我国法律解释体制的完善提出许多有益的见解。有的学者针对我国的司法解释体制进行探讨，希望消除司法解释当中的弊端，有些学者对我国整个法律解释体制做了研究，提出了建设性的建议。综合这些观点，除了一些明显难以成立的外，对法学界和法律实务界提出的改进我国法律解释体制的意见和建议，不能持简单的肯定或者否定态度，因为这些观点都是基于不同立场，从不同视角和方面探讨的，其中合理的因素不容忽视，不合理的因素也不能回避。当然，有些主张非常有道理，在我国当前的情况下实施起来却很难，有些主张虽然不尽合理，却能解决不少现实问题。还应当看到，我国的法治建设在近些年已经获得很大成就，尤其是中国特色社会主义法律体系建成后，法律解释权将在这一法律体系之下发挥更为突出的作用。基于这种认识，我们认为，在改进我国法律解释权的行使方面，应当从更加务实的角度，以我国当前的现实条件为基础，注重解决三个方面的问题。

(一) 制定《法律解释法》明确法律解释权的地位，厘清与规范性法律文件创制权的界限

从目前我国法律解释权行使凸显的问题可以看出，法律解释权自身权力地位不明晰，与规范性法律文件创制权之间界限模糊，是导致问题出现的重要原因。特别是在我国法律体系已经建成的情况下，不但法律解释权应当受到规范，规范性法律文件创制权也必须受到限制，使它们在各自的领域发挥应有的作用。要达到这一目的，首先需要做的是明确法律解释权的法律地位，厘清它与规范性法律文件创制权的界限。

明确法律解释权的法律地位，就是希望把法律解释权以明确的方式在法律中凸现出来，使法律解释权能够名正言顺地进入国家权力体系。根据我国《立法法》，法律解释权完全被全国人大常委会垄断和行使;而根据《人民法院组织法》，最高人民法院具有在法律适用中的法律解释权;这两部法律在内容上虽然并无明显的矛盾，却由于规定得不够衔接而给其他主体行使法律解释权留下了空间。构建我国当前法律解释体制的1981年《决议》仅以简答几条规定来配置我国当前的法律解释权，显然是不合适的，除此之外还有不少主体通过其他途径获得了法律解释权。更重要的是，这些法律对法律解释权的行使并未作出详细规定，导致法律解释权的行使异常混乱。因此，法律解释权行使中出现的诸多问题，在一定程度上是我国当前关于法律解释权的法律依据不统一导致的。为了解决这一问题，可以考虑制定一部《法律解释法》，在该法中明确法律解释权的法律地位、行使主体和行使方式等，这样做一方面有助于消除不同法律对法律解释权规定的不统一状况，推动法律解释权的统一行使，另一方面可以使法律解释权公开行使，在阳光下运行，使法律解释逐渐走向严谨和规范。

厘清法律解释权和规范性法律文件创制权之间的界限，实际上是区分法律解释权和广义上的立法权。法律解释权和规范性法律文件创制权都为法律创设新的含义，但二者之间的区别也较明显。(1)权力的来源不同。法律解释权来自关于法律解释权配置和行使的相关法律，或者来自于《法律解释法》。规范性法律文件创制权来自《立法法》和其他授予某些主体对法律制定实施细则的法律，它实际上是被这些法律授权进行立法。(2)行使的要求不同。法律解释权往往是针对法律实施中出现的问题行使的，它的启动与法律的实施密不可分。规范性法律文件创制权无需针对直接的法律实施问题，它的启动离不开制定规范性法律文件的客观需要。(3)结果的表现不同。法律解释权的表现结果往往是立足于个案而对某些法律含义进行说明，无需形成完整统一的法律文件。规范性法律文件创制权的表现结果是出现了具有法律外形的规范性法律文件，它要求格式统一完备。基于两种权力在这些方面的区别，在厘清二者的界限时，关键是对二者分别提出要求，尤其是提出它们在形式上的要求，使法律的实施者和社会大众能够明显区分，以此消除适用上可能存在的误会。

明确法律解释权的地位，厘清法律解释权与规范性法律文件创制权的界限，是从根本上改进我国法律解释权行使的第一步，做好这一步的工作，不仅能使法律解释权和规范性法律文件创制权各自独立、公开地运行，便于社会各界运用和监督，而且能为进一步解决我国当前法律解释权行使中出现的问题构建一个相对较为稳定的平台。

(二) 限制法律解释权的主体数量，规范法律解释权的行使方式

我国法律解释权主体的数量之多，规模之大，令人瞠目。如前文所言，较高级别的国家机关及其内设机构，似乎都可以成为法律解释权的主体，在权力主体数量遍地开花的局面下，法律解释权的行使想不混乱都很难。明确法律解释权的地位后，消除法律解释权行使混乱局面的一个非常重要的措施是限制法律解释权的主体数量，只赋予少数主体拥有法律解释权，这样就能把绝大多数随意行使法律解释权的主体排除出法律解释的行列。显著减少法律解释权的主体，也有利于约束这些主体行使法律解释权的活动，促使它们的行使方式逐渐规范化。

我国当前法律解释权的主体，哪些应当保留，哪些应当取消，一直存在很大的争论。一些学者根据法律解释学原理，认为只有司法机关(这里的司法机关专指人民法院)才能拥有法律解释权，其他主体的法律解释权都应当取消。还有一些学者持相反的观点，主张扩大法律解释权的主体。应当承认的是，从发展趋势上说，我国法律解释权的主体应当压缩。在目前情况下，结合我国现行法律和法治建设状况，在限制法律解释权主体的数量上，应当注意如下两点:(1)突出司法主体的法律解释权。法律解释权与法律实施权具有非常密切的关系，从道理上说没有法律实施就没有必要进行法律解释，而在所有的法律实施中，司法机关对法律的实施才有终局性。立法机关不需要实施法律，行政机关、检察机关在实施法律的过程中即使对法律作出了解释，它们的解释也未必被司法机关接受，因而它们行使法律解释权的意义不大。而且在现代法治国家，司法机关的地位必将越来越重要，法律解释权作为实施法律所必不可少的一项权力，只有让司法机关充分行使，才能最大程度地发挥司法的作用，推动法治建设不断深入。(2)限制其他主体的法律解释权。从现有的法律规定看，全国人大通过《立法法》和《人民法院组织法》，分别授予全国人大常委会和最高人民法院法律解释权，而全国人大常委会通过1981年《决议》把法律解释权授予不同机关是一种转授权，这种转授权的合法性一直受到质疑。因此，相比来说全国人大常委会和最高人民法院的法律解释权才具有真正的法律依据。同时，考虑到目前具有法律解释权的立法机关、行政机关本身也具有规范性法律文件创制权，它们只需要行使规范性法律文件创制权就可以达到行使法律解释权所能达到的结果，为了避免法律解释权与规范性法律文件创制权相混淆，它们应当在行使法律解释权上持更加谨慎和保守的态度。

除了限制法律解释权的主体数量外，还应当规范法律解释权的行使方式。法律解释权的行使方式是法律解释权运行状况的外在反映，代表着法律解释权的行使水平，影响着法律解释权的行使效果，因而其重要性不言而喻。鉴于当前法律解释权行使的不规范状况，在有关主体作抽象的法律解释时，规范法律解释权的行使方式应当从如下三个方面入手:(1)强调法律解释权的机关主体。当前一些具有法律解释权的机关默认其内设机构行使法律解释权的做法，损害了法律解释权的合法性，加剧了法律解释的混乱局面，应当立即停止。必须强调只有那些具有独立法律地位的国家机关，才能根据法律的授权行使法律解释权。这些机关的内设机构或者下属单位不能行使法律解释权，更不能代表其所在的机关对外发布关于法律意义的解答或者说明。(2)严格法律解释权的行使程序。法律解释权既然是一项权力，就必然要像其他权力一样受到严格的约束。目前的当务之急是规范法律解释权的行使程序，每一个法律解释文件从形成到对外发布的所有过程都应当规范进行，遵循严格的步骤，经历一系列审查环节。只有这样，才能确保法律解释权的行使不至于任性和随意，法律解释的合法性和权威性才能有保证。(3)明确法律解释的统一格式。有权机关发布的法律解释应当有统一完备的形式，尤其是在名称上应当明确使用“解释”的称谓，而不能仅以“通知”、“意见”等模糊性的用法混淆视听。在其他形式方面，也要进一步规范。

(三) 协调不同主体的法律解释权，构建完整统一的法律解释体制

在目前多个主体共同行使法律解释权的情况下，要减少法律解释权行使的混乱局面，消除法律解释之间的矛盾和冲突，还需要协调不同主体的法律解释权，构建完整统一的法律解释体制。

在协调不同主体的法律解释权方面，我国现有的法律有两个。一个是1981年《决议》，它在构建我国当前法律解释体制的同时，规定最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。但对于最高人民法院与行政机关的法律解释发生冲突应当怎么办，它并未涉及。全国人大常委会2006年制定的《人大常委会监督法》，要求最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案，并提出了相应的处理措施。这一法律强调的是对最高人民法院、最高人民检察院的法律解释权的监督，而且它对法律解释仅是事后协调。关于事前协调，目前的法律尚未规定。

在这种情况下，协调不同主体的法律解释权，需要处理两方面的问题:一是如何协调立法机关、审判机关、检察机关与行政机关的法律解释权问题;二是如何在事前协调，防止法律解释作出之后出现矛盾，避免引发一些主体的法律解释被撤销或者被宣布无效的尴尬结局。对于第一个问题，有学者提出明确这些机关作出的法律解释的不同效力，对不同机关法律解释的效力依次进行排序。这种思路无非是《立法法》已明确的规范性法律文件的效力问题，在法律解释上未必适用，而且在我国现行体制下很难对国务院及其部委的行政解释和最高人民法院的司法解释之间进行排序，让行政解释在效力上高于司法解释或者相反，都经不起推敲。对于第二个问题，如果让一些主体在作出法律解释之前首先请上一级国家机关进行审查，比如国务院、最高人民法院的法律解释只有经过全国人大常委会批准才能生效和对外发布，则有立法机关侵犯司法机关和行政机关职权的嫌疑。

实际上，这两个问题可以放在一起解决，即在目前的情况下不要指望对这些法律解释的效力进行排序，也不可能要求某一机关的法律解释必须经过上级机关批准。我国当前不同主体行使法律解释权导致法律解释混乱的一个非常重要的原因在于许多主体超越自己的职权范围而行使法律解释权，如全国人大常委会(特别是其内设的法工委)常接受某些个案中的法律咨询，出具解答意见，这显然侵犯了司法权。“我国立法法让立法机关行使至上的法律解释权，甚至法律咨询权之类的非约束性的权威解释权，都不是最佳的制度选择。”［2］与此同时，最高人民法院常脱离具体个案，抽象地对法律进行解释，实际上侵犯了立法权。根据这一原因，在我国当前不同主体行使法律解释权的现状难以彻底改变的情况下，要协调不同主体法律解释权行使的统一性，就必须压缩它们各自行使法律解释权的空间，具体做法如下:(1)全国人大常委会只能针对法律的抽象问题进行解释，不能针对个案作出解释或者答复;最高人民法院则必须针对个案中的法律问题进行解释，不能主动制作抽象的规范性法律文件。在我国当前的现实条件下，这样不仅可以避免立法解释与司法解释的冲突，而且能防止全国人大常委会和最高人民法院互相侵犯对方的权力。(2)国务院及其部委本身就有规范性法律文件的创制权，它们不再行使法律解释权而只行使规范性法律文件创制权，不作出法律解释而只制定行政法规或者行政规章。这些机关的法律解释权与规范性法律文件创制权本身就混为一体，它们不行使法律解释权不但不会妨碍它们的日常管理工作，反而能避免法律解释与规范性法律文件相混淆。(3)最高人民检察院的权力与行政权相近而与司法权不同，因而也不再行使法律解释权。“检察院在监督法律实施过程中，确实也需要理解、解释、应用法律，但这种权力属于行政权的范畴，不属于司法审判意义上的权力，我们不能设想对一个案件有两个最终的决定权。”［3］最高人民检察院不行使法律解释权不会影响其职权的正常运作，却能避免审判解释与检察解释的冲突，防止最高人民检察院挑战最高人民法院在审判活动中的权威。在这种思路下，多数主体的法律解释权被缩减或者取消，有法律解释权的主体只能在自己狭隘的职权范围内行使法律解释权，法律解释之间的冲突自然就避免了，我国统一完整的法律解释体制也随之构建出来。

［1］张志铭.法律解释操作分析［M］.北京：中国政法大学出版社，1999.233－234.

［2］孔祥俊.法律解释方法与判解研究［M］.北京：人民法院出版社，2004.156.

［3］陈金钊，等.法律解释学［M］.北京：中国政法大学出版社，2006.169.